1、新政府治理与公共行为的工具对中国的启示新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示 菜斯特M萨拉蒙摘要近年来，公共行为使用的技术在世界范围内发生了革命性变化。这些变化主要表现为解决公共问题的新工具数量激增。更重要的是，这些广泛应用的新工具有一个共同特征：它们的运作具有间接性，表现为由公共部门投资及授权的政策项目在执行中通常广泛地纳入各种“第三方”组织。已有的政府改革文献并没有明确认识到这些新工具的广泛应用程度及其意义，也没有正确理解其带来的公共管理、问责制度以及合法性等方面的特殊挑战。应对这些挑战需要一个新的范式，笔者称为“新政府治理”。该范式注重对各种政策工具的清晰理解，承认解决现代公共问题需要
2、高度的协作，并且强调使用这些政策工具所要求的“赋能”。中国正在试验许多新政策工具，其他国家和地区在解决相关问题时积累的知识与经验应能使中国避免走弯路。关键词新政府治理；公共行为；职业公民；第三方；政策工具中图分类号D035 文献标识码A 文章编号1006-0863(2009)11-0100-07过去的二十年里，非同寻常的政府改革浪潮席卷全球。从美国、加拿大、马来西亚到新西兰，为了提高公共部门的绩效，政府不断被重塑、缩减、私有化、权力下放、分权、放松管制、扁平化，实行绩效管理、服务外包等。联合国发展计划署在最近的一-份报告中指出：“关于政府角色的讨沦已经在各个国家与同际辩论中占据了中心地位”，“
3、问题已经不再是如何削弱政府的作用，而是如何改善政府治理”。遗憾的是，这一改革浪潮虽然提出了正确的答案，针对的却是错误的问题，因此使我们忽略了目前公共部门管理所面临的核心挑战。，本文中笔者将首先指出过去二十年的政府改革运动所着力解决的中心问题是什么，然后说明为什么这是一个错误的问题，最后提出公共部门改革应该集中解决的问题是什么，以及最好应该如何予以解决的建议。由于中国在改革进程中有着不同的起点，笔者的观点未必完全适用，然而，通过了解当前(国际)改革进程中出现的问题，或许能够- 1 -帮助中国少走弯路。一、第三方政府的兴起：公共部门改革中，为何新公共管理是正确的答案，然而回答的却是错误问题过去二十
4、年间，遍及全球的政府改革浪潮背后的众多理论认为，政府部门有着严格的等级结构，独立于市场的力量，公民的影响力又有限，所以他们得以为所欲为地谋取个人及官僚机构的利益。”即使支持政府的学者，如戴维奥斯本(David Osborne)及特德盖布勒(Ted Gaebler)也承认我们正被所谓的“错误的政府形式”所羁绊，他们认为这种错误的政府形式即产业化时期的“行动迟缓、中央集权、墨守成规、通过层级命令实行控制的科层制管理系统”。因此，这些改革着力解决的中心问题是，“如何重塑和改造科层制的政府官僚机构，从而提高政府绩效?”所谓新公共管理对此给出的答案主要包括：把市场原则注入政府实践；把大部门分解为小单位；
5、将服务外包给私人承包者；在政府人事制度中引入绩效激励机制。总之，使政府从划桨变为掌舵。然而，相关的讨论在很大程度上忽略了一个事实，即现代的政府实践在很大范围内已经体现了新公共管理提倡的众多元素，美国如此，就笔者所知，加拿大政府也如此。其实，公共部门的实践在过去50多年中已经经历了实实在在的变革。这些变革发生在美国，也发生在其他国家。改革的核心不只是政府管理的范围与规模发生了根本性的变化，政府的基本形式(form)公共行为的工具(too1)，即解决公共问题所使用的手段(instruments)或方法也发生了根本性的变化。政府以往的行为主要局限于由政府官僚机构直接提供公共产品或服务，现在，政府有各
6、种各样的工具可供选择包括贷款、贷款担保、政府资助、合同、社会性规制、经济性规制、保险、税收优惠、代金券等等。其中每种工具都有一套独特的操作程序、技能要求和提供机制，有它自己的“政治经济学”。因此，每种工具都会对使用它的项目产生独特的影响。以贷款担保为例，政府向商业银行提供担保，商业银行再向合格的消费者提供贷款。在此过程中，商业借贷机构成为了实施政府贷款项目的代理人。由于私营银行有自身的世界观、决策规则和优先选择，其享有的自由裁量空间使其有可能提供与政府直接贷款完全不同的项- 2 -目，更不要说政府直接拨款的项目了。另外，与贷款担保类似，应用越来越广泛的的许多政策工具有着共同的特征，即高度的非间
7、接性。他们依赖各式各样的第三方机构商业银行、私立医院、社会服务机构、企业公司、高等教育机构、日托中心、其他层级的政府机构、投资机构、建筑公司等等来提供政府资助的服务，实现公共政策目标。这些做法不能简单地等同于把边界清晰的部级职能下放给受到严格规制的州政府机构，后者属于长期以来政府实施管理的一贯作法。许多公共行为新工具突出的特点在于：第三方分享了政府一项更为基本的功能对公共权力的自由裁量和对公共财政资源的使用。正是由于这些工具的这一属性和当前政府管理的规模和复杂性，导致部分很多情况下是大部分公共项目是由第三方而不是负责的政府部门实施的。这些改革在美国尤其突出，这与美国碎片化的政治制度和人们对政府
8、的普遍敌意有关。在绝大多数政策范围内，为了推进政府项目，典型的做法是把关键利益环节分开，由不同的组织负责。因此，私营医院在政府拨款的老年人健康保险项目联邦医疗保险计划(Medicare)的执行中发挥了主要作用，私营银行在主要由政府投资的住房项目中成为了关键角色。最近，私营保险公司又被置于负责联邦医疗保险计划中新的药物福利(Medicare Drug Benefit)的地位。然而，仅仅政治上的必要性并不能解释为何政府管理变得越来越间接。其中也涉及其他因素。一个重要的原因是，政府面临的问题变得越来越复杂，经常需要多样化的技能以及动员多样化的人才。而且，政府的财政资助能力及自身行为能力有着各种限制。
9、间接的政府行为更有利于政府动员其他社会机制以及其他力量实现公共目标。例如，限制分散复杂的污染源不是政府能单独完成的任务，它需要广泛的公民参与，其结果是导致了“公民环境保护主义”(civic environmentalism)的兴起，不同层级的政府部门与多样化的公民团体形成复杂的合作关系，组成诸如分水岭联盟(watershed alliance)、土地信托基金、溪流团队等组织。”。政府部门在致力于关爱老年人、应对药物滥用等问题时，或执行需要广泛人力的任务时，都可能面对相同的挑战。因此，我们就看到了精巧的“第三方政府”的出现。一系列的非政府部门或其他政府部门分享了关键的公共权力，结果产生了复杂的合
10、作体系，这样的体系有时复杂得难以理解，更不要说有效的- 3 -管理与控制了。这种变化并非是全新的现象。过去几十年来，第三方政府已经成为美国解决公共问题的一大特色。同样的趋势在其他国家也非常明显。在建设铁路、修筑运河、参与战争、成立大学、建立各种文化机构、改革农业、鼓励购房以及管理涌入美国城市的移民等方面，我们一直是这么做的。我们现在认为19世纪的美国志愿服务盛行，但却忘了其背后是地方政府和非营利组织实实在在的广泛合作。例如，在1898年，纽约市政府将其60的基金投入到照顾贫民与监狱囚徒的慈善机构，除了4个州外，大部分其他州均有类似的行为。”联邦政府的第一个社会服务项目也是通过拨款到一个非营利的
11、社会服务组织和一个致力于社会服务的教派团体华盛顿特区的一个名叫“穷人的小姐妹”的组织完成的。该项目启动于1874年。虽然这些合作关系长期以来已经成为美国解决公共问题的特色，但在近十年，其深度和广度均有大幅增加。尽管许多政府改革文献和政治话语都充斥着(传统)公共政策的执行依靠集中化、科层化的政府部门提供标准化服务这样的说法，但实际上大多数公共政策领域存在着各式各样马赛克似的政策工具，使用这些工具使政府机构与第三方部门之间存在复杂的、互相依存的关系。例如，联邦政府超过3000亿美元的年住房预算项目几乎没有一项符合传统的说法，即由官僚机构向公民直接提供服务。事实上，联邦政府将接近1900亿的预算以贷
12、款担保的形式提供给私营银行，以保证其给公民提供住房贷款。另外1140亿以税收补贴的形式通过收入税征收系统补贴了私房拥有者(homeowners)。还有超过200亿投入到由半自治的地方住房机构管理的住房券，以资助南私人土地所有者(private landlord)开发的住房。总的来说，政府部门直接提供的物品与服务目前只占美国联邦政府全部行政行为的5。即使将收入转移、直接贷款与利率支付纳入“直接政府行为”的范畴，它仍然只占联邦行为的28。占更高比例的是各种间接的公共政策工具，如外包、政府资助、代金券、税收优惠、贷款担保、保险和规制。这些仅仅是一小部分。在1999年财政年度，使用这些工具涉及接近25
13、万亿美元的政府项目。这是联邦政府直接管理所涉及的l万亿的25倍，是同年联邦政府财政预算支出总额的15倍，因为间接的政府行为经常不直接反应在政府财政预算中。虽- 4 -然政府直接行为更多发生在州及地方一级政府部门，但州和地方政府中涉及第三方的政府行为也同样普遍存在。此外，有理由相信其他国家也面临相似的问题。我们最近在欧洲各国做的研究表明，这些国家的非营利部门都在日益壮大，而且它们从公共部门中得到的支持比美国的还要多。比如在荷兰，非营利部门雇佣了至少十分之一的劳动力，而且其60以上的资金来自政府，其中大部分是通过代金券的形式。美国政治学家莫顿戈洛丁斯(Mortan Grodzins)在1966年提
14、出的“大理石蛋糕(蛋糕上的巧克力或其他装饰呈大理石花纹状译者注)”理论，本来是比喻美国联邦政府、州政府与地方政府在联邦主义实践中的相互作用，现在可以推而广之，它不但存在于各层级的政府之间，也存在于不同的政府部门之间；不但存在于美国，也存在于其他国家。如同美国非营利协会(National Nonprofit umbrella Group)前会长布莱恩科内尔(Brain 0Connell)曾经指出的那样，越来越多的公共行为领域日益紧密地交织成网，公共部门与私人部门的角色以更新颖、复杂的方式互相融合。总而言之，“新公共管理”运动为提高政府绩效提供了解决方案，并且为时已久。如果我们在解决公共问题方面目
15、前仍然难以取得较好的效果，那么该学派开出的处方就不见得是有的放矢的。二、间接政府面临的挑战：审视问题的新角度如前所述，近期的政府改革者在试图改善政府运作的过程中可能提出了错误的问题。至少，在明白如何最有效地解决公共问题以前可能需要回答一个先决的问题，而该问题可能会把我们引向不同的方向。具体而言，我们不应去问：“如何重塑层级制的政府官僚机构以提高其绩效?”这是近来大部分政府改革所要解决的问题而应该研究：“为解决最急迫的社会问题，目前各种解决办法所面临的核心挑战是什么?如何应对?”笔者认为，目前该问题的答案不在于如何改善政府结构、完善政府管理。至少在全球许多地区，这些问题已经有了答案。那么，为解决
16、急迫的社会问题，我们所面临的主要挑战是什么呢?本文的答案是：学会如何理解并管理在许多国家已经被重塑的政府，学会如何设计并管理近年来逐渐成为解决公共问题之核心的各种复杂的合作体系。因为，这些体系体现的间接政府行为不但没有像新公共管- 5 -理所标榜的那样成为万能灵药，反而产生了许多严重的挑战。1对管理的挑战首先是管理问题。公共行为的每一件“工具”都有其自身的决策规则、节奏、代理机构、管理需求以及自身的挑战。更重要的是，越间接的工具将面临越严峻的挑战。随着公共项目在运作过程中权力被分散，且涉及众多半独立的主体，原本在直接政府行为中可以由政府内部临时解决的问题，就变成了必须预先估计到且写入与第二三方
17、签订的具法律效力的合同中。类似地，激励机制必须设计合理，既要足以鼓励有益的行为，又不能导致暴利收入；必须在复杂的决策链条的众多节点上达成共识；必须将离散的组织打造成具有共同行动能力的有效网络。这其中的每一项任务不仅需要广博的项目知识，还需要足够的策略技巧、对不同工具在操作过程中涉及的指标的详细了解、对各种工具涉及的多方机构的内在需求有所认识、以及对工具应用的具体背景有精细的洞察。2对责任(accountability)的挑战在这种情况下，传统的行政法中定义的责任就远远不够了，因为它仅强调控制政府部门的自由裁量权。很明显，政府部门已不再能充分控制他们所管理的政策项目。其实，第l二方政府从根本上改
18、变了对政府项目问责的意义：它使项目目标和意图的多元现象得以制度化和合法化。这样一来，政府资助或外包的全国性项目的结果一旦偏离了原来的目标，这可能并不是一个有待解决的问题，而是项目的运作结构所引致的必然结果。第三方政府体制并没有通过使各种组织的行为公开透明来控制其自由裁量权，而是先把管理权限分散，然后再给予各个第三方，后者则与政府管理者分享管理权力，共同进行项目运作。- 6 -3对合法性的挑战最后，也可能最重要的是，第三方政府虽然在政治上非常吸引人，但其可能最终对民主理论构成威胁，并影响民众对政府的支持率。在一定程度上，在第三方政府体制中，间接的公共行为工具代替了传统行政管理中的各种民主控制机制
19、。这些机制假定，选举出的官员会根据民意施政，设定政策方向，并且通过对行政机构的层级控制实现对政府管理者的问责。相反，政府的间接工具割裂了层级控制，使部门管理者及依靠他们进行管理的选举官员缺乏手段来保证所希望的政策结果。自从第三方负责提供政府支付的各种服务以来，公民纳税与享受服务之间的联系变得日益脆弱。因此，第三方政府行为虽然使政府拥有了新的管理手段，却也减弱了其合法性。三、“新政府治理”范式：应对第三方政府带来的挑战遗憾的是，试图解释公共部门运作的现有范式无一能提供可靠的指引，以解决公共行为新工具所带来的挑战。传统的行政管理理论源自世纪之交进步主义对科学管理的迷信，希望把当时占统治地位的理论框
20、架移植到行政管理的思考与实践中，并且过于强调政府机构内部的管理。相反，近期的私有化与重塑政府浪潮虽然承认市场力量的重要性，强调对第三方的依赖，却似乎轻视了间接政府行为引起的严峻挑战。因此，为了应对新的现实，新范式是需要的，它应该对我们如何应对公共问题提出新的解释。笔者曾经提出的“工具途径”(the tools approach)或“新政府治理”(the new governance)不失为这样一种新范式的备选。其核心思想有二：首先，公共问题的解决已经需要广泛依靠协作关系，远远不能只依靠政府本身，因此需要用“政府治理”(governance)代替政府管理(government)；其次，与私有化或
21、“新公共管理”理论的观点不同，这些协作关系导致严峻的管理与设计上的挑战，需要公共部门持续且远较以前复杂得多的参与。因此，当代公共管理的核心任务是如何设计上述的参与过程，为公共部门的参与做好准备。具体而言，“新政府治理”在以下五个方面使政策领域的关注焦点发生了转移：1从机构与项目转移到工具首先，“新政府治理”提倡，在政策研究和公共管理中，“分析单元”(unit of- 7 -analysis)应从公共部门或单独的公共项目转移到解决公共问题、追求公共目标的工具上。所谓工具，是指某种清晰可辨的方法，通过该方法，为解决某个公共问题可以形成集体行动。该途径体现了如下构想：各式各样的政策项目所使用的基本操
22、作工具其实很有限，它们有着共同的特征，而与具体的政策领域无关。每种工具都有自身的操作程序、特有的任务、特别的运作法则、以及自身的实施机构。因此，工具的选择也是对项目实施过程中各个阶段行为主体的选择，这些主体将扮演的角色也会有大致的规定。因为他们各有自己的角度、自己的价值观、标准化的实施过程、技能及激励机制，因此，工具的选择在决定行为主体的同时也会对结果产生重要影响。然而，正因为如此，工具的选择就不单纯是技术性的，从根本上讲是政治性的。选择了某些主体，就是选择了某个角度、某种价值，也就选择了政策将如何被执行。以上情况说明，在新政府治理中，我们需要的是掌握促进不同组织互动工具的专家，而不是目前培养
23、的仅仅了解政府官僚机构的专家。2从科层转移到网络“新政府治理”在将解决公共问题的关注点从机构和项目转移到工具时，也把焦点从科层制的机构转移到了组织网络上。如前所述，众多应用广泛并且扩张迅速的工具都具有高度间接性的基本特征，它们在公共部门与一系列第三方主体之间建立了正式的共生关系。结果，政府部门获得了重要的同盟力量，却失去了完全控制自身项目运作的能力。新公共管理认为这些网络关系易于管理。然而，新政府治理却认为他们带来了严峻的挑战，“委托代理理论(principalagent theory)”以及“网络理论(network theory)”为此提供了理论依据。委托代理理论解释了第三方政府体制中合同
24、外包或其他关系中经常出现的关于委托人与代理人关系的一个主要困境：代理人常在与委托人控制力的较量中占上风，尽管委托人掌握着财政大权。委托代理理论对此的解释是，代理人拥有信息优势，而委托人若想掌握相同信息却必须支付很大成本。因此，出资人不一定能掌控项目运作，除非其作出充分的努力和付出相当的代价。网络理论对此洞见给出了自己的解释，认为即使代理人认同委托人的目标，委托人在协作关系中仍然难以实现其初衷。究其原因，是因为复杂的网络关系通- 8 -常具有以下4个属性：首先是多元性(pluriformity)他们涉及各种各样的组织和组织类型，其中许多组织并不具备充足的合作经验，也不了解彼此的运作方式；其次是自
25、我参照性(self referentiality)通常各组织都有其自身的利益和参照，因此也是从自己的角度与需要参与到网络之中；再次是不对称的互相依赖性同一网络中的各方，包括州政府在内，尽管互相依赖，但这种依赖关系并不完全平衡，即使各方追求同一目标，他们仍然可能难以全面合作，因为它们对此目标的需求程度不同、排序不同或时间安排不同；最后是动态性网络即便在实施其愿景时，所有的因素也仍会随时间的变化而发生变化。因此，管理网络与管理科层机构完全不同。其中涉及的特别任务包括：使网络关系结构化、保证各方对政策目标达成共识、协调价值形促进互信关系、设定绩效目标、整合激励机制、分享信息分担风险、评估绩效和管理转
26、变(managing change)。“新政府治理”及其“工具途径”对网络理论的贡献在于，它清晰地解释了各种网络设置的共同点。从某种意义上讲，是政策工具塑造了网络：它限定了核心的行为主体以及他们的正式角色。例如，当政策制定者选择贷款担保这一工具时，他们就选择了公共部门与商业银行体系之间结构性的互动关系；如果选择政府资助，他们则选择了一个由州或地方政府部门构成的不同网络。“新政府治理”的“工具途径”通过将焦点从科层转移到网络、并且更加明确政策项目所需要的网络类型，为解决具体网络结构将面临的管理挑战提供了明确的线索。3从公共vs私人转移到公共+私人“新政府治理”在将公共管理和政策分析的关注点从机构
27、和项目转移到工具和网络时，也为政府及其他部门的关系提供了新的视角。传统公共管理认为政府与私营部门不管是营利机构还是非营利机构之间存在着冲突，其许多核心论断都源自该前提，目的是保证行政官员回应公众而不是私人团体的需求。然而，新公共行为工具从根本上颠覆了这些论断。工具途径认为公共部门与私人部门不能被清楚地区分，它们谁也离不开谁。因此，协作代替竞争成为部门间关系的基本特征。“新政府治理”将协作视为部门间有利的优势互补，而非对管理实践的偏离。- 9 -4从命令与控制转移到谈判与磋商“新政府治理”在强调将重点从南政府部门实施的项目转移到复杂的网络关系的同时，也指出了理解公共管理的另一个新视角。传统的行政
28、管理强调“命令与控制”是实施公共项目的不二法门，私有化学派完全忽视行政控制的重要性，“新政府治理”则为现已存在的第三方政府提供了实现公共目标的第三条道路谈判与磋商。当今的公共管理者必须学会如何为他们只有部分控制权的行为主体设计合理的激励机制以实现预期目标，而不是只会颁布行政命令。其实，对公共行为的目标而言，磋商更有必要性，部分原因是第三方常参与项目的运作，而从实施的角度看，项目中各方的边界并不能清晰界定。综上所述，我们需要一种新的行政“学说”，以使合作与谈判成为公共管理的常态而非令人遗憾的例外。该观点与长期以来认为应对过度行政裁量权进行限制的观点大不相同。沟通二者实非易事，但对促成这种沟通已经
29、有了一些令人感兴趣的例子，比如“可谈判性法规(Negotiated Regulation，是指相关立法部门通过直接与被监管的社会主体磋商来制定监管这些主体的法规译者注)”以及“合作性外包(Cooperative Contracting”)。5从管理转移到赋能(enablement)最后，因为“第三方政府”的重点从命令与控制转移到了谈判与磋商，也要求公共部门的管理者及他们的协作方具有显著不同的技能。传统行政管理和“新公共管理”从根本上强调的是管理技能，即控制科层制官僚机构内部的众多人员。古立克(Luther Gulick)提出的经典管理缩写“P0SDCORB”计划(Planning)、组织(0r
30、ganizing)、人员配备(Staffing)、指导(Directing)、调控(Coordinating)、报告(Reporting)、预算(Budgeting)，很好地总结了这些技能。“新公共管理”虽然把重点从控制过程转移到了绩效上，但仍把对机构的内部控制摆在首位，认为公共部门的管理者对政策项目的成功起着关键作用。区别于传统的行政管理与“新公共管理”学说，“新政府治理”将重点从管理技能以及对官僚机构的控制转移到了“赋能”技巧：它需要横向合理安排网络中的各方参与者，整合利益相关者使其在互相依赖中实现共同目标。这样的能力转移需要关注三种不同的技能：- 10 -首先是激发能力(Activati
31、on Skills)。这是一种解决公共问题越来越需要的、激发网络中行为主体的能力。这些主体包括政府单位，也包括私营的非营利组织、私人企业，还包括越来越多的公民和社区组织。政策工具需要不同主体的合作，然而并非总能给它们提供足够的激励。早年美国政府为大学生提供的贷款担保便是一例。因此，专业的政策人员应当了解这些不同的行为主体自身的特点和需求，并且研究如何在复杂的跨部门合作关系中最大程度地动员各方。另外，为解决公共问题而激发网络主体的任务不仅仅是政府部门的责任，其他行为主体也可以参与其中。有些情况下，非营利机构和社区组织是由基层活动家动员起来的，这些基层活动家常能把其他的利益相关者动员到谈判桌来。在
32、美国，私人基金会正在扮演这种角色，不管是其自身还是通过与社区组织合作。换言之，与其等待政府采取行动，不如私人机构采取主动。实际上，这样一种责任意识的蓬勃发展，正是“新政府治理”大有希望的表现之一。其次是指挥能力(Orchestration Skills)。这种能力不仅在于网络的创建，还在于网络的运作和维持。它好比是一位乐队指挥，必须使技术高超的不同的音乐家同步且默契地演出给定的曲目，而他自己并不弹奏任何乐器。同样地，该角色也不能仅仅由政府充当。其实，在一些主要的综合性项目中，政府常把指挥协调者的角色外包给一位总承包人，由他动员次级承包人分别负责提供不同的项目内容。我们可以看到，美国最近的福利政策改革正是采取了这样一种模式。最后是调控能力(Modulation Skills)。该能力要求管理者能合理使用奖惩手段，以促进复杂的政策工具网络中互相依赖的行为主体之间的合作，而又不为其提供任何大举敛财的机会。城市经济发展专家称其为“Enoughsmanship”为刺激私人主体在经济疲软地区投资提供恰到好处的补偿
