1、继续深化行政管理体制改革继续深化行政管理体制改革龚维斌国家行政学院社会和文化教研部副主任前言同志们，我们今天一起探讨一下继续深化行政管理体制改革这么一个题目。今天我准备讲三个问题，一个是改革开放30年行政管理体制改革的回顾和总结。二个是下一步行政体制改革总体目标。第三个问题是改革的基本思路。一、改革开放30年行政管理体制改革的回顾和总结先讲第一个问题，改革开放30年行政管理体制改革的回顾和总结。改革开放以来，特别是党的十六大以来我们加强政府自身建设，推进行政体制创新和管理创新等方面取得了显著成绩。从总体上来看我国现行的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但是当前我国行政管理体制还存在着一些
2、突出问题需要通过深化行政管理体制改革予以解决。我想这段意思是对我们改革开放30年行政管理体制改革以及当前和现状的一个基本判断。中心意思是我们现在的行政管理体制改革应该说是基本适应我国经济社会发展的要求，但是也还存在着一些突出的问题，需要继续深化改革，加以解决。围绕这个回顾和总结我想分五个方面进行阐述。（一）改革历程第一个方面就是简单的回顾一下将近30年的改革历程。改革开放以来我国行政改革走过了不平凡的30年的历，从内容上看主要是调整政府职能、优化组织结构和改革管理方式，涉及政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地区关系调整、法制建设，以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等等。从过程上看，
3、改革是一个不断推进的过程，需要按任务分阶段进行，其中大约每隔五年进行一次。如果从1982年算起到2003年，我们已经进行了五次国务院机构改革，其实今年我们现在正在进行的第六次国务院机构改革。这些改革标志着中国行政改革的各个重要阶段，这不仅因为这五次或者说六次改革规模较大，特别是前五次改革规模较大，而且除1982年改革以外，其他四次改革都是与政府职能转变相联系的，加上中央政府的改革必然使地方政府发生相似变化，因而改革具有全局性、标志性。1、1982年行政管理体制改革1982年的改革主要是解决机构臃肿、人浮于事、效率低下的问题。当时改革的背景是，改革开放的大幕刚刚拉开，在文革十年里面，我们政府的正
4、常工作秩序被打乱，大批老干部受到压制。1978年拨乱反正以后大批老干部得到了解放，重新回到了工作岗位，走上了改革开放的一线。但是带来的问题是机构迅速膨胀，人员大量增加，干部的老化问题十分突出。所以在80年代初的时候，特别是1980年邓小平同志发表了一个著名的讲话，关于党和国家政治制度改革的一个谈话，在这次谈话里面小平同志深刻的指出，要解决干部老化的问题，要废除领导干部终身制的问题，要进行国家机构的精简和改革。因此，1982年从国务院开始然后向地方各级政府延伸进行机构改革，通过这次改革国务院工作部门，包括部委直属机构和办事机构，由100个精简到61个，人员编制缩减约25%，领导职数减少67%，取
5、消了领导干部终身制。这次改革历时大约三年，从1982年开始到1985年，从中央向地方推进。第二次改革是1988年，当时我们国家已经开始了社会主义有计划的商品经济的改革探索，市场经济的萌芽迅速发展，在经济发展的过程当中政府管理的模式，管理的方式越来越不适应经济社会发展的需要矛盾凸现出来。而且在这个过程里面第一次机构改革以后，从中央到地方机构和人员又重新由精简走向膨胀的恶性循环。2、1988年行政管理体制改革所以1988年党中央、国务院决定进行第二次改革，这次改革开始与政府职能转变联系起来，目标是理顺关系、转变职能、精简机构、提高效率，而且这一次开始着手建立公务员制度，这一次改革一个突出的亮点是在
6、原来历次改革的基础上第一次提出了要政府职能转变的问题，大家知道过去我们一直强调的政府改革是强调的是精兵减编，主要是在机构多和少，增和减，人员多和少，增和减上面打圈圈，打转转，没有提出政府职能转变的问题。到了80年代下半叶由于市场经济特别是商品经济在我国大地上迅速发展，政府职能不适应的问题凸现出来，所以为了适应形势发展的需要，党中央、国务院提出了转变政府职能的问题。而且随着改革开放当时改革开放的深入，我们开始提出要建立行政管理的现代化的问题，所以要着手建立公务员制度。1988年改革后国务院工作部门由72个减少到68个，人员编制精简20%。3、1993年行政管理体制改革1993年又进行了第三次机构
7、改革，行政管理体制改革。大家知道1992年我们已经提出了要建立社会主义市场经济体制的这么一个目标，所以1993年的改革重点是按照社会主义市场经济的要求实行政企分开，转变政府职能。这一次是比较明确的提出政府职能要与社会主义市场经济的要求相吻合。经过这次改革国务院工作部门由86个减少到59个，人员编制减少20%。4、1998年行政管理体制改革随着我国改革开放步伐的加快、市场经济体制的不断推进，我国民主法制建设也取得了新的进展，所以根据党的十五大1997年十五大的精神，1998年国务院和地方各级政府又进行了第四次机构改革。这一次机构改革主要是精简了与计划经济相关的九个经济部门，使之转变为国家经贸委下
8、属的局，在2001年又撤销了其中七个局，国务院工作部门减少到52个，人员编制减少了47.5%。5、2003年行政管理体制改革中共十六大以后2003年我国从中央到地方，特别是在中央政府、国务院部门又进行了第五次机构改革，当然这次机构改革变动不大，主要是进一步转变政府职能、调整机构设置、理顺部门职责、完善与市场经济相适应的政府管理体制。在改革过程中，我国还在政府权利下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主等方面采取了一系列改革措施，推进政府管理方式转变，加强政府自身建设。这是我们简要的回顾2008年以前，特别是2003年以前，我们改革开放以来经历的五次机构改革。实际上我们现在正在经历着
9、第六次机构改革，等一下我们在就这个内容做一些介绍。（二）改革成就回顾这30年，我们机构改革行政管理体制改革的历程，应该说我国行政改革已经取得了一些实质性的进展，主要体现在三个方面。1、政府职能已有重大转变我国已经初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，政企逐步分开，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，不需要由政府承担的职能开始转给社会组织，政府加强了对市场的规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。因为大家知道我们现在一些地方，有一些老板说了，我们不需要找市长，需要找市场，正是由于政府职能的转变放松了对民间资本，对民间活力的过去的管制，所以让各种创造财富的
10、源泉，应该说现在充分涌流。市场经济体制在我们中华大地初步建立，民间组织，社会组织与政府一道，与市场一道在共同推进着公共服务和公共产品的提供。2、政府机构得到精简经过前五轮改革，国务院工作部门由100个，改革开放初期1982年的100个减少到52，精简约50%，人员编制由原来的5.1万人减少到1.67万人，这主要是指国务院组成部门，国务院机构，精简约67.3%，其中虽然有精简膨胀再精简再膨胀的循环，但是后面的反复的幅度都是要小于改革以前的幅度。政府机构人员总数长期来看是下降的，政府权利逐步下放到地方、社会的基层。中央与地方的管理经过多次调整渐趋合理，地方政府社会和基层组织的积极性得到了更大的发挥
11、。所以我们现在可以看到，民间的一些组织叫NGO，基层自治组织，中介组织，行业协会，我们前面讲了不断的生长，不断的发育，不断的壮大。这从另一个角度反映了我们政府机构得到了精简。3、政府的管理方式不断创新首先是依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求，依法治国、依法行政的理念越来越为各级公务员所认同，这种意识在公务员当中越来越强，他们的行为也越来越按照法律的规范、要求去行政。政府决策机制日趋科学化、民主化，公务员制度逐步得到完备，大家知道我们1993年出台了公务员暂行条例，实施十年以后我们总结经验，然后加以完善，出台了颁布了公务员法。政府管理走向公开透明，现在我们国务院已经出台了关于政府信息公
12、开的条例，公开为常态，不公开为例外。要满足公众的知情权已经成为各级政府和公务员的行为准则。新政审批制度改革取得重要阶段性成果，特别是中央政府这些年来大幅度的削减了过去的比较细致的行政审批事项。一个是下放，第二个是取消。国务院部门主要进行宏观的调控，政策的制定，政策落实的检查督促，没有必要去事无巨细进行一些微观的管理和项目的审批。另外，随着电子技术的发展，电子政务推进加速。现在各个地方政府都建立了政府门户网站，网上办公、无纸化办公，办公自动化，电子治理水平大大提高。以人为本、执政为民的导向不断增强，公民的权利受到重视和尊重。现在我们在这些年来各级公务员，特别是中青年公务员不断得到培训，出国考察，
13、发达国家的一些先进的政府管理理念，比如说新公共管理理念、治理理念传统的管制向治理转变，这样一个理念不断的为各级公务员所掌握，西方社会里面特别是发达国家里面强调的顾客导向，以人为本的理念在科学发展观的指导下越来越深入人心。政府的绩效得到优化，各地探索的公民评价政府绩效、一站式办公等等都取得了良好的效果。建立行政服务中心、办公办事大厅、公民参与、360度评价，各地都进行了一些有效的尝试和探索。应该说丰富多彩的政府管理创新活动不断为改革注入了新的活力。（三）存在问题我们在回顾过去30年，我们行政体制改革取得成就的同时，我们也要清醒的看到随着我国改革开放向着纵深发展，经济体制，特别是市场经济体制不断向
14、前推进，人民群众的需求、社会需求越来越呈现多样化、差别化、高级化的态势，利益矛盾越来越多，公民对政府的要求，特别是对公共服务社会管理方面的要求越来越强烈。如果用这样一个标准来看应该说我们现行的行政管理体制改革还存在着诸多亟待解决的问题，我归纳了大概有四个方面的问题。1、在政府职能转变上还不到位，存在着越位、错位和缺位的问题一个是在政府职能转变上还不到位，存在着越位、错位和缺位的问题。例如我们一直强调的政企要分开，政事要分开，但是实际在实践里面，政企不开、政事不开的情况还比较普遍，一些地方还热衷于经济建设项目、投资和GDP增长速度，对于社会管理和公共服务重视不够。尽管我们这几年从中央到地方强调要
15、树立科学发展观，要强调以人为本，全面协调可持续发展，要不以GDP为唯一追求的目标，政府要为经济发展创造良好的环境法制环境、人文环境，要为经济发展搭台，搞好基础设施建设，把更多的精力用于教育、卫生、文化体育、社会保障、社会治安安全管理生产等等方面，但是我们到地方去调查发现，这个转变的过程是十分痛苦的，应该说这个路还是很长的。我们现在有一些地方应该说还有相当一些地方还是以招商引资，层层分解任务，下达指标，组织部的同志，宣传部的同志都有招商引资的任务，直接插手具体的项目审批、建设。2、在组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，解决起来比较困难
16、第二个方面的问题是在组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，解决起来比较困难。（1）机构设置不合理、职责交叉重复今年开始的第六次机构行政管理体制的改革，一个方面就是要解决机构设置不合理的问题。我们有一些部门职责划分过细，部门之间职责交叉。所以有的同志说了像一个水，城市里面地下水可能归建设部，河里的水归水利部，污水归环保部门，海洋里面的水归海洋部门，所以几部门治水。甚至于有的同志开玩笑说，说有一个花，牡丹花可能归林业部门管，菊花归农业部门管，荷花归水利部门管。食品卫生方面，尽管这次国务院机构改革加强了这方面的职能。农业、农产品的生产环节有
17、农业部去管，养个猪归农业部去管。宰杀可能质监部门管，流通可能是由卫生和工商部门去管，甚至还有商务部门。所以一个事情上面多个部门去管理，多头管理，而且界限不是非常清楚，所以前一些年在交通方面就出现了依法打架的情况。我们有课题组的同志下去调研，在高速公路上发现触目惊心的现象，面对一起交通事故公路局的执法部门要来拖车，公安交警也要来拖车，双方僵持部下，为了曲曲拖车费大打出手，而且事后协调起来非常困难，各有各的道理，各有各的依据，而且都有自己的法律依据。公安、交警依据的是道路交通法来执法，那么公路据的执法部门，执法大队依据的是公路法。所以这里面，这种机构设置不合理、职责交叉的问题，这些年虽然得到了一些
18、重视，但是在实际生活里面仍然比较广泛的存在着。（2）行政层次偏多另外，行政层级过多，现在这些年学界实际公众里面反映比较大的，一个是地级市管县，市管县这样一种模式。从1982年以后，当时的初衷是为了以市代县，加强城乡统筹。把农村的县，很多农村的县划归了地级市来管辖，希望是以城市带动农村发展。但是结果在实际发展过程里面，在一些地方出现市管县变成市卡县、市压县、市刮县，市县矛盾比较突出。所以这些年来在一些地方的行政区划调整里面也引发了一些矛盾，所以如何改革我们也做过一些调研，意见不是十分统一。但总之市县矛盾，市县之争反映的是行政层级过多，我们地方政府本来是四级，本来应该是三级，从宪法上规定，省、县、
19、乡，但凭空多出来一个地级市这么一个没有法，也没有依据的说法。我们在调研里面县里面同志对地级市反映意见比较大，地级市同志也强烈他们存在的合理性。第二个在行政层级上现在的焦点，就是乡镇一级政府去留的问题。学界有不同的主张，有的人甚至极端的表示要把乡镇政权撤销，觉得没有存在的必要。理由是现在农村人口越来越少，交通通讯比较方便。税费改革以后乡镇政权作用比较弱化，所以为了减轻农民负担，减少行政成本，有人认为应该把这一级撤了。当然有第二意见，应该是把乡变成县的派出机构。还有一种意见认为，随着这几年新农村建设蓬勃发展，随着我们乡镇机构改革的推进，这几年我们是撤乡并镇，乡管辖的面积越来越大，应该说乡一级政权有
20、存在的必要。而且有一些同志认为现在乡一级政权并不完整，很多权利已经被垂直部门上收。所以需要放权，需要还权给乡镇。与乡镇相关的就是城市街道去留的问题，我刚才简单给大家介绍一下行政层级偏多也是现在行政管理体制改革存在的一个焦点问题。（3）中央与地方事权划分缺乏明确界定另外中央和地方，地方各级政府之间权利的划分边界不是很清晰，后面我还要说这个事。这个权利的划分不仅仅体现在事权上，与事权相关的是财权，是人权，应该说界定不是很明确。现在在上下管理方面很多不是依照法律的规定，因为这个划分并不清晰，只能是靠行政权利自身以上压下，这种压力的方式来进行管理。3、在管理方式还存在着决策民主化程度不高、透明度不够、
21、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题行政管理体制改革现在当前存在的第三个问题是在管理方式还存在着决策民主化程度不高，透明度不够，随意性较大，责任机制不健全的问题。少数的领导干部个人说的算，集体决策变成了一把手说的算，部门决策，部门利益占上风。所以有的人形象的说，但是这也是比较极端的说法，说现在有一些领导成了几拍干部，拍脑袋决策，拍胸脯保证，最后是拍屁股走人。存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。解决好这些体制问题是当前面临的艰巨的任务，这是三个主要的问题。4、政府管理和服务效果上，群众满意度有待提高由
22、于职能转变机构设置和管理方式方面存在着问题带来的行政管理体制的第四个问题就是政府管理和服务的效果上群众满意度有待提高。有学者算，说每年公款吃喝几千个亿，公车几千个亿，公费旅游，出国几千个亿，但是到底是多少也很难准确的统计出来。但不管怎么说这些数据从一个层面反映了我们现在公共财政里面很多一部分，很大一部分，相当一部分是用于政府自身的花销，用来吃饭，而没有用来建设和发展，用来为老百姓提供公共产品。现在在一些贫困地方看到，政府办公大楼盖得越来越漂亮，而学校却破烂不堪。这次大地震，国内外媒体和公众提出了一些质疑，为什么倒的很多是学校，我想这应该值得我们反思。另外，我们行政效率不高，办事难办，过去所说的
23、政府机关门难进，脸难看，事难办，这个情况并没有得到根本的扭转。我们在一些地方出现群体性事件，比如说前一段实践贵州出现的瓮安事件，6.18事件，云南的孟连事件，很大一部分原因是我们基层群众对干部的作风粗暴，态度恶劣有怨言，不满意。另外政府的公共管理和公共服务不到位，管理不公，贪污受贿，一些政府和官员的公信力不高。这里有一些数据，小康杂志有一个调查，有一个连续三年的调查，社会团体和专家进行合作在社会上面进行调查。调查政府公信力的得分2004年是60.4分，2005年是60.5分，2006年是60.6分。虽然我们看到这三年明年都涨一点，0.1分往前走，但是我们要看到得分刚刚及格，应该说我们政府的公信
24、力并没有得到绝大多数老百姓的认可。网络一个调查政府官员被80.3%的网民选为信用最差的人，当然我们说网络、网民这个群体是特定的群体，他不能反映整个社会全部的民意，但是毕竟它是一种舆论，值得我们重视。这是我们讲的改革开放30年来我们当前行政管理体制改革取得的成就和存在的问题，改革开放30年来我们也在前五次改革里面积累了一些宝贵的经验。（四）基本经验那么，我学习了一下，做了一些思考，大概有九条经验。1、必须建立与市场经济相适应的行政管理体制第一，行政管理体制改革必须建立与市场经济相适应的行政管理体制，改革的目标是要与市场经济相适应。政府职能和管理方式不转变，现代市场经济体系也难以真正形成。2、必须
25、树立和落实科学发展观，全面履行政府职能2003年的非典疫情给我们提出了重要的课题，也给我们提出了重要的启示，就是在抓经济调解和市场监管的同时要更加重视社会管理和公共服务，在做好常态管理的同时要加强政府应急管理体制、机制和法制建设。当然这几年，特别是从SARS以后，我们政府对社会管理和公共服务以及应急管理得到了前所未有的加强和重视。3、尊重和发挥地方和基层的首创精神，重大改革要在试点和总结经验的基础上推开这也是中国这几年取得各项改革成功的非常重要的方面，因为中国比较大，一项改革坐在家里设计非常好，下去推广就有可能碰到问题，所以我们很多改革应该说是自下而上的，经过实践检验以后，试点以后取得成功，在
26、大面积推开。4、坚持中央领导与因地制宜相结合。从实际出发，给予地方一定的自主权第四，坚持中央领导与因地制宜相结合，从实际出发，给予地方一定的自主权。5、行政改革也强调配套协调政府改革不仅仅限于政府内部自身完善或者自我完善，而要与经济体制改革，政治体制改革，社会体制改革加强配套。我们不能单兵作战，不能孤军奋战，要与其他方面的体制、机制创新相互协调才能成功。我们说虽然行政管理体制改革是我们体制改革的一个重要环节，但它毕竟不是全部，它毕竟只是政治体制改革的一个操作环节，是社会管理体制相衔接的一个环节，是经济体制改革相配套的环节，所以要整体联动，配套推进。6、坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机坚
27、定不移的推进改革，又充分考虑各方面的承受力，审慎的推进改革第六，要坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机坚定不移的推进改革，又要充分考虑各方面的承受力，审慎的推进改革。虽然我们有一些设想非常好，方案也非常完善，但是还要考虑到改革的时机。7、坚持机构改革和干部人事改革制度相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构我们机构改革，每次机构改革是重大的人员利益的调整，你不充分考虑当时在职在岗人员利益，这种改革的阻力就难以避免。比如说在1998年的机构改革，国务院要精简人员50%，这是非常大的一个举动，为了保证改革的顺利推进，当时制定了一些分流的一些措施，应该说是比较成功也是比较到
28、位的。比如说带薪分流，带薪学习，出国进修，分流到事业单位，提前退休等等一些措施减少了改革的阻力，优化了人员结构，提高了人员的素质。8、加强基础理论的研究和指导作用我国现在有一些改革是整体设计，主动推进的结果，有一些改革是破与形势压力，临时应付，缺乏主动性和前瞻性。至于理论上研究滞后和准备不足不无关系。9、从我国国情出发，借鉴国外改革和管理的成功经验应该说我们30年改革积累了一些宝贵的经验，正是基于这些宝贵的经验。所以这次十七届二中全会在部署下一阶段今后一段时期行政管理体制改革的时候，提出了要坚持的五条基本原则，就是必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众根本利益作为改革的出发点和落脚点。第2
29、，必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。第3，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系。第4，必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。第5，必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标和阶段性目标相结合、全面推进和重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。这是我们讲的第一个大问题，回顾30年行政改革的历程，我们对当前形势的基本判断和下一步改革必须要坚持的基本原则。二、行政管理体制改革的总体目标今天我们要谈的个第二个大问题，就是下一步我们行政管理体制改革的总体目标是什么。
30、这里分三个层次给大家介绍，首先我们讲学术界学者的观点。第二个层次，我们要介绍十七大关于行政管理体制改革的战略部署。第三是今年我们十七届二中全会关于行政管理体制改革的意见、精神。（一）学术界对我国行政管理体制改革战略目标的研究和思考先看学术界对我国行政管理体制改革的目标，战略目标的研究和思考。我们国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利教授，他长期致力于行政管理体制改革的问题。他提出我国行政管理体制改革的目标定位应该是社会主义公共行政体制，这个体制是与我国社会主义市场经济体制相适应、与民主政治建设相配套，既符合国际规则又兼顾中国国情的职责清晰、结构优化、行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行
31、政管理体制。薄教授在多次讲课和公开发表的论文里面指出，所谓公共行政体制就是指执行公共意志，行使公共权利，制定公共政策，管理公共事务，生产公共物品，提供公共服务，满足社会公共需求的政府组织体系和行政管理制度。我觉得薄教授的观点是非常有见解的，大家注意这里面社会主义公共行政体制是有两个词语组成，一是社会主义，社会主义表明了我们行政管理体制目标的方向，它的性质。公共行政体制是我们的目标定位，没有用管理这个词，在学术界有一种观点说行政，公共行政比公共行政管理的表述要准确。更体现了当今行政学发展的一些新理论，新理念。管理和服务，特别是服务，是现在政府需要加强的一个方面。所以说公共行政本身既包括管理也包括
32、服务，所以学者认为公共行政体制比公共行政管理体制要更准确。最近中国政法大学党委书记石亚军教授也发表文章，就我国行政管理体制改革的目标提出了自己的看法，当然他是根据十七大报告的精神做了自己的一些思考。他认为科学的改革目标应该包括下面四个层面：1、体制目标所谓体制目标就是要建立中国特色社会主义理论相吻合，与中国特色社会主义道路相一致，与中国特色社会主义经济体制相适应，与中国特色社会主义初期阶段的阶段性特征相协调，权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有利的中国特色公共行政管理体制。他的这个表述体制目标主要是要体现中国特色，所谓中国特色就是要立足社会主义初级阶段的基本国情，充分考虑各地方不同情况，有效实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，有效坚持改革开放和科学发展，有效解决行政运行中存在的实际问题，有效推进完善社会主义市场经济体制，全面建设社会主义小康社会，构建社会主义和谐社会的进程。2、政府目标要通过健全政府职责体系，完善公共服务体系，构建政府信用体系，全面建设服务型政府。政府的目标是建立服务型政府，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开，减少规范行政审批，减少政府对微
