1、上海市松江区叶榭镇城乡一体化建设研究第一章 绪 论一、 研究背景与问题提出城市化作为现代文明的重要标志是生产力发展到一定阶段的必然趋势。我国要加快实现工业化和现代化，就必须同时提高城市化水平。然而，不得不承认我国当前的城市化水平还比较低，还有一段很长的路要走，同时我们也必须清楚地认识到，不可能在短短几年内让7亿多农村人口进入城市。改革开放以后，我国政府充分借鉴西方发达国家的城市化发展经验，总结出中国城市化进程中亟待解决的核心问题就是以城市为核心，统筹城乡发展和推动区域性的城乡一体化，进而实现区域经济的可持续发展。因此，在当前的条件下努力推动城乡一体化是城市化的必经之路。基于这一背景，本文通过对
2、上海市松江区叶榭镇城乡一体化建设的现状调研，探寻郊区乡镇城乡一体化进程中出现的问题与不足，并有针对性地提出一些政策建议，以促进该镇城乡一体化建设的发展。二、 研究意义 中国改革发展研究院院长迟福林在“城市化与城乡一体化”国际论坛上指出：城乡一体化的目标是促进广大农民的自身发展和公平发展，应当承认和保障农村居民享有与城市居民同等的发展权 。2010年党中央一号文件中就曾提出要把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，而建设社会主义新农村和推进城镇化的目标都是为了能够实现城乡一体化。因此，本文的研究具有重要的理论意义和现实意义。三、 研究目的2011年是我国进入“十二五”
3、的第一年，国家发展和改革委员会副主任徐宪平表示，“今后不管你生活在东部还是西部，不管你居住在农村还是城市，政府都要提供同样水平的公共服务”2，包括公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、公共文化、基础设施、住房保障、环境保护等方面。在“十二五规划纲要” 3 中，把建立健全基本公共服务体系单设一篇，提出坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。因此，笔者认为在未来5年中，城乡居民将逐步享受均等化的基本公共服务。目前，上海市松江区叶榭镇作为一个正在积极探索城乡一体化问题的小镇，透视该镇城乡一体
4、化的发展现状，了解城乡居民特别是农村村民享受基本公共服务的情况。同时，笔者试图通过研究第一手资料的调查从中发现目前存在的问题与不足，有针对性地提出一些政策建议。四、 研究方法1.文献研究法在确定选题后，笔者开始着手于搜集与城乡一体化建设相关的文献资料，并且通过对国内外相关研究文献进行梳理，从文献资料中获取了相关研究的最新成果，并且花费了一个多月的时间从文献中提炼出笔者的新观点，形成新认识并提出自己创新的观点。2.访谈调查法确定选题后，笔者在叶榭镇范围内对其城乡一体化建设的现状进行实践调查，并且通过对城镇居民、乡村农民以及乡镇相关干部的访谈，获取目前实际的发展情况，同时通过对访谈资料的整理，获取
5、了对本论文有用的信息资料，通过对资料的分析，归纳叶榭镇在城乡一体化发展过程中的问题与不足。五、 主要概念界定城乡一体化理论在不同的领域各有不同的论述, 在此仅引用社会学的观点。城乡一体化是“从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体”。 1 而城乡一体化的几个维度，笔者认为主要包括城乡基础设施、基础公共服务均等化、教育、医疗、卫生等维度。第二章 文献综述一、 国外研究综述 城
6、乡一体化作为促进城市与农村和谐发展的先进理论，从最初的提出乃至在实践中不断发展完善，经历了较长的时间。国外城市化起步较早，因此其城乡一体化理论较我国发展的也更快，虽然直接研究城乡一体化理论的较少。马克思从历史唯物主义的角度揭示了城市和农村的关系，认为从城乡合一到城乡分离再到城乡差别消失，这一对立统一运动是社会生产力和生产关系发展的客观规律。他认为，“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立的运动。”1着名社会主义理论家及作家、哲学家恩格斯面对西方日益激化的城乡矛盾，最早提出了“城乡融合”（通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有
7、人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展）这一理论目标，同时指出了要实现城乡融合的两大标志，即在于消除工农差别和城乡差别，其最主要的途径即消除旧有的那些分工体系。马克思、恩格斯论证了城市与乡村的相互关系，指出其大致经历了三个阶段：第一阶段，城寓于乡；第二阶段，城乡分离；第三阶段，城乡融合（一体化）。在马克思与恩格斯之后，不断有学者对城乡融合的概念及规划实践作了有益探索，包括赖特的区域统一体（Regional Entities，即通过建立整体化的，清晰的区域交通网络，在交通轴交叉点形成城镇集聚，构成多中心城镇功能以及相对集中的空地系统）、麦基的城乡混合体（D
8、esakota，在印尼语中，Desa意指城市，Kota意指乡村，麦基通过实证研究发现，亚洲国家的城乡之间的关系日益密切，城乡之间的传统差别和城乡之间的地域界限日渐模糊，城乡之间在地域组织结构上出现了一种以农业活动和非农业活动并存、趋向城乡融合的地域组织结构）、岸根卓郎的城乡融合系统（以自然，即森林、田园、动物为中心的地域规划观念，是一种全新的国土规划。在以自然系的农林带，包括渔业在内的生命产业为中心的绿色如茵的田园地带、山区地带，井然有致地配置校园、文化设施、先进的产业和民宅，建设一个自然、学术、文化、产业、生活浑然一体、完全融合的物心俱丰的复合社会）及芒福德的城乡整体规划思想（强调城市规划的
9、主导思想应重视各种人文因素，从而促使欧洲的城市设计重新确定方向）。法国社会家孟德拉斯提出了“城镇和小都市被并入乡村系统”，拯救人们遗忘的乡村等观点。斯卡利特爱波斯坦（Tscarlett Epstein）与戴维杰泽夫（David Jezeph）认为发展中国家大都沿袭西方发达国家经济发展模式1，采取“城市偏向”的政策，忽视乡村发展，并提出了“乡村增长区域”、“乡村增长中心”、“城市中心”的三维城乡合作模型。外国学者的研究起步较早，成果颇丰，形成了很多成熟的理论和模型，这些研究也为各国的城乡一体化提供了理论支撑和重要参考。外国研究以质的方法为主，具体城市案例分析的情况稍少。二、 国内研究综述改革开放
10、后，我国改变了原先封闭隔绝的城乡发展模式。在经济发达、城镇密集地区，由于一味注重经济发展而缺乏统筹，从而在城乡关系、耕地保护、城市建设、资源环境等方面产生了许多亟需解决的问题，客观上要求我们必须重新审视城乡关系，以整体观念统筹协调城乡发展，引导城乡生产、生活、空间的有机协同。由此，越来越多的国内学者开始把眼光投向城乡一体化的研究中。按照学者的分类，城乡一体化研究在我国主要经历了三大阶段：城乡一体化的提出与探索阶段（改革开放后至20世纪80年代中后期）、城乡边缘区研究开始（20世纪80年代末期到90年代初期）、城乡一体化理论框架与理论体系开始建立、内容日益丰富和完善阶段（20世纪90年代初至今）
11、。在这三个阶段，随着城乡一体化研究的逐渐深入，学者所研究的重点也各不相同。有对城乡一体化评价指标体系的构建研究，如杨荣南构建的评价指标体系，包括城乡经济融合度、人口融合度、空间融合度、生活融合度和生态环境融合度五方面2。顾益康又提出城乡一体化应该包括城乡发展度、城乡差异度、城乡协调度3类共42个指标3，较为全面具体的构建了城乡一体化的评价体系，有利于细致准确的评价。还有的学者利用目前资料收集和数据统计的便利，对某一地区或某几个地区的城乡一体化水平进行描述及比较研究。如张淑敏等运用客观赋权法对山东17个地市2001年城乡发展状态进行了静态评价4，白永秀等对陕西内部地区城乡一体化发展的程度差异进行
12、了聚类分析研究5等。除上述研究之外，还有的学者从构建城乡一体化模式或为城乡一体化提供路径的角度进行研究。包括要求城市与农村经济协调发展，逐步缩小城乡间差别以使城乡融为一体。目前，国内理论界对于城乡一体化模式主要有三种观点：城市主导型模式1；小城镇主导型模式2；城乡结合统筹模式，即区域城乡一体化模式3。另外，除了对城乡一体化理论的研究，不得不提的是中国的乡（镇）治，乡镇作为我国省、市、县以后的第四级行政区划，省级人民政府决定乡镇的建置和区域划分。乡镇政权机关是国家政权机关的基层组织，派驻站所是政府有关部门派驻乡镇的工作机构。从权力设置的法律层面界定，乡镇政权是“二元结构”，即根据宪法及相关法律规
13、定，乡镇政权是我国设在县以下的基层政权，由乡傎人民代表大会、乡镇人民政府等组织构成，并且乡镇人民代表大会和人民政府的组织由法律规定。从权力运行的组织层面界定，乡镇政权是“三元结构”，即“人大”、“政府”和“党委”。这三者均有权力运行的组织功能，因而乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府都可视为是乡镇基层政权的组成部分。 4 三、 文献评价国内研究与国外研究相比起步较晚，发展也较为缓慢。国内的各项研究一般都建立在国外研究的理论依据之上，对中国现实来说具有针对性，同时也有较强的指导意义。由于城乡一体化是一个需要长期观察和研究的问题，很多学者的研究更聚焦于准确描述城乡一体化的现实水平和政策规定之上。此种研究对
14、于厘清问题非常有帮助，但是对于解决实际问题缺乏指导，笔者认为，城乡一体化的实现应当基于不同的地域实际选择相应的改革模式与路径。因此，本论文旨在通过对某一具体地区的具体分析，在明确问题的基础上提出解决问题的思路以供参考，拓宽城乡一体化问题的研究。 城乡一体化理论是对马克思恩格斯理论的进一步发展与开拓，现今生活在科技日新月异的时代，不仅每天面对的世界在改变，自身的生活观念也应当随着时间的变化而变化，不管是农业人口抑或是非农业人口，要逐步“把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点，才能使人类创造的文明成果成为全体人民都能享受的财富。 5 ”第三章 叶榭镇城乡一体化概况一、 叶榭镇概
15、况上海市松江区叶榭镇是于2001年1月行政区划调整时，由原叶榭镇和原张泽镇“撤二建一”而成，位于上海西南的黄浦江中上游地区，东临奉贤区、南接金山区、北与闵行区隔江相望，是松江区的东南门户。全镇总面积72.9平方公里，下辖13个村、376个村民小组和3个集镇居民区、41个居民小组，是松江区域面积最大的一个镇。户籍人口48743人，外来流动人口为28100人，党员2778人。 1 二、 叶榭镇城乡一体化现状首先，在总体规划方面，由于叶榭镇当前发展集中锁定在集镇及集镇周边的工业基地上，因此叶榭所实行的是先集镇后农村，由集镇带动农村的城乡一体化发展模式。在确定发展方向后，叶榭镇逐步开始制定具体发展项目
16、，其中叶榭镇党委政府自2007年开始实施的“小超市”、“小戏台”、“小药箱”、“小学校”、“小窗口”、“小交通”等“六小” 重要实事工程尤其值得称道（访1-3），该工程以小见大，对于解决社会民生，提升农村公共服务水平、构建和谐社会都有着重要的促进作用。通过该镇所实施的“六小”工程，可以看出该镇政府力争使农民在村里也能就近方便地享受与城镇一样的公共服务，从而初步实现基本公共服务均等化。其次，在集镇居民区方面不断完善基本公共服务建设。该镇注重居民区的环境卫生改善，加强了对“黑摩的”的治理，同时借助浦南卫生院的优势，改善居民的医疗条件。此外，居民全部纳入了小城镇社会保险范围，年迈的老人无需缴纳任何费
17、用即可享受到每月八百多元的养老金。2011年，“叶榭镇党委、政府按照上海市社区文化活动中心管理暂行办法的要求，精心设计了张泽社区文化活动中心建设项目。该项目位于张泽影剧院原址，占地面积4300平方米，总建筑面积5200平方米的三层建筑。该项目建成后将成为集艺术表演、影视放映、图书导读、健身运动、休闲娱乐、办班培训为一体的综合性社区文化活动中心。” 2 另外，叶榭镇城乡一体化在农村方面的发展现状，笔者在此以井凌桥村为例，2011年度，该村被列为新农村建设村庄改造试点村，通过新农村建设，村民的居住环境、生态环境将有明显的改善。此次改造范围为全村区域，涉及36个村民小组，1226户农户，改造内容主要
18、是宅前屋后的卫生整治、墙面白化、污水管网排设、卫生沟治理、绿化建设、道路完善等。在医疗上，实行家庭医生制，村民无需出家门，只需一个电话，村卫生室的医生即会来到家中为其就诊。在社会保障方面，全村村民都纳入了大病医疗保障体系，享受着政府的看病补贴，同时老人们还能享受每月五百多元的养老金。不仅如此，每村都建起了老年人活动中心，许多老人不再每天辛苦劳作，而开始寻找自己的生活乐趣，做到老有所乐。最后，笔者通过对叶榭镇政府人员的访谈调研，获取了该镇在公共服务方面的财政支出情况，在此仅以2010年度的财政金融情况统计数据为例，如下表： 表一：叶榭镇2010年度财政金融情况? ? 单位：万元本? 月累? 计上
19、年累计比上年 %一、财政总收入46490.03318104.727291416.561.中央级收入2.区级收入3地方收入内 税10630.5775740.962447.8621.29外税1122.97446.095684.0231.00合计11753.4783186.9968230.8821.92其中：增值税3958.1825606.0923756.587.79营业税4565.3234243.0826272.8630.34个人所得税979.846236.423757.0665.99企业所得税2057.3615820.2113302.6418.93其他税收192.741281.131141.74
20、12.21二、财政支出11315.13123993.2117339.95.67公共服务2434.1518253.3516772.978.83文化教育223.471474.231326.4911.14医疗卫生175.393721.661385.78168.56社会保障和就业2810.7622774.7920207.6912.70农林水事务4076.0523443.9223889.26-1.86 资料来源：上海市松江区叶榭镇财政统计办公室笔者通过将上表对比叶榭镇2011年前几个月公布的统计数据，发现该镇基本公共服务方面的财政支出呈现了上升的趋势，且用于公共服务的财政支出占该镇所以支出的比例也有所上
21、升，而财政支出主要用于公共服务与社会保障和就业两方面。但是，由于该表并未区分财政支出用于集镇与农村地区的具体数额，因此笔者尚不能从中得出该镇在基本公共服务、文化教育、医疗卫生、社会保障和就业这几个维度上做到了城乡一体化。三、 叶榭镇小城镇建设未来规划 根据上海市城市总体规划（1999-2020）有关城镇布局的规定，着眼于上海和长江三角洲城市群的整体发展，在市域6340平方公里内统筹考虑中心城、新城、中心镇和一般镇的合理布局和建设发展。其中与城乡规划相关的包括：1. 结合市级工业园区和高速公路节点、轨道交通站点，充分利用各城镇的历史基础和发展优势，加快推进试点城镇建设，稳步发展中心镇和一般镇，形
22、成一批相对独立、各具特色的小城镇。2. 加强农村居民点规划与管理，积极调整规模小、布局散、占地多、环境差的农村自然村落，加快推进农村居民点归并，大幅度减少农村居民点数量，促进人口向城镇集中。叶榭镇作为上海市城市规划统筹下建成的一般镇，在小城镇建设上正逐步朝着规划的方向前进。尤其是对农村自然村落的行政归并方面，大量减少了村落数量，以井凌桥村为例，该村由井凌桥村及兴娄村合并后，又通过与塘坊桥村合并而成，其余各村也大都如此，通过归并将原有村委会人员进行了整合，不仅提高了其工作效率，同时也减少了行政人员的工资性支出。另外，利用即将开通的轨道交通22号线在叶榭所设站点，未来叶榭与市区联系将更为紧密，为叶
23、榭镇稳步发展成独立的小城镇起到了推动作用。为了促进该镇更好更快发展，加快城乡统筹发展，推进新农村建设，镇政府根据叶榭镇国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要制定了叶榭镇村镇建设十二五规划目标。首先，在定位上，按照“建设新市镇、改造老集镇、不设中心村、缩减自然村”的城乡发展要求，重点聚焦小集镇发展，扎实推进新农村建设，着力优化公共基础设施资源配置，努力改善城乡居住环境，加快转移农村人口向集镇集中，努力把叶榭建设成为具有浦南区域特色的生态宜居新市镇。（访1-5）其次，制定了未来5年叶榭镇城乡一体化建设的各项指标，如下表：表二：叶榭镇未来5年城乡一体化建设各项指标 内 容年度目标住宅房(万平方米)公
24、共租赁房（万平方米）老镇改造（万平方米）小区改造缩减农村居住户居住转移人口新建翻建道路（公里）20111510.50.51001600202012510.50.51001600202013510.50.51001600202014510.50.51001600202015510.50.5100160020合计3552.52.55008000100资料来源：上海市松江区叶榭镇政府办公室内部资料由上表可以看出，该镇在未来5年，不仅要对集镇进行旧区改造，对农村居住户的户数缩减也提出了年度目标。这样，一方面改善了集镇居民的居住环境，同时将农村居民转移到集镇中，从而更加合理地利用土地资源。正如政府人员所
25、说的，将来在进行村落改造时，只会减少行政村的数量，逐步地实现农村向集镇转移，从而有利于该镇的城乡一体化建设。最后，确定了十二五期间的几项重要任务，包括以修编城镇总体规划为契机，优化集镇空间布局；多渠道建设集镇住宅房，加快转移农村居民向城镇集中；以完善集镇居住形态为重点，扎实推进老居住区改造；（访1-6）加强城镇市政基础设施建设，完善集镇公共设施配套；加强土地的综合利用和管理；做好建筑市场的监管和工程承发包管理；以推进清洁家园活动为抓手，重视城乡环境建设。第四章 叶榭镇城乡一体化存在问题及原因分析一、 存在的问题目前，叶榭镇城乡发展仍很不平衡，尤其在农村基础设施建设和农村公共服务领域与城镇居民仍
26、旧存在较大的差距。不仅距离实现城乡一体化还有一段距离，而且许多现实问题需要解决。（一）农村基础设施建设较城镇滞后目前，天然气管道供气仍仅限于中心城镇或集镇的居民小区，而农村村民只能采用瓶装液化气，由于煤气灶的普遍使用，液化气的使用率逐年上升，而沉重且频繁需要频繁更换的液化气瓶使家中常年只有孤寡老人的家庭叫苦不迭。另外，自2008年开始，全镇开始施行道路“村村通”项目，使水泥路通到了每家每户，然而由于农村生活水平的提高和汽车的普及，而农村道路往往缺少专门的维修和养护，使不少公路不堪重负、伤痕累累。改善村民出行环境原本是一件好事，但是缺乏了基本的维护，使得本该平坦的道路反而成为了阻碍村民出行的因素
27、，汽车开过竟也似泥路般扬起一片尘土。（二）农村生态环境设施建设有待改善虽然每个村都已经施行了生活垃圾专人处理，河道专人负责等措施，然而生活污水任意排放问题及畜禽养殖等问题仍未得到有效处理。家家户户的生活污水未经任何处理就排放到了河道中，从而致使每户人家屋后的小沟脏乱不堪不说，每到夏天更是蚊虫猖獗滋养之所，村民不胜其扰却也无可奈何，而且小沟中的污水流向河道中，使得河道难有清澈之日。同时，部分乡村为了实现经济效益而罔顾环境保护，无视重污染企业随意排放污水，导致部分乡村水污染严重。（三）城乡公共服务方面发展不平衡城乡基础教育、卫生和文化等方面仍有较大差距。农村现有的基础教育设施配置与中心城区不能相提
28、并论，即使是与郊区中心镇的教育设施相比也存在较大差距，尤其是学龄前儿童的教育问题，乡村没有条件开办幼儿园，农村儿童上学前班必须每天由家长一早接送，而遥远的路途显然已经成为了家长的心结，这也导致了许多农村家长为了子女的教育问题而纷纷迁至中心镇，只留下老人住在农村，导致农村年轻劳动力骤减而老人集中，留守老人现象凸显。（四）城乡之间的社会保障水平存在不公，农村社会保障水平亟需提高虽然居民的基本养老和医疗保险制度方面实行了城乡统一，但农村居民的养老金比城市居民享有的退休金要低得多，且小城镇保险与农保养老金之间也存在着差距。以一个农业户口的农民为例，其养老补贴为560元，公社退休补贴30元，担任生产队队
29、长补贴30元，共计620元（访2-2），而城镇养老补贴为860元（访3-1），退休金以其工作单位性质为准，一般在1000元以上。由此可见，城乡之间的养老退休金仍有不公。另外，相对于城镇居民所享有的医疗保障，农村居民还存在的很大的差距。（五）城乡之间、不同村之间的经济发展水平不均衡城镇经济以第二、第三产业为主，而农村经济仍旧以第一产业为主，两者之间存在着很大的差距。农民种植瓜果蔬菜等进行贩卖，或是统一由蔬菜企业进行收购。众所周知，其批发价是非常低廉的，因此有“菜贱伤农”之说，农民忙活了一年，有时候只能勉强维持生活。即使都是农村地区，也因为地域、政策等缘故发展不平衡。以2011年3月每村的税收为例
30、，最高的金家村与最低的大庙村之间为195万元，而马桥村由于农家乐产业的发展，同时借助于松江65路公交车的开通，使其第三产业得到了蓬勃地发展，这相较于其他村而言是一个不可忽视的比较优势。二、 针对问题的原因分析（一）上海市城乡二元公共服务制度使城乡基础设施、公共服务设施发展及公共服务失衡在上海，城乡分割的二元社会保障制度依然存在，这种不平等的社会保障权不仅使城乡居民享受的基础公共服务有所差距，更加深了城乡居民收入差别的程度。上海在全国率先推行农保、镇保等农民保障措施，2003年本市出台了上海小城镇社会保险暂行办法。2004年本市对老年农民实行养老托底政策，向65岁及以上老年农民每月发放75元最低
31、生活补贴，使城乡居民的退休金、养老金差距略有缩小。但农民养老金收入还是远远低于城市居民，即使在最近几年中逐渐有所增加，仍然不能与本市企业最低退休金、养老金发放标准相提并论。另外，由于我国农村公共产品供给主要遵循是“自力更生为主、国家支持为辅”的基本原则，因此农村公共产品供给主要是依靠农民自己，国家财政补贴力度远远不够。财政支出结构的不合理，直接造成了农村基础设施、社会事业发展等长期落后于城镇，而城乡公共服务不均等、农村基本公共服务供给严重短缺等问题愈加加剧了城乡居民生活质量的差距，使农民的基本需求难以得到满足，不能平等地享受经济和社会发展成果。（二）城乡规划体系和产业布局缺乏合理有效的统筹城乡经济发展不平衡，农村产业集群发展和产业升级缓慢，农村生态环境问题日益突出等问题在一定程度上是由于城乡规划体系和产业布局缺乏统筹所致。在现有城乡规划体系中，不仅城乡规划没有有效统筹，而且农村专项规划也没有把乡镇乃至村级规划纳入到规划体系中，在产业布局上也还没有做到城乡有效统筹。缺乏统筹的规划，再加之在农村的规划执行者水平较低，许多上级下达的政策尚且不能有效
