1、我国电子政务建设中存在的问题及对策研究我国电子政务建设中存在的问题与对策研究摘 要“电子政务”是最近十几年世界各国广泛关注并大力推行的时代课题，并已经成为世界各发达国家信息化建设的主要内容和深化行政改革的重要手段。我国的电子政务刚刚起步，人们对它的认识和理解还不够深入和全面。目前，我国理论界关于电子政务的概念、性质和特点还存在一些不同的认识，电子政务建设实践中还存在不少问题，需要深入研究解决。本文立足于中国的实际情况，着重分析了我国电子政务建设中存在的问题，并提了解决这些问题的对策，以期为我国新时期电子政务的建设和发展提供一些咨询和参考。本文首先从电子政务的定义入手，简要分析了电子政务与传统政
2、务的区别以与我国发展电子政务的现实意义；而后在概述我国电子政务发展现状的基础上指出我国电子政务建设中存在的问题；最后，针对我国电子政务建设中存在的问题提出相应的对策。关键词：电子政务；信息孤岛；数字鸿沟Abstract E-government development is a new concept that has drown much attention throughout the world and has become all important part in most developed countries political reforms. Chinas e-governm
3、ent development is just at its first stage. There are many different ideas about the e-government development in China and there are still some problems in Chinas e-government development.This text is based on Chinas practical conditions, analyses mainly the problems of Chinas e-government construct
4、ion, and then proposes some countermeasures. I hope this article can provide some consultation and reference for construction and development of the E-government in our countryThis paper begins with the definition of e-government, gives a brief analysis of the differences between the e-government an
5、d traditional government, and expounds the practical significance of the development of e-government for our country. Then this article summarizes the actuality of Chinas e-government construction, and based on this, it discusses the existing problems. At last, the paper presents some relevant count
6、ermeasures for the development of e-government in our country.Key Words：e-government；Information Island；digital divide 目录引言1（一）选题的目的和意义1（二）相关研究成果梳理1（三）主要研究方法3（四）结构和体系3一、电子政务概述3(一)电子政务的概念3(二)电子政务与传统政务之间的区别4 (三)电子政务的意义与作用4二、我国电子政务建设的现状与存在的问题5(一)我国电子政务建设的现状5(二)我国电子政务建设中存在的问题6 1.基础性建设滞后6 2.电子政务的发展缺乏统一规划
7、和标准，信息孤岛问题严重7 3.数字鸿沟问题7 4.电子政务评估机制尚未健全8 5.电子政务立法滞后，制约了电子政务的快速发展8 6.信息安全问题突出8 7.复合型人才短缺9 8.公务员个人的问题9三、推进我国电子政务发展的建议10 （一）大力加强基础性建设10 （二）制定切实可行的规划和统一的标准11 （三）采取有效措施，缩小数字鸿沟12 （四）建立健全电子政务绩效考核和评估机制12 （五）加快电子政务相关法规的制定13 （六）着力解决好电子政务安全问题13 （七）加强电子政务人才培养13 （八）加强对公务员的教育和培训，努力提高公务人员素质14参考文献15致谢16引言（一）选题的目的和意义
8、以20世纪80年代政府机关的办公自动化建设为开端，中国的电子政务建设已经持续了近二十年时间。特别是自1999年实施政府上网工程以来，我国电子政务发迅速。期间取得了一些成果与经验，但一些问题和困难也已突显出来。目前，中国电子政务正在遭遇“瓶颈”，电子政务建设处于停滞发展或缓慢发展的困境时期。电子政务建设走进了一个误区，以往各级各类政府纷纷上网、建网的热情正逐渐退去，众多电子政务项目陷入重复建设和资源浪费的怪圈，“孤岛型”电子政务屡见不鲜，几年下来，花钱不少，真正有实际效果的工程屈指可数。电子政务雷声大雨点小，许多人看不明白，更多的人对电子政务下一步建设和发展在观望和等待。（赵红梅，2004）因此
9、，对电子政务建设中出现的问题进行原因分析并找出解决问题的对策已迫在眉睫，本文的选题正是基于此提出来的。具体讲,本文研究的目的与意义主要体现在以下两个方面：第一，从中国各级政府电子政务建设的实践来看，大多是边建设、边摸索，重复建设经常发生，往往不能实现其最大的社会效益和经济效益。本文通过对我国电子政务建设中出现问题进行分析，找出具有针对性的对策，为我国电子政务建设提供一个可以依循的理性参考，以帮助政府机构制定结构严密、切实可行的电子政务建设对策，避免因为建设中的随意性和盲目性而造成巨大损失。这些将对我国电子政务建设沿着健康、稳定、快速的方向发展具有重要的理论指导意义。第二，目前，关于中国电子政务
10、建设的对策，大多是在总结电子政务先进国家成功经验的基础上提出的，与中国的实际情况不完全符合，在实践中缺乏可操作性。本文对于中国电子政务建设的问题与对策研究立足于中国现实国情，并且注意到了电子政务发展过程中关于电子政务弱势群体的保障性研究，因而更具现实意义。（二）相关研究成果的梳理关于电子政务基础理论的研究。杨世运（2001）在他的论文电子政务的发展与对策中提出：“所谓电子政务，就是应用现代化的电子信息技术和管理理论，对传统政务进行持续不断地革新和改善，以实现高效率的政府管理和服务”。祝小宁、刘婷婷（2003）认为：“电子政务是指政府机构在管理和服务职能中运用现代电子信息技术，建成精简、高效、廉
11、洁、公正和透明的政府运作模式”。并指出其实质是“政务而非电子”，简要介绍了我国电子政务呈现出蓬勃发展的势头。刘永祥、汤俊、李晖（2007）在电子政务一书中指出“电子政务是政府凭借计算机技术、现代通信技术在安全可靠的信息平台上行使管理职能、开展政务活动、服务公众的信息化工程”。本书系统的介绍了信息化与电子政务、国内外电子政务发展状况、电子政务系统的体系结构和规划设计、电子政务技术基础、电子政务建设与管理、电子政务的安全与法律法规、电子政务评估体系等内容。姚国章（2002）在电子政务基础与应用中从电子政务基础和电子政务应用两个方面进行了探讨。电子政务基础部分系统的阐述了电子政务的基本理论问题，详细
12、介绍了国内外电子政务的发展状况，全面论述了电子政务发展中的政府改革与创新问题，深入探讨了电子政务发展中出现的数字鸿沟问题，并对数字化城市的理论与发展的问题进行了细致分析。电子政务应用部分侧重于电子化采购、电子化服务、电子税务、电子工商行政管理以与电子政务在经贸、审计、公安、农业、水利等方面的具体应用，而在电子政务基础方面的研究显得相对不足。关于电子政务发展意义与必要性的研究。宋军（2003）在加速我国电子政务建设的意义一文中指出：“实施电子政务，有利于改善政府的公共服务，提高服务质量，提升政府形象”。他通过具体的分析说明：政府可以通过网络，向社会与时、准确地传递信息如政府的政策导向服务、信息咨
13、询服务、管理服务等，这些服务为企事业单位和人民群众与时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。这就从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后和公共服务难以到位的问题。并且“可以保证公共服务的公正性和公平性，真正做到一视同仁”。使人们获得满意的服务，而且还不受时间和空间的限制。吴吉义（2007）认为我国发展电子政务的意义主要表现在提高资源利用效率，改进政府服务质量；改变信息沟通方式，促进政府管理现代化；改变政府结构和决策方式，推动政府领导方式的转型等方面。祝江斌（2007）认为在宏观上关于我国电子政务建设的战略方向和指导目标的相关研究已经逐渐开展,，但在微观上对其观点认识、内容的管理、运作模式
14、和信息建设等具体领域的研究还较粗略，缺乏系统的分析。中国的电子政务建设处于发展的瓶颈时期, 因此正视问题并采取相应的对策成为我国电子政务建设的当务之急。关于我国电子政务建设问题与其对策的研究。周宏仁（2003）提出了中国电子政务发展的六大对策：审慎规划,小步快走；合理设置优先级；以政府业务流为主线；尽早实施标准化；分步构建战略性国家信息系统；建立有效的安全管理体系等。吴吉义（2007）在电子政务实践、前沿与案例一书中指出我国电子政务建设中存在着“信息孤岛问题”、“数字鸿沟问题”、“法律法规和安全认证缺失”等方面的问题。针对这些问题，作者提出了我国电子政务的发展战略：健全领导机构，统一电子政务发
15、展规划；加快政府职能转变，实现电子政务全面提升；提高认识，确立“渐进式”发展战略；制定相应的法律法规，保护网络安全，促进电子政务发展。陈果（2008）认为电子政务与服务型政府的内在价值具有统一性，并提出在电子政务建设过程中引入市场机制，提升政府的服务效率和服务水平的建议。中国电子政务是在借鉴发达国家电子政务理论和电子政务建设经验的基础上发展起来的，因而在以往的关于中国电子政务建设的问题与对策的研究中，大部分学者都是在借鉴电子政务发达国家成功经验的基础上提出对策。一方面，这些对策提出的背景与中国的实际情况不相符合，难以在实际中推行；另一方面，这些对策大多只是在理论层面予以指导，因而缺乏现实可操作
16、性。本文在研究过程中，以中国的实际国情为出发点，分析了中国电子政务建设存在的问题，进而给出更具可行性的发展策略。（三）主要研究方法电子政务建设中的问题与对策研究是一个涉与面较广的问题，本文在借鉴并研读相关资料的基础上，主要通过文献研究的方法开展研究工作。通过对大量相关的书面材料和网上资料的研究、归纳，全面总结了我国电子政务建设中存在的问题，并针对存在的问题，指出了解决的对策。（四）结构和体系本文共三部分。第一部分是电子政务概述，从电子政务的定义与内涵入手，简要说明了电子政务与传统政务的区别以与在我国发展电子政务的意义；第二部是我国电子政务建设的现状与存在的问题，介绍了我国电子政务发展的现状以与
17、在建设过程中出现的问题；第三部分是推进我国电子政务发展的建议，针对建设中出现的问题给出相应的对策。一、电子政务概述（一）电子政务的概念“电子政务”是近几年比较流行的一个新兴概念，也是世界各国广泛关注并大力推行的一个时代课题。目前，电子政务已经成为世界各发达国家信息化的主要内容和深化行政改革的重要手段，也正逐步成为我国政府信息化建设和行政管理改革的重要内容。（王宇杰，2006）“电子政务一词”来源于英语中的“E-government”，该词于1993年由美国前总统克林顿首次提出。关于电子政务的定义有很多，国内外存在多种提法，如电子政府、数字政府、政府信息化等。这些提法都只是从不同的角度揭示了电子
18、政务的概念与特征。在我国得到更多认可的是“电子政务”的提法，并且得到了国家信息化小组的首肯。根据我国的国情和电子政务建设的实践经验，电子政务的定义可以表述为：运用计算机网络与通讯等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分割的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位的向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。（侯卫真，2006）上述电子政务的定义包含三个方面的信息：第一，电子政务必须借助于信息技术和数字网络技术，依赖于信息基础设施和相关软件的发展。第二，电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对
19、其进行组织结构的重组和业务流程的再造，电子政府不是现实政府在网络上映射。第三，电子政务的目的是要利用网络通讯与计算机等现代信息技术更好地履行政府职能，塑造一个更有效率、更精简、更公开、更透明的政府，为公众、企业和社会提供更好的公共服务，最终构建政府、企业、公民和社会和谐互动的关系。（二）电子政务与传统政务之间的区别 传统政务的处理方式是以政府机构和职能为中心的，企业、社会组织和公众要通过政府部门办理相关事务必须先了解各个政府部门的基本职能、权限和具体分工，然后按照先后顺序到不同的部门办理,业务流程复杂，审批环节众多，议事程序漫长,政务效率低下。而电子政务的处理方式则是以社会的需求为中心，政府以
20、“向社会提供高效、优质的政府管理服务”作为出发点，帮助企业、社会组织和公众快速、方便、透明、公正地办理各种经济与社会事务，协调各种关系，共同推进社会的发展与进步。（王宇杰，2006）具体来说，传统政务与电子政务的区别如下表所示：传统政务电子政务政府机构存在形式物理实体存在网络虚拟存在政务办理方式面对面跨越地理限制政务办理时间严格时间限制7x24方式政府组织结构金字塔垂直结构网络型扁平化结构政府管理方式集中管理分权管理政务生效标志公章等数字签名等政务处理程序前后串行作业协同并行作业政府工作重心以管理 、审批为主以服务指导为中心政府主要议事方式会议等网络讨论等政府决策参与范围主要集中在政府内政府内
21、部与外部相统一资料来源：（赵国俊.电子政务M北京：电子工业出版社,2003，第53页.）（三）电子政务的意义与作用 电子政务的意义在于：冲击了传统的官僚体制模式，提升了政府管理效率、精简了政府管理机构、降低了政府管理成本、改进了政府服务水平，促进了政府廉政建设，促使政府向更为合理和有效的治理模式转变。电子政务的具体作用如下：1.提高公务员的整体素质。公务员必须提高计算机应用水平，增进对政府信息化和电子政务的了解，开拓视野，改变观念，才能适应电子网络政府对公务员的基本要求。如果不具备这些素养，就有可能被淘汰，所以，通过构建电子政务的应用系统，不仅可以改变政府官员的观念，增加多方面的知识，而且可以
22、大大提高信息化技能，提高公务员的整体素质。2.提高行政运作效率，降低政府运作成本。电子政务通过网络等信息手段发布政府的文件、公告、通知等，既使政务信息的使上传下达更迅速，也使公众更便捷的获得政府信息，不仅节省了时间，保证了信息的时效性，还大大降低了信息传递成本。同时，电子政务对行政组织结构会产生很大影响，因为行政运作的某些中间环节可以用软件管理程序取代，所以这些环节就可能被缩减甚至取消，从而大大简化行政运作的环节和程序，实现了政府机构的精简，进而降低了行政运作成本。3.提高政府服务水平和服务质量。通过开展电子政务，不仅降低了政府办事的门槛，也将促进政府在自身管理、制度建设、人员素质等方面不断提
23、升，这必将提高政务的处理效率，提高政府的服务水平，推动政府服务质量的进步。4.提高政府决策的科学性、与时性、有效性。发展电子政务，推进政府信息化，将会给各级政府机构提供一个决策支持系统，虽然它不能完全代替决策，但它降低决策的风险，提高政府决策的科学性、与时性、有效性，就可以减少重复建设，减少财政资金浪费，这对于政府管理意义非常重大。5.有利于强化以人为本理念。执政为民是党和政府工作的根本出发点。加强电子政务建设，服务型政府的理念将借助网络手段得以实现，以更有效率的行政流程为人民群众提供更广泛而便捷的信息和服务，政府在公共管理中的服务者的角色将得到强化。公众可以通过互联网快捷方便、与时准确地了解
24、政府机构所制定的相关政策法规以与一些重要的信息。政府在制定政策、做出决策的过程中，也可以通过网络让更多公众参与，推动政府决策的科学化、民主化。电子政务的开放性还能大大减少腐败现象的滋生，有效堵塞管理漏洞，进一步密切党群和于群关系。二、我国电子政务建设的现状与存在的问题（一）我国电子政务建设的现状在中国，电子信息技术在政府工作中的应用是作为国民经济信息化的目标提出来的。虽然我国的“信息高速公路”建设起步较晚，信息技术、网络技术在企业、社会组织以与公民个人家庭的运用相对滞后，但发展势头很猛。1999年1月22日，由最高人民检察院、外交部、国家经济贸易委员会、信息产业部等47家部、委、办、局信息主管
25、部门共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。这一工程标志着我国电子政务建设全面展开。伴随着国家大力推动电子信息技术应用的开始，我国的电子政务建设逐步铺开。经过多年发展，我国的电子政务建设取得了丰硕的成果。基础建设方面，各省、市、自治区都在构建电子政务网络平台，有的地方成果显著。比如广东省基本建立了覆盖全省的电子政务网络平台，该平台横向连通了省四套班子、100多个省属单位，纵向连通21个地市和100多个县区。基础数据库和业务系统建设极大地提高了政府部门的工作效率，金字工程在国家经济建设中发挥着越来越大的作用。政务公开成效明显，专业化的政务网站不断涌现，截止到2007年12月31，我国以“”为后缀
26、的网站已有3.5万个。很多城市建立了“一站式”的电子政务网站。这些网站已经成为政务公开和公共服务的一个重要平台，使公众可以在网上方便、快捷的办理各项行政管理事务。在突破体制性障碍方面也取得了一些进展，逐步建立了电子政务项目建设投资管理、效果评估、专家评审等制度和体制，电子政务建设步入规范化。同时，将电子政务与行政体制改革相结合，建设了一批跨部门、跨地区的重大信息化项目。电子政务立法有了初步的发展，各地区各部门已经制定了许多关于电子政务安全和建设的各类规章制度。2004年电子签名法的通过是我国信息化建设的里程碑；已经出台实施的政府信息公开条例也将给电子政务建设带来强大动力。（二）我国电子政务建设
27、中存在的问题经过多年发展，我国的电子政务建设取得了丰硕的成果。基础建设方面，各省、市、自治区都在构建电子政务网络平台，有的地方成果显著。但我们应该清楚地认识到，电子政务在我国的发展仍然处于初级阶段（建立政府网站公布信息，供群众查阅），电子政务的理论和政策研究至今还是一片空白；不同地区、不同部门之间的发展很不平衡，我国电子政务建设水平与主要信息技术发达国家的电子政务建设水平还有很大差距。总的来说，我国电子政务建设中存在着以下几个方面的问题。1.基础性建设滞后。电子政务的基础性建设主要包括两个方面，一方面是基础设施（包括网络系统、通信系统、终端设备等）建设，另一方面是网站（包括网页设计、信息充足率
28、和更新率、互动性等）建设。当前，我国大部分地区电子政务的基础性建设水平还较低，离真正实现电子政务的要求还有很大的差距。具体表现在以下两个方面：一是基础设施水平比较低，尤其是西部和农村地区建设水平更为低下。成为制约电子政务建设的主要瓶颈之一。二是网站建设亟待加强。我国目前己有的电子政务网络在内容和形式上都存在着大量问题，如域名和网站名称不规范、联系信息不完整、网站设计不够专业、网上信息量少、更新不与时、实用性差、缺乏交互性等，无论是信息的实用性、完整性还是电子政务的功能性，都离公众的期望有很大差距。2.电子政务的发展缺乏统一规划和标准，信息孤岛问题严重。由于我国的电子政务是在各级政府、不同部门中
29、分别进行的，没有统一的战略规划，各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一，这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通，从而形成一个个“信息孤岛”。（吴吉义，2007）信息孤岛使得各部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间，而且大量的信息资源不能充分发挥作用。技术标准上的不统一也是目前我国电子政务建设所面临的一大问题。在电子政务发展的初始阶段，这个问题可能表现得还不十分突出。但是，当各系统和各地区的电子政务系统陆续建成之后，不同技术标准之间的冲突就会全面体现出来。到那时，我们可能只有两种选择：要么是被迫重复投
30、入，党政部门再投资建设另外一套系统；或者是两个系统中保留其一，另外一个则推倒重来，新建系统在技术标准上向前者靠拢。但无论选择两者中的任何一个，付出的代价都将是巨大的。3.数字鸿沟问题。数字鸿沟一般也被称为信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟。数字鸿沟是一个普遍性的世界现象，由于经济水平的差距和区域特色的不同，它广泛地存在于发达国家与发展中国家之间、发展中国家之间以与一国的不同地区之间。（吴吉义，2007）中国人口众多，各地方经济发展不平衡，不仅存在明显的人均GDP差距，而且还出现了明显的信息差距。中国东部人均GDP相当于全国平均水平的1.5倍，它们直接制约了中国中部与西部电信基础设施的建设与信息化的发展。目前除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外，我国的绝大部分地区，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市，西部的甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、内蒙古等省市和自治区的大部分县市和县级民族自治区的政府政
