1、中国城市发展报告2009中国城市发展报告主编 / 潘家华 牛凤瑞 魏后凯副主编 / 单箐箐前言经济增长与社会进步：中国城市发展转型态势分析与预测摘要：文章首先分析回顾了20072008年中国城市发展状况与特点，指出中国城市正处于“加速转型”与“寻求突破”的发展转型阶段，继而对2009年中国城市发展形势进行了分析与预测。最后，文章着重剖析在当前金融危机、经济调整背景下，中国城市发展面临的问题与挑战，并提出了相应的政策建议。关键词：城市发展 金融危机 周期 调整一 20072008年中国城市发展回顾20072008年对于中国是风云跌宕、大事频出的两年：“十七大”的召开、南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地
2、震、奥运会的成功举办、改革开放30周年、国际金融危机的蔓延中国城市作为工业快速发展的载体和经济高速增长的引擎，也承受着环境污染、社会民生保障的重负。城市经济向“又好又快”的转型，表明中国城市发展从重经济增长转向经济增长与社会进步并重，强调民生与环保，凸显城市发展的质量要求。中国城市迎接挑战，抓住机遇，在改革与探索中前行。“加速转型”与“寻求突破”是这两年发展的主题。（一）20072008年中国城市发展概况1 城镇化继续快速推进至2007年末，全国共有设市城市655个，城镇人口59379万人，城镇化率为44 94%，城区建成区面积达到35470平方公里。在设市城市中，地级及以上城市为287个，县
3、级城市为368个；市辖区人口（不包括市辖县）在100万以上的特大城市为118个（其中，市辖区人口在400万以上的城市13个，200万400万人口之间的城市26个，100万200万人口之间的城市79个），50万100万人口的大城市有119个，20万50万人口的中等城市151个，20万人口以下的小城市有267个。与2006年相比，中国城镇人口增加了1673万人，城镇化率提高了1 04个百分点，设市城市的建成区面积增加了1810平方公里，200万以上人口的特大城市增加了两座。2 城市经济进入调整期城市是中国经济特别是第二、三产业发展的主要载体，例如：占国土面积6 5%的地级市（市辖区）贡献了全国GD
4、P的3/5、第二产业增加值的2/3和第三产业增加值的70%以上。2007年，中国国民经济较快增长，全年国内生产总值257306亿元，比上年增长13 0%。其中，图120002007年中国城镇化发展情况第二、三产业对经济增长总贡献率达到97.5%，成为推动全国经济高速增长的主要原因。2008年，受国内外各种因素影响，全年国内生产总值300670亿元，增长9.0%，同比回落4.0个百分点，经济增速低于1991年以来中国经济增长的平均水平（10.3%），波动幅度之大为近十几年来之最，经济增速放缓趋势十分明显（一、二、三、四季度分别增长10.6%、10.1%、9.0%和6.8%），成为这一轮经济增长周
5、期的转折年（见图1）。在农业生产保持稳定发展的情况下，2008年中国工业生产增长速度明显放慢，全年工业增加值129112亿元，比上年增长9.5%，其中，规模以上工业增加值增长12.9%，增速分别同比回落了5.4和5.6个百分点，工业生产增长放慢成为2008年中国经济增速下滑的主要原因。从图2可以看出，工业增长对中国国民经济增长及其波动趋势的贡献与影响。图220012008年中国GDP增长与工业增长走势3.社会发展喜忧参半，既取得显著进步，但也面临艰巨挑战在社会就业方面，2007年，全国城镇就业人员为29350万人，其中，净增就业1040万人，新增就业1204万人，净增就业与新增就业人数均创历史
6、新高；年末城镇登记失业率为4.0%，比上年末下降0.1个百分点。2008年，全国城镇就业人员为30210万人，其中，净增就业860万人，新增就业1113万人，净增就业与新增就业人数分别比上年减少180万人和91万人；年末城镇登记失业率为4.2%，比2007年末提高0.2个百分点；受金融危机影响，企业倒闭或减产裁员、农民工失业返乡和大学毕业生就业难问题比较突出，就业岗位增加势头自2000年以来首次出现较大幅度的回缩（见图3）。图320002008年中国城镇就业形势在居民生活方面，2007年，城镇居民人均可支配收入13786元，扣除价格因素，比上年实际增长12.2%，城镇居民家庭恩格尔系数为36.
7、3%。2008年，城镇居民人均可支配收入15781元，扣除价格因素，比上年实际增长8.4%，增幅同比回落3.8个百分点；城镇居民家庭恩格尔系数为37.9%，比上年增加1.6个百分点。总结近年来中国城镇居民收入增长及恩格尔系数变化情况，主要呈现以下三个特点。首先，城镇居民人均可支配收入逐年大幅度增加，五年来实际增幅超过65%；其次，居民收入增长呈持续加速态势，2007年达到12.2%的高峰，但2008年受经济调整影响增速明显放缓；再次，受宏观经济特别是CPI上涨等因素影响（2008年居民消费价格比上年上涨5.9%，其中食品价格上涨14.3%），城镇居民家庭恩格尔系数有所上升（见图4）。图4近年来
8、中国城镇居民收入增长及恩格尔系数变化情况在社会保障方面，2007年末，全国参加城镇基本养老保险人数为20107万人，比上年末增加1341万人；参加城镇基本医疗保险的人数22051万人，增加6319万人；参加失业保险的人数11645万人，增加458万人；参加工伤保险的人数12155万人，增加1887万人；参加生育保险的人数7755万人，增加1296万人；有2271万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加31万人。2008年末，全国参加城镇基本养老保险人数为21890万人，比上年末增加1753万人；参加城镇基本医疗保险的人数31698万人，增加9387万人；参加失业保险的人数12400万人，增加
9、755万人；参加工伤保险的人数13810万人，增加1637万人；参加生育保险的人数9181万人，增加1406万人；有2334万名城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62万人。根据中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组对全国28个省市区的调查，目前中国城镇居民养老、医疗、失业、工伤几大保险覆盖率分别为52.7%、58.7%、20.7%和16.2%。城镇养老保险包括城镇基本养老保险和企业补充养老保险；城镇医疗保险包括城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险；城镇养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的参保率均以非农户口者统计。养老、医疗社会保障事业取得明显进展，但失业保险和工伤保险的享有者
10、比例仍然较低（见图5）。图5当前中国城镇居民社会保障情况在社会稳定方面，由偶然事件引发的社会性群体事件是2008年非常引人注目的一种社会现象，例如：“628”贵州瓮安事件、“717”广东惠州事件、“719”云南孟连事件、“113”重庆出租车罢运事件、“1216”湖南衡阳城管事件等。经济快速发展和社会结构巨大变迁中长期积累的各种社会问题逐渐显现。4 城市环境逐渐好转，但仍不尽如人意在空气质量方面，2007年，全国地级及以上城市空气质量达到国家一级标准的占2.4%，二级标准的占58.1%，三级标准的占36.1%，劣于三级标准的占3.4%。113个环保重点城市空气质量达到二级标准的占44.2%，三级
11、标准的占54.9%，劣于三级标准的占0.9%。与上年相比，劣于三级标准的城市比例降低6.2个百分点。国家环境保护部：2007年中国环境状况公报，2008年6月4日。2008年，全国环保重点城市优良天数比例平均为90.5%，比2007年提高1.0个百分点；60.2的环保重点城市空气质量达到或优于国家二级标准。城市空气质量呈持续改善态势，空气平均污染物浓度总体下降，与2005年相比，可吸入颗粒物浓度降低11.0，二氧化硫降低15.8，二氧化氮降低2.8，国家环境保护部：2008年全国环境质量状况，2009年1月21日。部分污染物的排放增长趋势得到初步遏制，2007年，全国化学需氧量和二氧化硫排放量
12、首次实现双下降。图620012008年中国环保重点城市空气质量改善状况在水环境质量方面，2007年，全国城市水域功能区水质达标率86.5%以上，城市饮用水源水质平均达标率达88%以上。2008年，全国七大水系类水质断面比例为55.0%，比上年提高5个百分点，劣类水质断面比例为20.8%，比上年下降3个百分点。但在5个城市内湖中，除北京昆明湖水质相对较好外，武汉东湖、杭州西湖、南京玄武湖、济南大明湖均为劣类水质，并都不同程度地存在富营养化现象。地下水方面，2007年，全国148个地下水水位监测城市和地区中，浅层地下水水位回升和下降城市各占17%，多数城市（66%）地下水水位基本保持平衡，但深层地
13、下水水位下降地区比例较高，达30%。地下水水质状况与上年同期相比变化不大（见表1）。总体说来，地表水环境质量总体改善，地下水环境状况基本稳定，但城市内湖水环境仍然堪忧。表1当前中国城市地下水环境状况在声环境质量方面，2007年，全国72%的城市和75.2%的环保重点城市区域声环境质量处于好或较高水平，全国58.6%的城市和92.9%的环境保护重点城市道路交通声环境质量为好，92.9%的环境保护重点城市道路交通声环境质量处于好或较高水平。城市各类功能区昼间达标率为84.7%，夜间达标率为64.1%。城市区域声环境质量和城市交通声环境质量持续明显改善（见图7）。图720002007年中国城市声环境
14、质量改善情况5 城市建设步伐日益加快从城市建设投资看，20072008年，中国城镇固定资产投资主要呈现出以下特点：一是继续保持较快增长，2007年全国城镇固定资产投资为117414亿元，同比增长25.8%，2008年全国城镇固定资产投资为148167亿元，同比增长26.1%，增速提高0.3个百分点，其中，市政公用设施固定资产投资约占同期城镇固定资产投资总额的5.5%；二是城镇固定资产投资在全社会固定资产投资中的比重不断上升，由2007年的85.6%提高到2008年的86.0%，比重提高0.4个百分点，投资力度与投资规模不断扩大。从城市建设成就看，2007年全国城市市政公用设施新增生产能力为：供
15、水日综合生产能力478万立方米，天然气储气能力432万立方米，蒸汽集中供热能力2206吨/小时，热水集中供热能力8483兆瓦，城市道路9390公里，公共交通车辆3.13万辆，轨道交通运营线路61公里，排水管道1.1万公里，城市污水日处理能力1040万立方米，城市生活垃圾日处理能力2.8万吨。至2007年末，全国城市用水普及率为93.8%，比上年提高7.1个百分点；燃气普及率87.4%，比上年提高8.3个百分点；集中供热面积30.1亿平方米，比上年增加3 5亿平方米；人均拥有道路面积11 4平方米，比上年提高0.4平方米；城市污水日处理能力10336.5万立方米，比上年提高602.5万立方米；建
16、成区绿化覆盖率35.3%，比上年提高0.2个百分点；生活垃圾清运量15215万吨，比上年提高374万吨（见表2）。表22007年中国城市市政设施建设情况（二）20072008年中国城市发展的主要特点1 深化改革，调整转型从指导思想看，2007年党的“十七大”召开，再次强调要深入贯彻落实科学发展观，指出科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展是中国经济和社会发展现阶段的客观要求，是率先发展和全面发展的再协调，是效率与公平程度的再调整，也是共享改革开放成果的利益结构再调整，无论是面对自然灾害还是应对外部经济环境恶化，中国的城市发展都将在科学发
17、展观的指导下稳步推进。从发展战略看，中国的改革和城市发展正在由以特区、新区、园区为载体的“点状带动”向以综合配套改革试验区为载体的“面状带动”发展，由东部沿海地区向中西部内陆地区纵深发展，由单纯的体制改革向体制改革和发展方式转变的双重演进发展。其典型事例是，继2005年上海浦东新区、2006年天津滨海新区被批准为全国综合改革试验区之后，2007年一年中，国家先后批准设立了四个全国综合配套改革试验区重庆市、成都市统筹城乡综合配套改革试验区和武汉城市圈、“长株潭”城市群资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，全部位于中西部地区，且功能设置均直接指向科学发展的关键性问题
18、。从城市化道路看，2007年，党的“十七大”报告首次提出要按照“以大带小”的原则，“以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。中国城市化道路由“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”、“小城镇、大战略”、“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，到在坚持大中小城市和小城镇协调发展的基础上，更加注重发挥大城市以及以大城市为核心的城市群的作用。大城市和以大城市为核心的城市群在中国的未来发展和城市化进程中被赋予了更重要的战略担当。2 法制规范，保障转型20072008年，中国城市发展“转折与突破”在法制建设与政策制定层面上的体现是：有关城市规划、城市土地管
19、理、城市经济管理、城市就业管理、城市环境建设等一系列新政法规密集出台，原有各种相关政策集中修编。2007年颁布实行的相关政策法规主要有：全国土地利用总体规划纲要（20062020）、土地利用现状分类、土地储备管理办法、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定、物权法、民用建筑节能条例(草案)、关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见等。2008年颁布实行的相关政策法规主要有：关于促进节约集约用地的通知、生态县、生态市、生态省建设指标（修订）、循环经济促进法、成品油价税费改革方案等。2007年颁发、2008年开始实行的相关政策法规主要有：城乡规划法、企业所得税法、企业所得税法实施条例、就业促进法、
20、劳动合同法、反垄断法、科学技术进步法（修订）、节约能源法（修订）等。如此高密度出台的各种新政法规，其背后的政策含义归纳起来就是，以科学发展观为指导，在城市建设的方方面面寻求变革、发展与突破。3 又好又快，全面转型第一，经济由粗放增长向集约增长加快转型。在政策层面，2007年“十七大”报告首次提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，将生态文明提到与物质文明、精神文明、政治文明同样的战略高度，并由此进行了有步骤的政策落实与政策分解。在实践层面，2007年，全国单位GDP能耗比上年下降3 27%，有近七成省份完成了单位能耗降低4%的目标任务，COD和二
21、氧化硫排放总量降幅分别达3 14%和4 66%，首次实现双下降。2008年，全国单位GDP能耗再度下降4 59，是近几年来下降幅度最大的一年；COD和二氧化硫排放总量则延续了双下降势头，2008年与2007年同期相比分别下降4 42和5 95。节能减排成效明显，能源资源利用效率显著提高。第二，发展模式由城乡分割向城乡统筹加快转型。在政策层面，一个典型的例证是2007年10月28日通过、2008年1月1日开始施行的中华人民共和国城乡规划法，它整合了原有城市规划法和村庄和集镇规划建设管理条例，表达了国家力图以一体化视野在区域范围内统筹城市与农村发展的强烈愿望。在实践层面，重庆、成都两个统筹城乡综合
22、配套改革试验区的设立，以及杭州、苏州、广州、成都、重庆、深圳等众多城市在户籍制度改革、建立一体化劳动力市场、外来人口“市民化”管理等方面所进行的探索，都无疑推动着中国城乡统筹发展的步伐。如2008年全国有4249万农民工参加了城镇医疗保险，比2007年增加1118万人，增幅达35 7%。第三，发展重心由单纯注重经济增长向同时关注社会发展、民生改善加快转型。在政策层面，温家宝总理在第十一届全国人大第一次会议政府工作报告中再次强调要更加注重社会建设，着力保障和改善民生。20072008年，国家密集推出了一系列保障社会发展和改善民生的政策，如：关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见、廉租住房保障办
23、法、经济适用住房管理办法、国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见、物权法、就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、企业职工带薪年休假实施办法、残疾人就业条例等。在实践层面，首先，努力扩大社会就业：2007年城镇新增就业1204万人，2008年尽管接连遭遇历史罕见的特大自然灾害和国际金融危机，但全年仍实现新增就业1113万人。其次，着力提高社会保障水平，20072008年全国参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别增加了3094万、15706万、1213万、3524万和2702万人，除失业保险外其他保险参保人数增长率均远远超过城镇人口增长率，城镇社
24、会保障覆盖面大幅增加，特别是医疗保险事业取得突破性进展。再次，城市住房制度向社会保障化加快推进：2007年国家进一步强调廉租房、经济适用房等住房保障建设，全国共安排廉租住房资金77亿元，超过以往历年安排资金的总和。2008年16月全国经济适用住房投资382亿元，同比增长31 2%。强化“保障功能”成为政府房地产调控工作的重点和关注民生的重要方面，也是2007、2008年我国城市发展中的一个突出亮点。第四，城市由区域间不均衡发展向相对均衡发展加快转型。从城市建设看，2007年全国城镇固定资产投资117414亿元，比上年增长25 8%，其中，东部地区增长19 9%，中部地区增长33 3%，西部地区
25、增长28 2%；2008年全国城镇固定资产投资148167亿元，增长26 1%，其中，东、中、西部地区分别增长20 9%、32 6%和26 9%，中西部地区的城市发展速度要明显快于东部地区（见图8）。从经济发展看，2008年东部地区GRDP增长率为11 4%，中部地区为11 8%，西部地区为12 4%，东北地区为13 3%，中部、西部、东北地区GRDP增长率分别高于东部地区0 4、1 0和1 9个百分点，中、西部及东北地区经济增长速度已经超过东部地区，区域间发展差距逐渐缩小，城市发展的重心已经由东部沿海地区向中、西部内陆地区全面推进，由过去的区域间不均衡增长转为相对均衡增长（见图9）。图820
26、072008年中国区域城市固定资产投资增长比较二2009年中国城市发展态势分析（一）城市经济化“危”为“机”，在调整中增长展望2009年，宏观经济面临的国内外环境将更加严峻，经济下行压力将继续加大。2009年上半年受出口增速下降影响，GDP增长将处于较低水平，下半年随着中央和地方经济刺激计划的逐步落实，经济增长率可能有所回升，经济发展需要经历一个相对艰难的调整过程。但总体说来，相对于全球经济的微弱增长，中国城市经济仍将处于较快增长区间。其主要原因如下。1 中国经济基本面依然向好改革开放30年，中国经济建设取得伟大成就，物质基础雄厚，外汇储备充足，具有较强抵御自然灾害和外部风险的能力。2008年
27、，尽管接连遭遇南方雨雪冰冻灾害、汶川地震和国际金融危机等一连串巨大挑战，但国民经济仍然保持了较快的发展势头，经济过热和通货膨胀风险也已基本释放，中国经济社会发展的重要战略机遇期并未因金融危机而发生根本逆转。2 相对于发达经济体，中国在应对危机方面具有更大的能动性首先，中国政府具有很强的宏观调控能力。2008年9月以来，由美国次贷危机引发的国际金融海啸已经波及全球，世界主要经济体出现多年未有的同步衰退，全球经济增速大幅下滑。危机呼唤以国家干预为宗旨的凯恩斯主义的回归。尽管在经济全球化时代，面对这场自20世纪大萧条以来最严重的全球性金融危机很少有国家能够得以幸免，但相对于西方发达国家，中国金融体系
28、相对隔离，所受影响较小，且政府具有更强的宏观调控和资源动员能力，危机后迅速出台的一系列积极的财政政策和逐步宽松的货币政策，将对国民经济发展起到很好的刺激和推动作用。其次，中国在应对经济危机方面具有更大的灵活空间。主要表现在：（1）中国地域广阔，人口众多，经济腹地广，回旋余地大；（2）改革开放30年经济持续快速发展的积累，使中国居民消费结构正面临着衣、食、住、行、娱、乐等方面的全面提升，消费需求升级、扩大的愿望强烈，内需市场广阔，产业带动能力强；（3）相对于西方发达经济体，中国劳动力市场更具弹性（如弹性工资、弹性就业等），这种弹性机制有利于减缓外部冲击、加快经济恢复。3 中国经济发展动力仍然强劲
29、从国际经验来看，经济发展的一个基本动力就是结构变动，而中国经济结构变动的动力是十分强劲的。动力之一是中国已经在很大程度上实现由传统的计划经济向社会主义市场经济转型，市场经济体制的初步建立为中国经济发展注入了强大活力；动力之二是中国正处于快速城市化过程中，大量农村剩余劳动力向城市、向效率更高的工业和第三产业的转移，为中国经济发展提供了澎湃动力；动力之三是中、西部地区与东部地区的发展差距正在逐渐缩小，城市发展的重心正由东部沿海地区向中、西部内陆地区全面推进，产业梯度转移和资本西进步伐加快，为中国经济发展带来新的活力；动力之四是中国正在由穷变富，国内消费结构升级再加上国际消费结构变动，带来了产业结构
30、调整、升级的迫切需求，经济增长点多，发展空间巨大。4 当前国际金融危机对中国经济挑战与机遇并存，但机遇大于挑战首先，石油以及一些基础产品的价格下降，有利于缓解中国经济发展的资源“瓶颈”制约；其次，发达国家的经济衰退为中国提供了追赶契机，将会使中国在国际经济舞台上拥有更多发言权和主动权；再次，国外市场萎缩将加快中国经济增长由出口拉动转向扩大内需的调整，而这无疑将使中国未来经济增长更具可持续性。（二）城市社会突现压力，民生保障不断加强历史经验告诉我们，经济问题、社会问题从来是相互交织、相互影响的，经济下滑向社会层面的传导不可阻挡。首先，2009年随着国际金融危机的不断加深，特别是向实体经济的深度蔓
31、延，企业生产收缩裁员现象仍将持续，全年新增就业岗位与往年相比将大大减少，农民工失业和大学毕业生就业难的问题将更加突出，城镇实际失业率有可能进一步提高，有相当数量的农民工将成为真正意义上的城镇失业人员。其次，受经济增速下滑、特别是工业增长放缓以及实际失业率提高等因素影响，中国城乡居民的收入增长也将进一步放慢。再次，由经济下滑引发的企业倒闭（特别是吸纳就业较多的中小企业倒闭）、就业压力加大、为拉动内需而进行的大规模基础设施投资建设等因素，可能使发展中各种历史遗留和长期积累的问题，如征地、拆迁、失业、劳动社会保障等，在经济调整这样一个相对特殊的时期集中显现。正视各种利益诉求，有效化解社会矛盾，疏导稳
32、定社会情绪，推动社会健康发展，将是2009年政府在扩内需、保增长的同时所必须面对的另一重大课题。（三）城市环境污染压力缓解，长远挑战不容忽视首先，金融危机将使中国能源消费在短期内大幅下降，而中国的能源结构以煤炭为主，这就意味着二氧化硫、粉尘等排放比重大的煤炭用量将得到显著削减，从而会在很大程度上缓解“十一五”规划中挑战极大的节能减排压力。其次，为应对金融危机国家出台了4万亿元的经济刺激计划，其中有3500亿元、约占8 8%的资金将直接投向生态环境建设。而其他几项投资也都将对生态环境改善起到积极的促进作用，例如：对农村民生工程和基础设施的投入，将直接起到改善农村生态环境的作用；对灾后重建的投入，国务院发布的汶川地震灾后恢复重建总体规划，要求“根据资源环境承载能力，遵循人与自然和谐的基本原则，将可持续发展思想落实到重建工作中”，也必将促进灾区的环境保护工作；用于自主创新结构调整的投资，更将直接通过提升科学技术水平和改善产业结构
