1、4.1.3综合信息门户架构设计324.1.4功能设计344.1.5核心功能描述374.2地理信息系统（GIS）394.2.1系统开发目标394.2.2系统体系结构404.2.3系统数据分析414.3运营支持系统（OSS）454.3.1需求分析454.3.2体系结构454.3.3功能设计454.3.4核心功能描述464.4决策支持系统（DSS）524.4.1决策支持系统概述524.4.2体系结构534.4.3系统功能设计544.5数据交换平台574.5.1概述574.5.2数据交换平台的逻辑结构584.5.3数据交换标准594.5.4数据交换方法594.6系统监控与管理平台614.6.1概述61
2、4.6.2系统配置654.6.3监控管理684.6.4系统控制694.7安全管理平台724.7.1概述724.7.2安全管理模型724.7.3权限管理734.7.4安全检测764.7.5认证管理784.7.6密码管理804.7.7授权管理814.7.8安全报告84ii城市应急联动系统总体方案建议书1 概述随着我国城市建设的不断发展，政府对城市的综合管理也面临着极大的挑战。这尤其表现在处理地震、恶性流行性疾病扩散、恐怖袭击、有害物质泄漏等重大灾害时。灾害发生前，如何根据收集到的信息进行及时有效的预警；灾害发生后，如何调动、指挥和协调各方面的资源，统一领导，快速行动，已经成为政府部门面临的重要课题
3、。“911”事件、SARS、印度洋海啸等突发事件已经暴露出城市危机管理机制薄弱和应对突发事件能力缺乏是一个世界性的问题。而世界各国也都在积极建设自己的应急联动系统。我国的应急联动系统建设还处于起步阶段，没有固定的模式可寻。由于各个城市的规模、自然、人文以及信息化建设程度的不同，分别出现了以南宁为代表的集权模式，以北京为代表的代理模式，以广州为代表的授权模式和以扬州为代表的网络模式。这些模式各有优缺点，而应用这些模式的应急联动系统在运营过程中，暴露出一些问题。这些问题具有相当的普遍性，是在我国建设应急联动系统所必须解决的问题：1. 如何在现有行政体制和应急联动中心之间取得平衡，获得最大的反应速度
4、和协作效果，是当前应急联动系统面临的首要问题。应急联动需要整合政府现有各部门的资源，因此，如何定义应急联动中心在政府现有体系中的地位，并确立与其他部门的职、权、利关系，是保证应急联动中心有效运作的关键。2. 如何整合现有资源，建立以应急联动中心为核心的应急联动神经网络，是应急联动建设的核心问题。城市应急联动首先要实现信息联动，因此，多部门异构数据的集成是应急指挥系统设计的核心焦点。由于部门众多，相关的信息系统也非常多，这就需要统一的基础信息交换平台，将不同部门的信息系统和应用系统有效地整合在一起。3. 如何保证应急联动系统的开放性、通用性和可扩展性。目前的应急联动业务范围主要涵盖公安、交通、消
5、防、医疗急救、水电气、自然灾害、生产事故等，与以前的状态相比，已经有了巨大的进步。但是从系统设计的角度看，解决问题的思路还局限于就事论事的层面，缺乏通用的核心处理模型和开放的架构，因而系统的灵活性和可扩展性也就比较差。从发展的角度来看，当城市出现新问题或事件时，系统应当允许通过接入新的系统或模块以及调整流程来适应新的业务。4. 如何提供智能化的决策支持和知识管理，为应急指挥提供有效的支持。城市应急联动中心真正的挑战不是来自大量的日常事件，而是来自少量的特殊事件，包括专业性强的事件、疑难事件、重大事故、敏感事件等。所有这些事件，要么不出现，一旦出现就很棘手。在高度紧急的情况下，指挥人员要能够对报
6、警等突发事件、重要案件迅速地做出正确决策，需要掌握大量的事件专业知识和背景知识，如专业、地理、交通、法律法规、警力部署等。 因此，应急联动系统应具有知识管理和决策支持功能，以保证在紧急情况下，系统能够向指挥人员提供充分的相关知识支持和预案建议，避免出现重大差错。5. 如何保证系统的高可靠性。应急联动系统的任务是应急事务处理，因而系统自身的可靠性非常关键。从实践中得出，设备的可靠性并不等系统的可靠性。国内在类似系统建设时，往往比较注重硬件设备的可靠性，但实践证明，这种做法带来的可靠性是不能完全解决问题的。因此，在系统可靠性设计中，还要强调软件系统的可靠性设计，即立足于事件处理流程，建立一种安全的
7、的事务保护机制，避免形成对特定设备或环境的依赖，在系统的部分设备或环境发生故障时，出错的事务根据不同的场景进行及时转移、备份或暂时的降能处理，以保证相关事务的连续、并行处理，从而在应用级别上最大限度地保障可靠性。 6. 如何建立安全有效的监控与考核系统。指挥中心是一个关键任务处理中心，除了技术系统引发的风险之外，更多的风险还来自于人为的责任事故，因此，管理水平是指挥中心良好运作的关键因素。由于应急联动中心的人员往往来自不同部门，有着各自的责任和利益，一旦出现责任事故，容易相互推诿。因此，系统设计要充分考虑到这些需求，提供充分的管理参数获取和管理手段。7. 如何实施应急联动系统的标准化工作。应急
8、联动系统的建设和使用必将是一个长期过程。国外大型应用系统取得成功的重要因素是持续不断的技术标准化和业务标准化建设，各种标准在系统规划、系统设计、业务模型、技术选型过程中起到了强有力的引导作用，从而保证了一代一代的系统具有良好的继承性和一致性。应急联动的标准化需求体现在信息交换格式的标准化、通信协议的标准化、电子地图的标准等各个方面。标准化将方便各子系统接入应急联动平台，而系统的升级替换工作也会因此变的简单易行。综上所述，应急联动系统需要达到高可用性、可扩展性、高可靠性、安全性、智能化、标准化这几个目标。本文将下下面章节中详细讨论如何设计和实现这些目标。第87页2 应急联动系统体系和信息化建设2
9、.1 与应急联动系统关联的部门城市应急联动系统需要协调政府各职能部门的资源，统一指挥、统一行动。在我国，这些职能部门包括公安部门、消防部门、交通管理部门、医疗急救、煤气公司、自来水公司、电力部门、工商、城管等。而这些职能部门大部分已经建立有自己的应急服务系统，如公安部门的110报警电话、消防部门的119火警电话、医疗急救的120电话等。如何整合各部门已有的应急资源（包括人力资源），达到充分高效的利用，是应急联动系统设计时要考虑的首要问题。应急联动系统需要建立以联动中心为核心，连接各职能部门的数据通道，集成各部门的数据和资源。保证在危机处理时：一方面，联动系统可以及时地得到全方位的实时数据，作为
10、形成应急预案的基础；另一方面，保证联动中心发出的指令能够迅速下达到各单位，使整个行动能有条不紊地进行。图2.1 是应急联动中心和现有各政府职能部门的关系示意图。图2.1 应急联动中心关联部门示意图应急联动中心“战时”侧重于重大事件的协调、决策和监督，建立预案；“平时”则侧重于突发事件（如地震、流行性疾病传播等）的监测、预警和预案演练。作为决策和指挥者的联动中心，集成了各职能部门的有效资源，应能在灾难发生前作出及时的预警，灾难发生后的第一时间作出准确的决策，在危机解除后给出合理的救援安排和任务移交计划，全方位地保护人民群众的生命和财产安全，将突发事件的损失降到最小。2.2 国内应急联动系统建设的
11、现状分析应急联动系统的建设在国内还处于起步阶段。因此，目前还没有统一的建设模式。分析国内已建设的应急联动中心可以发现，国内应急联动中心大致可以分为四种类型：集权模式 、授权模式、代理模式、协同模式。2.2.1 集权模式集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥大权。国内第一个建设“城市应急联动”的南宁市就采取了集权模式。该模式所具有的特征包括：由政府牵头、政府投资、集中管理，应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的唯一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事时，有权调动政
12、府任何部门；采取一级接警，一级处警，即指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警；市政府不再设应急联动中心，出现重大事件时应急联动中心同时也是政府指挥中心，政府领导可以在指挥中心的市长指挥区参与指挥；应急联动中心同时也是应急指挥资源的管理中心，统一管理相关的应急指挥资源。优势：l 集权模式是国外应急指挥普遍采用的形式，体现了城市应急联动的本质要求，是城市联动发展的方向。l 统一指挥、信息共享、资源共享，有利于实现快速反应、精确指挥。l 一级接警，统一了所有的报警信息入口，另外，一级接警减少了指挥层次，使指挥效率大大提高，有利于快速反应。风险：l
13、 该模式几乎重构了城市应急体制，因而建设难度大，投资也大。l 在接警量大的情况下，一级处警没有多层次协作指挥，容易造成指挥中心负荷过重。2.2.2 授权模式授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，根据城市应急联动的要求，通过局部的体制调整，授权应急基础比较好的某一部门，在该部门的牵头下，政府相关应急部门联动办公，联合行动，从而快速构建城市应急联动系统。授权模式所具有的特征包括：政府将应急联动的指挥权授权给公安，以公安处警为核心，协同其他联动部门共同处警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并代表政府协调和监督紧急事务的处理。l 授权模式充分利用现有基础，通过适当的投资和改造构建而成，见
14、效快。l 充分利用公安、消防、交通、卫生等部门经验，能够快速构建相对成熟的应急指挥系统，指挥中心运行磨合期短、风险小。l 授权难度大。授权要充分而又具体：授权不充分，关键时候指挥中心指挥不灵，就达不到应急联动的目的；同样授权不具体，指挥中心权力边界不明确，联动时容易出现不同理解，贻误战机。l 由于系统建设依赖公安等部门的基础设施，因而无法与政府内网或外网互连，也就很难实现真正意义上的信息联动。l 同时，该模式也存在某些部门积极性不高，指挥困难的问题。2.2.3 代理模式代理模式是政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根
15、据各部门处理情况反馈报警人。本质上讲，这种模式并不是真正意义上的应急联动，只是向城市提供了统一的紧急呼叫入口。由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口；各部门分头处警，各自指挥；负责向报警人反馈处理信息，监督各部门处理事件的过程。l 解决了统一接听的问题，为统一指挥打下了基础。l 首先是接警风险，不准确的接警必然导致不准确的处警，因此，接警务求准确，而相应的接警系统也需要很多的专业知识沉淀。l 在跨部门事件处理时，形成统一的指挥核心还需要时间。l 另外，该模式还没有真正体现应急联动的理念，整体作战有赖于其他方式的协调。2.2.4 协同模式协同模式是多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合
16、在一起，按照约定的流程，分工协作、联合指挥、联合行动的一种应急联动模式。协同模式所具有的特征包括：应急联动机制是由多个不同类型、多层次有指挥系统构成。一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多基层远程协同终端构成。不同系统具有不同的职责。政府指挥中心战时侧重于重大事件的协调、决策和监督。部门指挥中心，如公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等，则侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。基层远程协同终端系统则是部门指挥中心的远程终端，主要是网上快速接收指令、网上反馈，平时上传应急指挥的基础数据，在条件许可以情况下，可以由公安统一接警，也可以成立专门的接警部门。条件不成熟时，可以
17、维持目前分部门接警的现状。l 在协同模式下，政府指挥系统与部门指挥系统职能分明，各有重点，互不冲突。l 构建多层次的指挥网络，物理分离、逻辑集中、业务统一。l 政府的应急指挥系统是核心，通过该系统将过去多个分立的部门指挥系统整合成一体化的应急联动系统，大事政府牵头，小事部门负责。l 区分重大事件和一般事件比较困难。一旦某事件被确定为一般事件，则很难及时联动，容易贻误战机。2.2.5 现有应急联动模式的不足l 现有应急联动系统存在的核心问题是对政府各职能部门的整合不够，不能实现真正的应急联动。尤其是代理模式和授权模式，基本上是只能应急，不能联动，对突发事件的处理能力比较差。l 难以扩充。现有应急
18、联动模式都没有突出可扩展性，没有一个开放的数据交换平台以及多种系统接入方式，以方便已经存在的和将来可能出现应急资源接入现有系统，升级潜力小。l 没有强调预警功能。大部分应急联动模式只强调了危机出现时如何接警和处警，而没有强调在危机发生前如何进行监控和预报，而这正是应急联动系统最重要的组成部分。如果不能对地震、洪涝、恶性传染病流行进行早期的监控和预警，城市将遭受的损失将是难以估量的。l 一般事件占用应急通道。出现在集权模式、授权模式和代理模式中的一个主要问题是，接警处每日处理的非紧急事件在70%左右，也就是说，在真正的突发灾难事件发生时，很可能由于这些非紧急事件占用应急通道资源而造成战机的贻误。
19、针对我国目前城市信息化建设的现状，以及国内已有应急联动系统存在的不足，我们建议采取如下方案。2.3 城市应急联动系统解决方案2.3.1 结构与组织如何在我国现有的行政体制下，协调各职能部门间的关系，建立一套适合应急联动协同作战需要的组织关系，是摆在城市应急联动系统设计前面的首要问题。而建立这样一个组织结构，则一定要考虑如下问题：如何协调应急联动中心和各职能部门的关系，有效利用现有职能系统的应急响应系统，最大限度地整合现有资源，节约实施成本而又不减弱应急联动的效果。如果采取授权模式、代理模式和协同模式，势必造成一定程度上的只能应急，不能联动或不能及时联动。所以，联动中心的存在以及统一接警和处警是
20、应急联动系统正常运行不可或缺的一部分。而采取集权模式实施成本又太高，而且也很难充分利用现有职能部门的应急响应系统。所以我们建议采取如图2.2所示的以应急联动中心为核心，其它职能部门现有应急系统为辅的分级管理模式。图2.2 应急联动系统组织结构示意图应急事件发生时，应急联动中心负责统一接警，统一处警，并收集处理灾难必须的案件现场的所有实时信息（如：地理位置、下水管道位置等等），给出合理的应急预案，并根据案件情况，指挥调配相应的三级联动单位调度中心，要求立刻派出处理力量编组。平时监测时，各职能部门负责本部门职责内的监控和预警，一旦监控到可能发生的突发事件（如：地震、疫情爆发等），则在第一时间由系统
21、自动通知应急联动中心，并由联动中心集合各职能部门的资源（如：天气、水文、出入境管理部门等），对可能发生的灾难进行评估和处理，给出防御预案，统一部署和协调各职能部门合作，在第一时间采取预防行动。市委市政府作为最高指挥机构，一般情况下可不进入应急联动中心。一旦发生重大应急事件，市委市政府则可直接进驻联动指挥中心，利用联动中心的设备进行现场指挥和调度。该组织结构方案充分利用了现有各职能部门的应急资源，并真正意义上实现了应急联动，能够对可能出现的灾难做出快速行动，灾难发生时，又能合理配置和运用社会各部分资源，对突发事件做出及时有效地处理。在面对重大事件时，市委市政府可以在一线坐镇，负责指挥和协调，充分
22、发挥现有行政体制的作用。应急联动中心 我们建议城市应该设立一个独立的应急联动中心。该中心作为应急事件处理的大脑中枢，应该与政府各职能部门的信息系统相连，集成城市中所有必要的信息资源，在应急事件发生时，统一指挥各职能部门的行动。 我们建议该中心应具有统一接警和同一处警功能。前期，应派驻在各职能部门应急系统中有丰富工作经验的接警人员入驻（如：110，120，119接警员）。对接警员进行接警培训，设立操作规范，对不同的灾难情况，准确而全面地询问报案者相关信息，并进行分类整理，便于处警员统一处理。 我们建议该中心应具有开放性和高可扩展性。前期可只接入有接入条件的职能部门系统，一旦有新的职能部门需要加入
23、，该中心系统能不必修改现有代码的情况下，方便地接入。 我们建议该中心应能提供智能化的决策支持和知识管理功能。可以为决策人员体统全方位的信息（如：地理信息、煤气管道信息等），协助决策人员完成应急预案和行动方案的指定。 我们建议该中心应具有高可靠性。不但提供硬件的可靠性，更要提供软件的可靠性。由于应急响应的特殊要求，该中心需要实时可靠的数据传输。所有的数据必须一次传输，绝不丢失。公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等公安指挥中心、交通指挥中心、消防指挥中心、急救调度中心等三级应急联动中心应负责本中心的应急事件预警工作，并通过可靠的网络接入到应急联动中心，实时地向应急联动中心报告。
24、三级联动单位调动中心同时负责向联动中心传送本单位的实时数据，为中心的统筹安排提供信息支持。三级联动单位负责接收联动中心的调度指令，并委派本单位的处置力量编组执行。2.3.2 应急联动中心运行机制从监测到响应：对可预测灾难的处理应急联动系统的一个重要任务就是在突发事件发生时，能够非常迅速地应对。这种突发事件不管是疾病爆发，自然灾害，还是人为酿成的祸害。因此，必须具备完善预警及应急机制。这样一个完整的机制在图2.3中充分显示出来。从流程角度来看，他必须包括从监测（Detection）到响应（Response）的各个环节。而在范围上，具体包括各个功能单元：监控与监测、计划与协调、应急资源管理、沟通、
25、超负荷能力、培训和公众意识。图 2.3：可预测灾难处理：从监测到响应与城市应急机制流程相吻合，所有这些功能属于两大类系统：应急事件监控系统（Surveillance System）和指挥与控制系统（Command and Control System）。应急时间监控系统：为减轻中心压力，降低中心建设和运营成本，可考虑将现有各职能部门的相关监控预警系统和中心的应急事件监控系统相连，形成如图2.4所示的分级应急监控系统。分级应急监控示意图联动中心应急事件监控系统与现有职能部门的监控系统（如：地质部门的地震预测系统， 卫生局的公共卫生预警系统等）通过可靠的网络相连。一旦这些系统发现可能出现的灾难，则
26、通过各自系统与应急事件监控系统的接口向中心自动报警，并传输与该事件相关的所有消息。联动中心一旦收到报警，将立即通知指挥与控制系统（Command and Control System），并采集调用与该事件相关的一切其它实时信息，对事件的范围、危害程度等属性进行评估，准备生成应急预案。使用分级应急监控的好处如下：l 充分利用政府各职能部门已有的应急预警资源，避免重复建设，节约成本。l 充分利用现有各职能部门的专业队伍和专业知识，避免集中管理带来的不便。l 各职能部门的预警系统自己建设，自己使用，建设难度小。l 减小中心压力。职能部门平时专注各自领域的检测，只有发现可能的应急事件时，才立即向中心报
27、告，由中心统一协调处理。l 可扩展性好。可根据城市的发展情况，接入有接入条件的职能部门的预警系统。当其它部门的相应监控系统成熟时，可直接接入，无须对现有系统做修改。l 预警信息实时地由各分管职能部门传送到联动中心，保证了应急联动的快速行动。指挥与控制系统：综合事件现场的全方位信息（包括：水电煤管道的铺设位置、距离事件发生地点最近的警务人员等），在第一时间内做出相应行动决策，并通过命令人员使用的设备、沟通方式和设施指导和协调人力和运作情况。该系统必须具有以下三个特性：o 保证互连（Assured Connectivity）：状况评估与协调o 归因（Attribution）：评估与跟踪多个信息领域
28、中的威胁o 危机协调（Crisis Coordination）：控制与压制威胁，灾难恢复图 2.4：应急指挥与控制系统的组成单元图2.4是应急指挥与控制系统的组成单元示意图。描述了可能的各项功能： 应急专业人员资源数据库 环境检测设备和报告 急救设备资源数据库 紧急通信系统 地理信息系统 应急资源调度 应急物资/药物物流系统 沟通手段 数据分析与报告要实现这样一个城市应急机制，必须解决许多方面的问题： 计划与协调：我们应如何对应急事件做好准备，并确保所有应对措施能够良好地互相协调？o 加强现有的系统o 对各职能部门进行应急事件处理准备状况评估o 在监测与响应准备中采用风险管理概念o 城市各职能
29、部门间的IT协调和数据共享 培训与公众意识：由于应急联动系统要求各职能部门联合作战，我们怎样为应急人员提供充分的协作作战培训？我们怎样向公众传达统一的信息？o 应急联动宣传/广告/公共服务通知o 模拟演习：职能、圆桌会议、互联网o 专业应急人员培训 沟通：数据、信息和告警的共享以及与最初响应人和提供帮助的其它机构沟通的方法和工具？o 提供全方位的沟通工具，包括无线设备，方便指挥人员于现场技术人员的沟通。o 保证网络的可靠性，使决策需要的数据能够实时有效的被传送到中心。o 保证沟通渠道的安全性。 应急设备管理：灾难发生时，我们如何分配安排现有的应急设备和应急人员？o 地理信息系统的支持。提供事件现场全方位的具体情况。o 应急设备数据库。提供所有应急设备的当前位置和地点，并能在电子地图上显示。o 决策支持系统，提供最优的资源配置。从接警到响应：对已发生事件的处理火灾、车祸、抢劫等事件通常无法预测，一般都是相关职能部门得到市民报警后，再采取行动。由于目前城市日益庞大和复杂，这些以前由相关职能部门负责的事件，已经很难由单方面行动来解决。举个简单的例子，如果某楼宇发生了火灾，而火灾是由电器着火引起的，但靠消防部门就不行了，这就需要电力部门进行区域断点。如果该楼宇是居民楼，则考虑到有天然气管道，容易引起爆炸，需要燃气公
