1、中国环境执政能力政策研究中国环境执政能力政策研究一、 背景中国环境与发展国际合作委员会环境执政能力课题组（以下简称课题组），从中国、德国、荷兰、日本和美国邀请了一些环境政策专家和大学研究人员，探讨中国制定更有效环境治理战略的方法。环境治理是指一个社会用来解决污染问题、促进污染控制和预防、保护自然、管理自然资源的正式或非正式的机制。与关注点为政府机构和行动者的术语“政府”不同，“治理”的概念指政府控制或协调社会经济活动、达到社会目标、处理政策问题的过程。一般的理解是，环境治理不仅仅包括各种政府常常用来规范行为的自上而下的机制，同时还包括其他非规范性质的手段，如志愿手段、市场机制和教育手段。另外，
2、环境治理还涉及到政府与市场各有关方面、公民社会和科研教育各方的关系。课题组通过案例研究，考察了中国目前的环境治理状况，其中包括生物多样性保护、气候政策、二氧化硫排放、固体垃圾管理、沙尘暴和沙漠化、非政府组织的作用、松花江苯泄漏事故、环境法律法规的执行，等等。另外，课题组探索了东亚、欧盟国家、日本和美国的环境治理手段和在城市大气污染、环境灾害回应预防和可再生能源方面的各种经验。在这些案例研究的基础之上，课题组提出了中国如何开展工作以加强环境治理、实现更有效的环境绩效的建议。目前，中国正面临着保护环境和自然资源的前所未有的挑战。环境质量恶化、自然资源耗竭，威胁着中国这个全球第一人口大国人民的生命和
3、健康，危及经济可持续增长的潜力。在中国，每五个城市中就有一个存在严重的大气污染，每年导致40多万人早死，约有三分之二的城市饮用水短缺；三分之一的土地面积受到酸雨影响; 三分之一的土地面积存在水土流失和沙漠化问题；90%以上的天然草场退化；总体生物多样性受到威胁；环境纠纷与抗议越来越多。2006年9月7日，国家环保总局首次发布了国民绿色经济核算研究报告，也被称为“绿色GDP报告”，其计算方法是把自然资源使用和环境退化所产生的成本从GDP中减出。依据这种方法，中国在2004年一年由于环境污染所带来的经济损失达到5118亿元人民币，占当年GDP的3.05%。该报告还揭示出环境保护投资的严重匮乏，指出
4、中国需要花费108万亿元人民币来清理所有的工业污染物和废旧家用电器，但是实际投资仅为1900亿元。最近发布的环境管理绩效指标(EPI)对166个国家环境质量和政策绩效进行了排名，其中中国排名第94位，低于世界发达国家和许多其他发展中国家。中国不仅是目前仅次于美国的全球第二大温室气体排放国；由于一系列地理、社会和气候条件的因素，预计气候变化将使中国受到的损失比其他国家更为严重。种种威胁的存在迫切要求采取紧急有效的环境治理措施。中国政府目前已将环境保护的重要性上升到了国家战略的高度。环境保护对于实现科学发展观和小康社会的建设、检验政府为人民提供的服务和能力建设、建立环境友好型社会和和谐社会，是极为
5、重要的。这一目标的主要内容有: 保护群众健康，提高国家环境与资源条件第十一个国民经济与社会发展五年规划 (2006-2010)制定了明确的环境保护目标，包括提高资源利用效率、加强污染控制、促进资源节约，在“十一五”末期，使单位GDP能耗和主要污染物与2005年水平相比减少10%，使森林覆盖率从2005年的18.2%增加到20% 。 更为重要的是，这些目标的达标与否将被作为各级政府绩效考核的指标。中国正在建立社会主义市场经济。顺应市场经济的特点，改革反应迟钝的环境机构以应对迅速变化的环境问题，迫在眉睫。因为这种反应与变化的不相对称，是中国许多环境问题的一个重要原因。要实现上述环境目标，最为重要的
6、是改革环境治理，包括政府管理的有效、法律基础的加强、更多以市场为导向的政策、以及企业和公民社会的积极参与。另外，还要系统回顾现有政策机制的经验教训和处理问题的方法，以了解哪些方法起到了作用、哪些没有、原因何在。在达到国家发展目标的同时，提高环境质量、改善对自然资源的保护，要求更有效的环境治理。有效环境治理的特点是：这是一种积极主动、学习型、自我纠错的机制，在这种机制下，政府有能力执行环境政策；以科学的报告、监测和决策为基础；企业和行业采取现有最好的实践（包括预防性的措施），而不仅仅是在问题出现后推广应对措施；鼓励多行业和市民有渠道参加环境保护；从战略的高度采取全面措施，协调统一全国的环境与经济
7、政策；支持创新型的领导。根据上述标准，课题组发现，中国的环境治理面临着严峻的挑战，这一发现证实并补充了最近发表的其他一些研究的发现，如经济合作与发展组织 (OECD)的中国治理和国务院于2006年发布的中国的环境保护（1996-2005）白皮书。二、 挑战2.1治理能力课题组确定的第一个主要挑战是：国家环保总局计划、实施政策和协调相关机构的行政权限和能力不够充分。中华人民共和国环境保护法规定，国家环保总局是国家环境保护的主要机构。由于中国面积广大、人口众多、环境需要巨大，国家环保总局肩负的责任繁重。但是，与国家环保总局作为负责国家环境健康主要机构的巨大期望相比，国家环保总局改进环境状况的能力受
8、到人员和资源的不足、与其他环境机构沟通不畅的严重制约。从本质上来说，国家环保总局的行政能力不强。国家环保总局不是国务院的独立部委，这一现象使国家环保总局难以参与涉及国家环境优先领域的政策制定过程，难以协调其他部委机构和调解环境纠纷。国家环保总局被赋予了制定和实施环境政策的责任，但是没有充分的政策工具和行政能力达到这些期望。没有其他政府机构的合作，国家环保总局不能成功保护国家的环境，因为有许多环境责任是由各级政府和机构共同承担的。在实践中，不同政府部门并非互相合作以达成良好的环境成果，而倾向于相互竞争有限的资源和权力。这样，国家环保总局经常与其他机构的优先领域发生冲突，但没有充分的能力解决这一问
9、题。对环境的考虑没有充分融入其他政府部门和机构的绩效考核中。为了达到温家宝总理提出的把环境保护提高到与经济发展同等重要位置上的要求，应在评估经济、交通、财政和其他部门机构的绩效时，对环境目标给予更高的份量。这也是政策整合的基本含义。环境治理的多层体系还有一些其他问题。由于政府的横向与纵向条块关系，地方的环境管理常常受到当地领导的干涉。省级或地方政府向本级环境保护机构提供资金支持并监督其工作。地方环境保护机构缺乏充分的财力资源，不能充分完成自己的职责，这加重了日益俱增的环境问题。有些环保局依然间接依靠征收排污费解决办公费用。这一现实使得环保局有允许企业排污以期获得收取排污费机会的倾向。在美国，每
10、吨允许排放污染物要收取一定的费用，但这是排污许可证费，费率很低，目的是为排放许可证制度的运行提供资金，而不是作为一种主要的环境政策。在中国，排污费主要作为政府的重要政策工具加以使用，但不十分有效。有效保护环境，要求熟悉当地情况；良好的环境治理，要求机制有一定的灵活性，能够包容地理和经济差别。地方和省级政府是环境管理的重要利益相关者，应该被纳入决策过程中。新的环境绩效责任制是促进当地政府实现环境绩效目标的手段之一。应该采取奖励环境表现良好者、鼓励表现中等者、惩罚不遵守制度者的奖惩机制。通过工作要求和绩效的最低标准，明确地方政府职责。加强促进地方可持续发展的激励机制。最后，如果地方绩效不佳或工作不
11、力，或未能在当地发展过程中妥善处理环境问题，中央政府应有权进行干预。2.2不统一、不协调的回应式政策第二个挑战是消极回应式的政策手段，即在污染问题发生后才有所反应；而不是主动预防式的政策手段，在污染发生之前对污染问题和自然资源恶化予以限制。2.2.1缺乏环境管理的主动防范机制很多原本可以避免的环境问题之所以发生，是由于政府和企业没有从一开始就采取最佳的实践方法。“三同时”政策和环境影响评价等政策的制定，就是为了解决这一问题，但是也有一些系统性的缺点： 缺乏回馈和审核 对违法行为罚款不力如果将罚款和责任追究作为控制污染的惩治手段，企业就不是只流于表面的治理和处理污染，而是要努力消除污染。针对企业
12、因污染或事故排放造成的破坏执行严格的责任追究制度，将使企业认识到，环境管理不力将对他们的经济效益、甚至生存产生影响。这种规定将使企业从一开始就避免污染及其对经济利益的影响。2.2.2全国范围内缺乏充分的应急体系和机制出现问题后，缺乏处理突发事件或问题的能力。2005年11月的松花江苯泄漏事故就是一个例子。在对有潜在危险的工业设施选址和审批的过程中，未要求编制有害有毒化学物质泄漏的工业事故应急预案。对于跨边界污染的其他环境问题，如淮河流域的持续污染，区域管理的能力和工具都不完善。这类污染跨越许多行政区域，对环境管理以地方控制为导向的基本法则形成了严峻挑战。每年春季的沙尘暴是跨部门和跨边界环境问题
13、的另一例子。经济发展规划如果能够向“循环经济”的方向努力，将产生积极的环境影响。将环境和发展政策与市场更好结合，对于实现中国政府所提出的可持续发展目标是非常重要的。燃煤发电厂迅速增加，但对于扩大电力供应的替代方案、投资的必要性和投资的环境后果缺乏全面的评估。不过，即使有最完善的计划和预防行动，也还会发生事故、出现紧急情况。如中国石油吉林石化公司双苯厂（又称101厂）发生爆炸，使大约100多吨苯和苯炳烯倾泄入松花江，造成中国历史上最为严重的化学污染事故之一。如果这类环境紧急事件的发生不能彻底避免，那么至少要求企业能够采取及时有效的应急措施。必须建立应急预案政策和计划、建设适当的法律和技术基础、事
14、故上报和回应机制，以降低环境风险和对社会的危害。全国范围内发生的许多事件（如广东北江发生的严重镉污染事件，辽宁浑江、湖南湘江的化学品污染和江西赣江的石油泄漏事等等）表明全国范围内缺乏充分的应急体系和机制。这些事故造成了很大的损失，仅在2005年，环境事故损失就达到1.05亿元人民币。2.3政府外的能力第三个重大挑战是多部门发展及决策与执行过程中的公共参与。过去，主要由政府以自上而下的规制手段，承担全国的环境保护责任。不过，2005年3月温家宝总理在向人大作政府工作报告时提出，不能只由政府负责社会所面临的所有问题。他督促非政府组织和其他社会团体积极参与。利用公民社会的能量和能力，使之更积极主动地
15、参与制定寻找解决环境问题的方法，切实推进环境友好社会与和谐社会建设。欧洲、日本和美国的经验教训说明，没有包括政府、企业、非政府组织和一般大众在内的全社会的积极参与，环境目标就不能实现。环境保护的责任需要分担；而有效的环境治理要求在计划、执行和决策过程中，融合不同方面的观点、经验和能力。公众作为利益相关者的广泛参与应该成为未来制定环境政策法律的一个主导原则。近年来，中国政府展示了解决污染问题的决心，在环境法律和项目的制定中表现出了极高的领导力。不过，许多问题依然存在。要实现可持续发展，达到人与自然和谐的目标，需要进一步提高统筹各级政府、全社会和广大公众共同保护环境的领导能力，增强环境执政能力。考
16、虑到这些严峻挑战，课题组认为，加强环境治理对中国益处多多。根据我们的案例研究和调查，依据其他科研和专业机构对中国环境治理的研究发现，课题组建议应在以下四个方面采取具体的重大行动: 提高政府执行环境法律、监督环境项目实施的能力 企业和行业采纳最佳和安全实践措施 增强利益相关者和公民的参与 加强行业间的统一协调，促进国际环境合作以下将针对上述四个方面，就相关问题详细分析并提出行动建议。三、 课题组的建议3.1提高政府执行环境法律、监督环境项目实施的能力几个世纪以前，日本、美国和欧洲各国就经历了中国目前面临的许多污染和自然资源问题；其中一些至今依然存在。过去半个世纪里，经合组织各国在环境污染控制方面
17、取得了巨大的进步，主要是通过公共环境意识和期望的提高、科学进步、社会学习和强大的政府领导力，使社会向着预期的方向前进。当前的重点是建设环境友好企业。日本和西方的环境机构有很强的管理能力，并采取了许多步骤，保障系统监测、执法，坚持科学的数据收集和分析。这些变化的产生并不容易，也并非最为有效，更重要的是，它并没有影响经济的增长和受影响人群的生活质量。事实上，为了保护居民的身体健康，扭转资源退化趋势，这些变化是必须的，而且也确实改善了人们的生活质量，甚至企业的经济绩效。欧盟、日本和美国在改进其环境治理时，要求采取严厉的环境保护法律法规，坚持政策尝试和学习，提高政府和企业执行环境法律规定的管理和经营能
18、力，以及合理分配大量公共或私有资源的能力，保持来自公众的持续压力，鼓励和引导公众和非政府组织的参与。所有持久的环境改善，都离不开社会对执行环境政策的期望，对国家最高政府官员和中央政府领导力的期望。中国的环境管理工作在短短30多年内完成了从无到有的转变，逐步建立了相应的管理机构，并将环境保护上升为基本国策，这是一个巨大的历史进步。自1974年国务院设立环境保护领导小组、1984年国家环境保护局成立，中国在环境管理上加大了力度。1998年国家环境保护局升格为国家环保总局，这是一个重要举措。虽然国家环保总局只有几百个官员，但是有数千个村、县、市和省级的环保机构，对国家的环境和自然资源开展评估、监测和
19、保护工作。不过，课题组的案例研究和其他大量中外学者的学习研究报告一致表明，中国经济、工业和城市发展的步伐加快，随之引起的水、大气、土地方面的环境退化和人类健康影响，已经大大超出了国家环保总局和地方环保机构现有的环境保护能力，也超出了中央政府与人民群众对于环境保护的期望。课题组认为，在发展经济的同时，要把解决这种不平衡作为改善中国的环境、人民健康和生活质量最重要的一步。这种情况下，要实现“十一五”规划提出、在国务院最近发布的中国的环境保护（1996-2005）白皮书中重申的宏伟目标，乃至实现十六届六中全会提出的到2020年“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”的和谐社会奋斗目标，一定要提高国
20、家环保总局和地方环保机构的能力和作用。为了使政府部门建立应对环境保护多方位挑战的行政管理能力，课题组提出，中国政府应采取以下行动： 国家环保总局升格国家环保总局缺乏其他国家政府所具备的地位和力量，没有与其责任相匹配的、执行法律、保护环境的能力。改变这种状况的办法是将国家环保总局升为国务院的独立组成部门，成立环境保护部。日本、德国和美国的经验一致表明，需要将一个国家的环境机构提升到政府最高一级，使之具备应有的力量、特权、地位，能够均衡政府和社会中的竞争力量。1971年，荷兰将环境保护的责任赋予公共健康和环境部；1982年，该责任又转至住房、空间计划和环境部。1986年，由于切尔诺贝利核扩散事故的
21、发生、对酸雨和平流层臭氧消耗越来越多的关注，德国联邦政府将内务部、农业部和健康部所承担的环境责任集中于联邦环境、自然保护和核安全部。2001年，日本政府重组了政府机构，将部委数量减半，却仅新建了一个新的部门：环境部。美国没有成立环境部，但环境保护局局长却可以参加内阁会议，直接向总统汇报。国家环保总局在政府中占据这种地位，对于中国实现经济发展/资源消耗与环境保护/资源保护之间的和谐，达到可持续发展意义重大。提升国家环保总局的地位，还会使问责制涉及更高层次的官员，使环境治理获得“权责相当”的制度保证。行动内容:将国家环保总局提升为环境保护部。 统一各地环保部门，由国家环保总局管理经合组织各国发展了
22、监督资源管理的能力，解决了伴随工业化的严重环境污染问题；但是统一和协调地方、地区和国家环境政策目标和自然资源管理的不同社会利益，是经合组织每个国家都面临的更为严峻的挑战。欧盟各国、日本和美国的经验表明，要协调和平衡地方地区条件、需求与国家目标之间的关系，并不是只有一个最佳方法。欧盟国家、美国和德国虽然都是联邦化的环境保护体系，但是运行模式并不相同。在联邦体系各部门间开展有效的协调，一种途径是使负责实施国家法律和政策的地区行政管理部门将环境保护视为高度优先的领域。地区部门通常拥有一定的灵活性，可以对地区政策进行适当调整、甚至严于国家法规。课题组开展的洛杉矶清洁空气政策的案例研究就是一个例子。该城
23、市清洁空气所取得的成功，主要是由于加利福利亚州强制执行比美国环境保护局规定更为严格的清洁空气标准。欧盟的做法是“基层化”，指环境保护应该从问题最适宜的最基层政府部门做起。因此，地方环境问题是地方政府部门的责任；而国家之间或影响明显的环境问题则是欧盟的责任。欧盟通过“有效多数投票法”，建立了欧盟范围内适用的环境法规和法令，各成员国必须纳入各自的国内法。欧盟法令通常给各成员国留下了足够的自由度，使他们能够根据各自情况调整目标和要求。与美国加州的案例相同，欧盟各成员国有权制定比欧盟委员会在布鲁塞尔制定的法规更为严厉的环境法规，但要证明是出于环境原因，而不仅仅是为了获得竞争优势。在国家目标和地区目标与
24、利益之间达到平衡，要求为了国家的环境目标而适当放弃地方的自主权，这要求国家、地区和地方各级政府之间加强交流、增进互信和协调。改善与地方政府间的关系还有助于解决横跨行政区域的环境问题，如流域或空气域的管理，或大型城市的环境问题。从效果上看，日本和西方通过建立数量较少而相互联系的各级环境机构，达到了某种平衡；既确保了国家法律法规合理统一的执行，又提供了环境目标实现绩效的系统评估，同时还因地制宜，适应地方的需要和特定条件。另外，国家和地区间融合协调得越好，环境治理体系中的信息共享和政策学习实现得也越好。中国共有2500多个县、市、省和国家级的环境单位，在部门间合作和协调方面产生了很多问题。其原因一是
25、由于地方利益不同，二是由于地方承受着巨大的经济发展压力。同时也由于中国最基层的政府部门承担了太重的环境保护的责任。由于以前优先关注经济发展、相对忽略环境和资源保护，环境保护部门内缺乏合作与协调问题更加严重。中国负责环境保护的高层官员切身体会到而且在研究文章中也反复提及的问题是：环保机构数量众多、能力相对薄弱，并且要向地方政府和任命产生的官员负责，经济优先于环境等等这些现象已经严重阻碍了国家环境经济的和谐发展。最后，许多环保局没有足够的资源来建设工作所必需的科技和管理能力，在中国这样一个快速发展、城市条件如此复杂的国家，这一问题尤其重要。但也有一些例外，让我们看到一些地方在环境协调和领导力方面很
26、突出，如一些中心城市，大连、南通、上海和厦门等地，规划中的生态区（如祟明岛东滩），以及在促进和谐发展方面资源、能力与领导力强的省级政府。对这些地方和领域，环境保护的能力和资源持续增长扩大，与环境问题更为相称。要使环境机构的能力与环境问题的规模范围相互匹配，没有一种固定的或简单的机构解决方案。但是有一点很明确，中国数千个地方环保局正在各自努力解决常常跨边界或跨地区的环境问题，这是一种极端的机构设置不相称。课题组认为，中国要成功解决污染问题，满足资源保护的需要，实现“十一五”规划提出的宏伟目标，一定要改变目前这种状况。课题组提出，至少应该先在全国所有主要大型城市加强环保局的机构建设。第二步是加强省
27、级环保局。另外，省市环保局的资金应由省、市和中央政府分担，一方面确保政府间的责任共担、协调和监督，一方面保证国家环境目标的实现。出于相同的原因，环保机构内部的环境保护职业培训、管理培训和职业发展也应是省、市和中央政府的共同责任，但主要应由国家环保总局指导。这条建议的目的是，学习经合组织国家过去几十年前为在经济发展与环境之间达到平衡而取得的经验，纠正中国目前所面临的严重分块的环境政策单位。行动内容:改革地方环境管理体制，建立省以下环境直管制度，赋予省政府任命下级环保局长的权利并要求省政府为下级环保局提供运行经费。为国家环保总局提供跨行业监督能力鉴于中国环境问题的范围和严重程度，国家环保总局期望也
28、认为应该加强规制范围，延伸到众多工业行业、日益增加的大中小企业、甚至到中国的许多地区和社区。不过实现这一愿望，要求国家环保总局增强科技和管理能力。同时需要注意的是，其他地方的经验表明，人们会对能力建设和资源产生无穷无尽的需要。虽然经合组织各国国家环境部的资源和能力不同，但是不论用何种标准，中国国家环保总局无论是人员的数量与人口之比，人均花费、单位花费所管理的行业或工业单位数，还是与发展部门的经费比较，资源和能力都是不足的。另外，其他国家环境机构的经验是，即使有了足够的内部能力，在某些重要领域还需要掌握额外的专业知识。在这种情况下，他们发现有必要邀请一些独立的评价和咨询机构开展专门工作。例如，日
29、本政府机构常定期成立专门的研究小组，探讨特定的环境问题；德国联邦国会成立咨询委员会，成员包括政治家、科学家、工业代表和非政府组织人员，解决特定的环境问题，并常常委派环境智囊团或美国的大学研究问题。课题组建议，应向国家环保总局提供委托这种机构工作的权限和资源。行动内容:建设国家环保总局评价和管理针对主要污染物和工业行业主要环境问题的科技和管理能力。给予国家环保总局成立独立咨询委员会、处理重大或复杂问题的权限。 赋予国家环保总局与其责任相称的资源其他地方的经验表明，实施以上建议的变革（如统一合并较小的政府部门、改进各级政府之间的协调、加强数据收集、改善机构管理、明确绩效目标），能够节省预算。但这种
30、节余不一定能反应在中央政府对国家环境保护机构的拨款中。因为这些节余通常会与企业向环保机构寻求指导、技术援助、环保许可，以及地方政府不再拨款给环境机构而增加的支出相抵。中国所面临的环境问题的范围和程度很严重。但是，与这个国家的面积、人口和环境问题相比，国家环保总局人员和资源相对较少，只有2300名雇员 (219名行政管理人员在北京总部工作，2000多名在隶属于国家环保总局的下属事业单位工作)。即使国家环保总局能够实现其计划，成立六个地区局，聘用180 名人员，其人力资源依然薄弱。作为对比，美国保护局在华盛顿特区总部、10个地区办公室（位于波士顿、费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯市、丹佛、旧
31、金山和西亚图）和十几个实验室（包括研究三角公园的Research Triangle Park空气污染预防和控制国家风险管理研究室、位于科罗拉多丹佛的北卡罗林那和国家执行调查中心实验室）共雇用了18000名员工。德国联邦环境部在其位于波恩的总部有830名雇员，其三个直属机构联邦环境署、联邦自然保护署和联邦核辐射保护办公室有1880名雇员。另外，德国16个州都有自己的环境管理机构，因为德国基本法规定由州承担政策执行的责任。日本环境省在Kasumigaseki总部有1100多名员工，直属研究中心和机构中还有另外几百名员工（如国家环境研究院有270名科学家）。荷兰住房、空间计划和环境部有1000多名环
32、境政策人员，而这个国家的全国人口只有1650万。行动内容:提高中国中央政府的环境管理体系，方法是增加国家环保总局的预算投资、加大其规模，使之更有能力肩负起分析、监测和监管的责任，更能提供技术和职业培训，并促进执法。通过国家环保总局援助的形式，为省市环保局提供大比例的运行费用。建立援助项目，资助当地政府开展的创新性环境管理尝试。行动内容:理顺国家环保总局的内部管理和组织，加强对综合全面政策工具的使用。建立负责政策整合的办公室，直接向总局局长汇报，任何政策的出台都要经过局长的批准。3.2在企业和行业采取最佳和安全实践 鼓励行业采纳环境绩效的最佳实践日本和西方开展了环境更为友好的生产过程的活动。例如欧盟的废旧包装材料法令和回收利用法令，对生产者是一种强烈的激励手段。要求他们收回包装和消费品（包括电子产品和手机），促使他们减少包装和垃圾产生。欧盟促进生态现代化的运动；日本推广循环经济。近些年来，中国领导人对促进可持续发展（循环经济）和可再生能源表现出了极大的兴趣，这一点表现在最近中国的第十一个五
