1、不规范执法行为问题研究 中国环境管理干部学院 毕 业 论 文 作 者：刘杰 系（部）：专业班级： 学号 题 目：建设招标不规范行为对策研究 指导者： （姓名） （专业技术职务） 评阅者： （姓名） （专业技术职务） 年月日引言 招标投标是市场经济条件下工程建设项目所普遍采用的一种交易方式。它是指单一的买方设定包括功能、质量、期限、价格为主的标的，约请若干卖方通过投标进行竞争，买方从中选择优胜者并与其达成交易协议，随后按合同实现标的。工程招标，要求招标人用招标文件将委托的工作内容和要求告之有兴趣参与竞争的投标人，让他们按规定条件提出实施计划和价格，然后通过评审比较选出信誉可靠、技术技能强、管理水
2、平高、报价合理的可信赖单位（设计单位、监理单位、施工单位、供货单位），以合同形式委托其完成。为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公众利益和招标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，从法律上强制推行招标投标制度，解决规避招标、行政干预、地方与行政保护、招标行政监督体制不顺和职责不清等招标投标活动中的诸多问题。本课题理论联系实际，对我国的招投标制度不规范的问题进行了理论探索，并提出了一些解决的方法措施和相关的意见建议，最后对一些实际的案例进行了分析研究，对赶紧招投标制度，推进其规范化建设，将起到积极的推动作用。 关键词：建筑工程招投标过程存在问题规范化研究 目录1绪论 1.1建筑工程
3、招投标规范化目的和意义1.2工程招标投标的基本概念1.3工程招标投标的过程1.3.1项目招标准备 1.3.2决标成交阶段的主要工作2建设工程招投标存在的不规范问题2.1工程招标组织以及投标活动不规范2.2标底编制的不规范 2.2.1标底编制应遵循客观、公正的原则2.2.2影响标底编制的主要因素2.3评标定标过程不规范2.4招标代理机构不规范性2.4.1行业管理不规范2.4.2从业人员素质有待提高2.5违法、违规的执法监督执行力度3建筑工程招投标规范措施3.1建立工程项目招标评标控制3.2规范运作，把好招投标过程3.3建立健全招投标市场信用体系3.4及时查处违法违规行为 1绪论 西方市场经济国家
4、，由于政府及公共部门的采购资金主要来源于企业、公民的税款和捐赠，提高采购效率、节省开支是纳税人和捐赠人对政府和公共部门提出的必然要求。因此，这些国家普遍在政府及公共采购领域推行招标投标作为采购交易方式，招标逐渐成为市场经济国家通行的一种采购制度。西方发达国家以及世界银行等国际金融组织在货物采购、工程承包、咨询服务采购等交易活动中积极推行招标投标方式，使其日益成为各国和各国际经济组织所广泛认可的交易方式。在招投标制在建筑业历史悠久，在国际市场上已实行了200多年，在资本主义国家和大多数发展中国家被广泛采用。这种承包制在20世纪初叶传入我国，1949年前中国的建筑业基本上采用招投标进行经营，194
5、9年后直到改革开放前，我国实行的是高度集中统一的计划经济体制，产品购销和工程建设任务都按照指令计划统一安排，因此，不存在招标投标方式进行的市场交易1。随着社会的发展，我国的建筑行业也不断发展，并逐步与国际接轨。改革开放以来，我国逐步在工程建设、进口设备、机电成套设备、科研课题分配，出口商品配额分配、利用世界银行贷款及其他国际金融组织项目等方面，逐步推行招投标制，并逐步与国际接轨，建筑工程招投标已成为我国建筑市场的一种主要交易方式。但长期以来，由于我国的投资制度透明度低、投资效益低，资金运作中腐败浪费现象时有发生，虽然推行“五制”，即项目法人制、资本金制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。促使
6、招标投标制成为我国投标体制改革的突破口，强化投资过程的监督，促进企业改善经营，降低工程造价，提高投资效益起到一定作用。为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公众利益和招标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，从法律上强制推行招标投标制度，解决规避招标、行政干预、地方与行政保护、招标行政监督体制不顺和职责不清等招标投标活动中的诸多问题。2021年1月1日施行的招标投标法的颁布和实施，明确规定了招标投标活动的主体、招标范围、招标方式、招标实施方式、行政监督及法律责任等内容。招标投标法的正式实施，标志着招投标活动步入法制化轨道，告别了无法可依的时代，也是与世界经济接轨迈出的一大步。在招标
7、投标法正式施行后，国家有关部委和地方政府相继出台了相关配套管理规定，以及关于工程建设、设计、机电设备招标等的各种暂行规定和管理办法，进一步完善了工程建设招投标的法律体系2。但由于建筑工程计价的单件性、多次性、组合性，计价方法的多样性和依据的复杂性等特征，加上我国市场体制不健全等因素，在招投标市场中尚存在许多不规范的行为，严重影响了招投标作用的发挥。在我国加入wto的局势下，对我国的招投标进行规范化管理有着举足轻重的意义。 1.1建筑工程招投标规范化目的和意义 随着21世纪帷幕的拉开，我国经济发展的历史已经翻开了新的一页。在中国政府多年来坚持不懈地努力下，我国终于加入了国际经济一体化行列wto。
8、这对于促进中国经济发展，进一步提升我国在国际舞台上的威望和地位有着十分深远而重要的影响。同时，面对世界上强手如林的竞争局面，加入wto与国际接轨给我国的民族工业带来了巨大压力和挑战，历史的机遇与挑战并存的局面已经严酷地摆在了我们面前。作为国民经济支柱产业之一的建筑业，自20世纪80年代起就实行了经营责任承包制和工程招投标制度的改革，在工程造价管理上实现了由静态管理向动态管理的过渡。工程发包与承包是目前我国实施建筑工程的最主要办法，是保证建设工程质量、工期和经济效益的最佳手段。招标与投标是实施工程发包与承包最关键的环节，对建设工程项目的圆满完成起着决定性作用。2021年1月1日，国家实旎了我国招
9、投标领域第一部综合性法律中华人民共和国招标投标法。该法对招标的范围，招标投标活动的基本原则，招标、投标、开标、评标、中标的具体运作程序和行为规则，以及违法行为的法律责任等，作了比较全面系统的规定，其规范的重点是工程建设项目招投标活动。然而，由于诸多因素的影响，在贯彻招投标法的过程中出现了很多新的问题，不管是就招标形式和评标办法而言还是投标策略的分析都存在着不足。例如：建筑市场仍不够规范m，使得招投标法的贯彻和执行不能彻底到位，“公开、公平、公正”的招标原则难以落实；建筑企业对招投标策略的运用不够全面，缺乏竞争力；许多对外工程承包公司尚未掌握国际承包市场上的竞争要领，经济效益不理想；投标和评标过
10、程中方法的运用还带有主观因素的影响。要使我国的建设市场更进一步规范化、国际化，建设工程招投标的研究将起到龙头作用，尤其对招投标的规范化研究有着重要的意义。现分述如下：（1）促进工程建设项目按程序办事工程建设项目程序是指从项目的可行性研究、设计、材料设备采购、施工到竣工验收整个工程实施的过程。新中国成立以来，建设项目管理正反两方面的经验充分证明，严格按工程建设程序办事，投资效益就好，反之就差。如有些工程不做可行性分析，就拍板定案；有些没有设计任务书，就开始设计；在施工过程中，资金不足就盲目上马；施工中任意修改设计；工程竣工后，不经验收就投入使用；边勘察，边设计，边施工的“三边”工程等混乱现象屡见
11、不鲜，造成工期拖长，质量低劣，造价提高的后果。更为严重者，有的项目成为“烂尾楼”不能投入使用，损失严重，浪费惊人。2建设项目实施招投标后，要求各个步骤都严格按要求办，每个环节都有相应的审查机构把关，可以从根本上克服混乱现象。建设工程招投标的规范与否，直接影响到我国建筑市场的秩序，关系到招投标是否按照公开、公平、公正的原则进行，同时还是我们积极参与国际竞争与合作的有力保障。招投标的规范化研究，有利于减少腐败行为，消除不正当竞争，避免招投标中的串通作弊、地方保护、暗箱操作、围标等行为，同时也有利的促进了我国招投标市场机制的充分发挥。（2）促使工程建设按经济规律办事实行招投标办法，促使企业由生产型向
12、生产经营型转变，就要求企业内部改革经济体制和管理体制。在引入竞争机制的同时势必给企业带来巨大的压力，使其产生前所未有的紧迫感，迫使企业提高管理能力，提高技术水平，提高总体实力，从而提高经济效益。（3）促进建筑企业进入国际市场2021年11月10日，我国正式签署了加入wto的协议，这对我国的建筑事业而言是一项严峻的挑战。面对大量外国建筑公司涌入我国建筑市场的局面，在今后的日子里如何有效地管理建筑行业，规范建筑各方的行为，已成为迫在眉睫的问题”。招投标的规范化研究，有利的促进了我国招投标市场机制的充分发挥，促使建设企业必须不断努力提高自身的管理水平。因为只有这样才有可能进入国际市场，才有可能在国际
13、工程承包中获得一席之地，进而获取收益。简而言之，建筑施工企业要想获得工程并获取利润，对招投标整体的研究分析将对具有重要的意义。科学地进行招投标的评价分析，提高企业中标率，为企业带来更多的赢利，不仅是企业管理者共同的愿望，也是全社会的愿望3。在当前形势下，对建设工程招投标的现状进行分析和对其规范化管理进行研究，有着举足轻重的意义。建设工程施工招标投标，是国际通用的，比较成熟的、科学合理的发包方式。在我国社会主义市场经济条件下，推行建设工程招投标制，对于健全市场竞争机制，促进资源优化配置；对于提高施工企业素质，保证建设工程的工期、质量和效益；对于规范建筑市场交易行为，防止不正当竞争行为的发生，都具
14、有非常重要的意义。 1.2工程招标投标的基本概念 招标和投标是一种贸易方式的两个方面。这种贸易方式既适用于采购物资设备，也适用于发包工程项目。招标是由招标人（采购方或工程业主）发出招标通告，说明需要采购的商品或发包工程项目的具体内容，邀请投标人（卖方或工程承包商）在规定的时间和地点投标，并与所提条件对招标人最为有利的投标人订约的一种行为。投标是投标人（卖方或工程承包商）应招标人的邀请，根据招标人规定的条件，在规定的时间和地占向招标人递盘以争取成交的行为。由于招标和投标方式的公平竞争的特点，使得许多大中型工程项目和物资采购，特别是国际间的政府贷款项目和国际金融组织的贷款项目，都规定采用国际竞争性
15、招标（icb）的方式进行采购或发包，以保证贷款得到有效和合法的利用。 1.3工程招标投标的过程 在建设项目项目各种招标活动中，施工招标是最有代表性的，施工招标是指招标的的施工任务发包，通过招标方式鼓励施工企业投标竞争，从中选出技术能力强、管理水平高、信誉可靠且报价合理的的承建单位，并以签订合同的方式约束双方在施工过程中的行为的经济活动。施工招标的特点之一是发包工作内容明确具体，牺牲品招标人编制的投标书在评标中易于横向对比。虽然投标人是按招标文件的工程量表中即定的工作内容和工程量编制标书、制定报价，但投标实际上是各施工单位完成该项目任务的技术、经济、管理等综合能力的竞争。 1.招标前期准备 2.
16、签订招标委托协议招标活编报资格预审文件 3.细化招标方案，制定招标实施计划编报招标文件编制招标控制价4.发布资格预审公告招标公告发布准备准备发布资格预审公告或招标公告5.发布资格预审文件无投标资格未通过6.资格审查资格预审 7.发资格合格通知书、投标邀请8.发售招标文件编制发售招标文件9.现场考察勘察现场召开投标预备会10.招标文件澄清、修改与补遗11.投标人编制投标文件投标12.投标、挡收投标文件13.抽取专家组建评标委员会14.开标 15.评标开标、评标、定标、签订合同16.定标通知中标结果未中标17.发中标通知书18.签订合同1.3.1项目招标准备 （1）招标必须具备的基本条件按照工程建
17、设项目施工招标投标办法的规定，依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件：招标人已经依法成立。初步设计及概算应当履行审批手续的，已经获得批准。招标范围、招标方式和招标组织形式等应当发行核准手续的，已经核准。有相应资金或资金来源已落实。有招标所需的设计图纸及技术资料。（2）确定招标方式对于公开招标和邀请招标两种方式，按照工程建设项目施工招标投标办法的贵定，国务院发展计划部门确定的国家重点建设项目和各省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目，以及全部使用国有资金投资或者国有资金占控股或者主导地位的工程建设项目，应当公开招标。（3）标段划分招标项目需要划分标段的，招标人应当合理划分标段。标段的
18、划分是是招标活动中较为复杂的一项工作，主要根据项目大小，项目专业要求，项目管理要求，对工程的投资影响以及各项工作的衔接进行划分。（4）资格预审公告或招标公告的编制与发布根据招标公告发布暂行办法，招标公告是指采用公开招标方式的招标人（包括招标代理机构）向所有潜在的投标人发出的一种广泛的通告。招标公告的目的是使所有潜在的投标人都具有公平的投标竞争的机会。（5）资格审查资格审查是招标人根据招标项目本身的特点和需要，对潜在的投标人提供的满足满足起资格要求文件的审查，排除那些合格的投标人，进而降低招标人的采购陈本，提高招标工作的效率。（6）编制和发售招标文件建设工程项目招标文件由招标人（或其委托的咨询机
19、构）编制，由招标人发布，既是投标单位编制投标文件的依据，也是招标人与将来中标人签订工程承包合同的基础，招标文件中提出的各项要求，对整个招标工作乃至承发包双方都有约束力。招标文件包括招标项目的技术要求，对投标人的资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和调教以及拟签订合同的主要条款。（7）现场考察招标人根据招标项目的具体情况，组织投标人自费进行现场考察。设置此程序的目的，一方面让投标人了解工程项目的现场情况、自然条件、施工条件以及周围环境条件，以便于编制投标书：另一方面也是要求投标人通过自己的实地考察确定投标原则和政策、经济方面、其他方面，避免合同履行过程中他以不了解现场情况为理由
20、推卸应承担的合同责任，也为制定出合理的报价打下基础。 1.3.2决标成交阶段的主要工作 从开始日到签订合同这一期间称为决标阶段，是对各投标书进行评审比较，最终确定中标人的过程。（1）开标公开招标和邀请招标均应举行开标会议，体现招标的公平、公正和公开原则。开标应当在招标文件确定的提交投标文件截止时间的同一时间公开进行，开标地点应当在招标文件中预先确定的地点。所有投标人均应参加开标会议，并邀请项目有关主管部门、当地计划部门、经办银行等代表出席，招投标管理机构派人监督开标活动。开标时，由投标人或其推选的代表检验投标文件的密封情况。确认无误后，如果有标底应首先公布，然后由工作人员当众拆封，宣读投标人名
21、称、投标价格和投标文件的其他主要内容。所有在投标致函中提出的附加条件、补充声明、优惠条件、替代方案等均应宣读。开标过程应当记录，并存档备查。开标后，任何投标人都不允许更改投标书的内容和报价，也不允许再增加优惠条件。如果招标文件中没有说明评标、定标的原则和方法，则在开标会议上应予说明，投标书经启封后不得再更改评标、定标办法。如果在开标会议上发现有以下情况之一，应宣布投标书为废标：投标书未按招标文件中规定封记；逾期送达的标书；未加盖法人或委托授权人印签的标书；为按招标文件的内容和要求编写、内容不全或字迹无法辨认的标书；投标人不参加开标会议的标书。2）评标评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方
22、面的专家组成，成员人数为5人以上单数，其中招标人以外的专家不得少于成员总数的三分之二。专家人选应来自国务院有关部门或省、自治区、直辖市政府有关部门提供的专家名册，或从招标代理机构的专家库中以随机抽取方式确定。与投标人有利害关系的人不得进入评标委员会，已经进入的应当更换，保证评标的公平和公正。小型工程由于承包工作内容较为简单、合同金额不大，可以采用即开、即评、即定的方式由评标委员及时确定中标人。大型工程项目的评标因评审内容复杂、涉及面宽，通常分为初评和详评进行。初评是评标委员会以招标文件为依据，审查各投标书是否为响应性投标，确定投标书得有效性。检查内容合格后由评标委员会予以改正后请投标人签字确定
23、。投标人拒绝确定，按投标人违约对待，没收其投标保证。详评评标委员会对各投标书实施方案和计划进行实质性评价与比较。评审时不应再采用招标文件中要求投标人考虑因素以外的任何条件作为标准。设有标底的，评标时应参考标底。评标报告评标报告，是评标委员会经过对各投标书评审后向招标人提出的结论性报告，作为定标的主要依据。在各合格投标书的评价；推荐合格的中标候选人等内容。如果所有投标都不符合招标文件的要求，可以否决所有投标。出现这种情况后，招标人应认真分析招标文件的有关要求以及招标过程，对招标工作范围或招标文件的有关内容作出实质性修改后重新进行招标。（3）定标招标人应该根据评标委员会提出的评标报告和推荐的中标候
24、选人确定中标人，也可以授权评标委员会直接确定中标人。中标人确定后，招标人向中标人发出中标通知书，同时将中标结果通知所有未中标的投标人并退还他们的投标保证金和保函。（4）签订合同中标通知书发出后的30天内，双方应按照招标文件和投标文件订立书面合同，不得做实质性修改。招标不得向中标人提出任何不合理要求为订立合同的条件，双方也不得私下订立背离合同实质性内容的协议。 2建设工程招投标存在的不规范问题 由于我国还处于市场经济的初期，立法滞后，行业的地方行政法规较多、较乱，加上有法不依、执法不严、违法不究、权大于法，以及司法中存在腐败、执法人员素质低下、判决后执行艰难，再加上法律规定本身不够具体，缺乏维权
25、和制约违规的可操作细则等，使得经济活动中违规现象仍十分普遍。 2.1工程招标组织以及投标活动不规范 （1）虚假招标虚假招标是以明招暗定（即内定中标人）的方式，实施形式上“合法”、内容违法的招标行为，包括“权钱交易”“关系交易”“领导（行政）指令交易、”控制评标（评委人选、评分标准、评审过程、实施差别待遇）、以某投标人先期进场实施准备工作为由诱导评分及排序优先等情形。（2）规避招标规避招标就是不招标，包括按法律规定必须采取公开招标方式确立合同关系的项目，招标人将其化整为零，分别与多家承包人进行“关系交易”“权钱交换”、；或直接与施工企业单独谈判（议标）缔约，或作为某一合同的补充合同与合作对方达成
26、“损公肥私”的默契。因此，规避招标行为直接与腐败行为紧密联系，与规避招标对应的违规行为是划小标段、不当牟利。（3）细分标段细分标段是指招标人将相同施工技术、施工方法和手法的项目，不合理地划分为多个标段，并由多家承包人同时实施的招标行为。同时项目划分多个标段，无非是吸引更多的投标。表面上看，这种举动有利于竞争充分，获得理想交易价格；深层分析，此类行为隐藏有利众多卖方的不当竞争，从中获得更丰厚的不当利益，或将腐败所得化整为零，即所谓“多一份关系多一份情，多一个承包人多一份礼”。标段划分过细的恶果，必须造成社会资源巨大浪费。根据资料和文献统计分析：国内招标项目，每个投标人的投标费用开支约占标的价格的
27、0.1%-2%；国际招标项目，每个国外投标人的投标费用开支约占标的价格2%-6%。比较理想的情况，通过竞争招标选择承包人，能使业主节约项目投资约占概算额的1%-3%。按以上分析，如果有10家投标人同时抢一个标，那么10家投标人开支的费用总和将超过项目完工后节资的总额。这种招投标的效果，极大地抵消招标理应发挥的正面作用。（4）招标歧视或限制投标招标歧视是指招标人有意限制或排斥本行业、本地方以外具有相应资质和能力的施工企业参与投标的行为，其实质就是行业垄断、地方保护。形成市场独占。招标歧视和限制投标，阻碍着市场开放和国家统一市场格局的形式，为维持垄断、保护落后、扩大行政权力干预、巩固腐败得利提供了
28、手段和途径。 2.2标底编制的不规范 2.2.1标底编制应遵循客观、公正的原则 由于招投标时各单位的经济利益不同，招标单位希望投入较少的费用，按期、保质、保量的完成工程建设任务。而投标单位的目的则是以最少投入尽可能获取较多的利润。这就要求工程造价专业人员要有良好的职业道德，站在客观的、公正的立场上，兼顾招标单位和投标单位的双方利益，以保证标底的客观、公正性。严格“量准价实”的原则。在编制标底时，由于设计图纸的深度不够，对材料用量的标准及设备选型等内容交底较浅，就会造成工程量计算不准确，设备、材料价格选用不合理。因此要求设计人员力求做细、严格按照技术规范和有关标准进行精心设计；而专业人员必须具备
29、一定的专业技术知识，只有技术与各专业配合协调一致，才可避免技术与经济脱节，从而达到“量准价实”的目的。 2.2.2影响标底编制的主要因素 （1）投资方的态度投资方为了实现效益的最大化，力求少花钱。由于投资方的影响，在项目的招投标工作中，标底编制不同程度地存在偏顾建设单位，不利于标底的客观公正性。（2）受基本建设管理体制的影响由于基本建设长期以来是国家投资，国家审查，由建设行政主管部门对工程进行分配和平衡，建设单位和施工企业没有树立起足够的市场竞争观念和控制工程造价的积极性。编制预算的工作得不到高度重视，影响编制的准确性。（3）投资环境的影响有的地方政府为了保护地方利益，在工程征地、水库淹没赔偿
30、、当地材料的使用等方面提高单价，设置障碍，无形中提高了工程造价。（4）设计文件的深度、规模。 2.3评标定标过程不规范 （1）评标随意、决标不公评标随意是指招标人未严格按照评标程序或事先未指定公平一律的评标标准，草率敷衍评标的招标行为。评标随意包括简化评标程序，有目的地邀请中庸水平的评标专家和组建受其控制的评标委员会；随意变更评标原则或评分标准；限制或不能保证公正评标所需的合理时间由于随意评标，可能将最合适的承包人排除在中标之外，因此导致决标不公。（2）单纯追求低报价追求最低报价是指招标人以最低报价作为评标、授标的唯一标准行为。根据惯例，招标人通常应将标授予标价最低或评标得分最高的投标人。但是
31、标价不等于投标人的报价，标价是综合资信、履约能力、实施手段、风险大小测算的价格，更接近竣工结算价格。在评标中，对商务尤其是报价的评分比较容易建立打分标准，评委打分的灵活性不大，但对技术的评审打分都存在较大的灵活性。因此，应将技术部分评分的评审及规则作为评标与赋分的重点，形成技术分总分比商务分高才合理。投标报价，仅代表签订合同时的协议价格，不是合同最终支付价格，招标人盲目追求最低报价，无非是以暂定的价格掩盖将至的风险，同时导致的结果是承包人偷工减料，以损害工程质量为代价。（3）随意变更标的内容招标是一种有组织的、规范化的交易运作方式，通常是由招标方以公开的方式发出邀请，召集若干承包商或供应商投标
32、，然后通过招标机构规范科学的评标方法，择优选出最佳竞标者中标。不难看出，招标实质上是一个多目标多准则决策问题，评标定标则是对待评标对象进行综合评价的过程。由于招标评标对象的多样性，普遍适用的评标方法是不存在的。基于对现行及在研的几种主要评标方法（包括最低投标价法、综合评分法、多属性分析法、基于不确定性理论以及基于主成分分析的评标方法）的原理及评标模型中，应针对不同的项目确定评标方法的适用性，针对指标特性（定性/定量）、主观因素影响程度等问题，选择最科学的评标方法。 2.4招标代理机构不规范性 2.4.1行业管理不规范 （1）招标代理机构向建设单位做一些不切实际的承诺：比如保证某某单位中标，但在实际操作当中往往不能兑现而引起纷争，从而导致招投标代理机构行业混乱。（2）招标代理机构竞争激烈，为了承揽招投标项目，不惜降低收费标准，签订黑白合同、阴阳合同，恶意竞争。（3）
