1、都市功能区发展现代服务业的管理体制都市功能区发展现代服务业的管理体制：理论因由与现实操作王佳宁/罗重谱【专题名称】区域与城市经济【专 题 号】F107【复印期号】2015年02期【原文出处】改革(重庆)2014年10期第5464页【英文标题】Management System for Developing Modern Service Industry in Urban Functional District: Theoretical Evidence and Practical Operation【作者简介】王佳宁，重庆社会科学院，重庆400020；罗重谱，重庆社会科学院，重庆400020【
2、内容提要】管理体制作为都市功能区发展现代服务业的重要支撑性条件，对现代服务业的发展将起到或促进或阻碍的显著作用。北京、上海两市都市功能区发展现代服务业的管理体制既有共同点，也有一定的差异。其实践给我国其他城市构建适应现代服务业发展的管理体制的启示是：成立现代服务业发展领导小组，做好统筹协调；切实转变政府职能，建设与现代服务业发展相适应的服务型政府；积极培育和发展社会组织，逐步形成政府与社会组织良性互动的新型合作关系；组建决策咨询机构，借力新型智库助推都市核心区现代服务业发展。As the important support conditions of developing modern ser
3、vice industry in urban function district, management system play a promoting or hindering effect on the development of modern service industry. The management system of developing modern service industry in Beijing, Shanghai urban function district is in common, and also has some differences. The pr
4、actices give us much enlightenment: establish the modern service industry development leading group and make overall coordination; transform government functions and construct the service government which is adapt to the development of modern service industry; cultivate and develop social organizati
5、ons, and gradually form a new cooperative relationship between the government and social organizations; establish decision-making consultation organization, and promote the development of modern service industry in the core area of the city with the help of new think tank.【关 键 词】现代服务业/都市功能区/服务业管理体制m
6、odern service industry/urban function district/management system of service industry加快发展现代服务业，是加快转变经济发展方式、调整优化经济结构、实现科学发展的有效途径。按照产业结构演变的一般规律，现代服务业将成为经济持续健康发展的新的引擎和推动力。2007年3月，国务院发布关于加快发展服务业的若干意见。此后，我国陆续出台了家庭、养老、健康、文化创意等生活性服务业发展的指导意见，对服务业发展起到了较好的促进和推动作用。2014年8月，国务院发布关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见和关于加快发展
7、现代保险服务业的若干意见。从中央密集发布关于服务业发展的指导意见可以看出我国对于发展服务业尤其是现代服务业的高度重视。都市功能区作为生产性要素的集聚区，资源禀赋优越，在发展现代服务业方面有着得天独厚的优势。管理体制作为都市功能区发展现代服务业的重要支撑性条件，对现代服务业的发展将起到或促进或阻碍的显著作用。以比较研究的视角分析都市功能区发展现代服务业的管理体制与运行机制问题，无疑具有重要的现实价值。一、相关文献综述自国务院关于加快发展服务业的若干意见发布以来，服务业发展问题引起学术界的广泛关注，关于其管理体制的研究成果也逐渐增多。学术界关于都市功能区发展现代服务业的管理体制与运行机制的研究主要
8、从如下维度展开：(一)关于体制变革对服务业发展影响的研究体制变革是服务业发展的重要变量之一。理论实践都证明，体制变革会对服务业的发展产生较大的影响。李勇坚通过对1998-2006年相关经济数据的分析得出，体制变革是我国服务业增长的重要因素。一方面，体制变革通过放松管制提高服务业占GDP的比重；另一方面，体制变革通过民营化进程降低服务业的内部产业X无效率，提高服务业的全要素生产率。1陶纪明剖析了两种管理体制对产业发展所产生的不同影响，并指出政府的行政管理特性对生产性服务业创新产生了一定的抑制作用。2王凌认为，体制机制创新是知识型服务业发展的重要动力。具体来讲，行业要素的无形性、行业运作的复杂性、
9、行业发展的国际化皆需要体制机制的创新。3夏杰长、李勇坚从三个方面论述了体制变革影响服务业发展的机理：体制变革直接影响服务业增长和结构升级；体制变革、人力资本投资与服务业发展密切相关；服务经济本质上是“契约经济”，有效和合规的“契约”是确保现代服务业正常有序运行的基石。4(二)关于服务业体制改革历程、动力的研究伴随着服务业的发展，我国服务业体制改革走过了较长的历程。郭怀英将我国服务业体制改革分为准备与起步阶段、全面推进阶段、深化与突破阶段，对每个阶段的特征作了归纳。5胡琨认为，我国服务业体制改革可依据服务业发展的进程分为三个阶段，分别是服务业发展起步阶段的体制改革、服务业平稳发展阶段的体制改革、
10、服务业制度创新阶段的体制改革。6也有学者对我国服务业体制改革的动力进行了研究。李勇坚、夏杰长将我国服务业体制改革分为三个阶段，结合我国出台的相关政策及其背景分析了服务业体制改革的动力问题，并对我国服务业体制改革进行了展望。7(三)关于服务业体制存在问题的研究尽管我国服务业体制机制变革取得了一定成效，并在一定程度上推动了服务业的发展，但受诸多因素的影响，我国服务业体制机制仍存在较多问题。胡琨对我国服务业体制改革的成就及其面临的问题进行了分析，认为我国服务业的市场机制作用还没有充分发挥，缺乏有效的政府监管体系。8贺爱忠从行政管理、产业引导、资源节约、环境保护、消费安全、科技支撑六个方面分析“两型”
11、社会综合配套改革试验区服务业绿色发展的体制机制障碍。9胡晓认为，制约河南省服务业发展的体制性障碍主要有产权体制障碍、管理体制障碍、支持体制障碍。10王凌指出，现阶段我国知识型服务业发展在行业管理体制与供求机制、财政税收体制机制、人才工作管理体制与运行机制、城市保障支持体制机制等方面还有值得改进之处。11卢晓蕊认为，制约服务业发展的管理体制机制障碍主要包括：管理体制不完善；政府职能转变仍不到位；以行业协会为主体的服务市场管理主体缺失；多元化的服务市场参与主体尚未形成。12(四)关于完善服务业体制的研究针对服务业管理体制机制存在的问题，学者们从不同的角度提出了创新对策和建议。胡晓鹏基于对我国服务业
12、“体制病”及其病因的分析，指出我国现代服务业体制变革的方向是“四元治理”，即“通过设计一套包括正式或非正式的内部的或外部的制度或机制，协调现代服务业与所有利害相关者之间的利益关系”13。王凌从九个方面提出了创新知识型服务业体制机制的对策，包括改进行业管理体制，改进行业供求机制，创新财政投入机制，创新税收调节机制，加强产权保护机制，强化教育培训机制，完善人才评估机制，创新信息整合机制，强化宣传引导机制。14贺爱忠提出，“两型”社会综合配套改革试验区服务业绿色发展要以绿色政绩观为导向创新服务业绿色发展的行政管理体制机制。15卢晓蕊指出，创新服务业管理体制机制需要遵循市场化运作、社会化服务、产业化经
13、营和民营化主体的价值取向。在具体措施上，要加快转变政府职能，建立健全服务业管理体制和工作机制，完善服务业社会中介组织体系，积极培育多元化的服务市场主体。16夏杰长、李勇坚提出了全面深化服务业体制改革的战略思路：严格界定服务业发展中的政府与市场边界，更加主动、更大力度地发挥市场机制的作用；打破服务业的各种垄断，实现公平自由竞争；强化监管、完善激励，建立激励-约束相容机制；健全完善有利于服务业发展的财税体制；逐步消除城镇化的制度障碍，借力城镇化助推服务业大发展。17(五)关于地方服务业发展体制问题的研究一些学者对地方服务业发展体制机制问题进行了研究。陈智国、宋丽思对北京市服务业综合改革的体制机制障
14、碍进行了剖析，认为其在体制机制方面面临如下障碍：深层管理体制机制问题突出，服务领域市场准入受限；行业管理混乱，多头管理、管理缺位等问题严重；法制环境建设滞后，规范化发展亟待加强；税收制度不合理，企业税负相对过重；要素资源领域价格不统一，服务企业运营成本高。在此基础上，从放宽市场准入、推动国有企事业单位改革、完善服务业行业管理体系、推动服务业要素资源改革、加大服务项目的采购力度、完善法制与市场环境等六个方面提出了改革建议。18陈伟华对信息化环境下珠三角现代服务业的体制机制创新问题进行了分析，指出了体制机制创新的重要性、必要性和有利条件，提出地方政府应进一步加快行政体制、市场经济体制和科技管理体制
15、创新，建立长效机制。19徐志初认为，实现成都市服务业尽快倍增，应从支撑平台、重大项目建设、要素保障、对外开放、高端人才、推进机制、目标考核等方面完善服务业发展体制机制环境。20课题组以南京市为例，剖析了体制机制对生产性服务业发展的影响机理，在此基础上，从财税体制、市场准入体制、服务创新与知识产权保护体制、投融资体制、土地审批体制以及人才保障机制、发展目标考核机制、市场主体培育机制等方面提出了具体对策。21(六)关于经济功能区管理体制的研究经济功能区的管理体制会影响到其发展现代服务业的管理体制。学者们对于经济功能区的管理体制展开了诸多研讨。鞠姗以济南市为例，对都市科技工业园的管理体制进行了研究，
16、尤其是对济南都市科技工业园管理部门机构设置进行了详细分析。22聂新平指出，完善珠江东岸都市圈一体化管理体制，应完善深莞惠一体化的利益共享和分配机制，完善深莞惠区域合作架构，探索跨区域治理的体制机制。23王涛对伦敦都市圈的管理体制演变历程进行了分析，指出其管理体制经历了前现代的分散治理模式到现代双层治理模式的转变。24学者们关于服务业体制机制与经济功能区管理体制的研究，提供了诸多有益启示。然而，需要指出的是，现有相关研究存在如下局限：一是对现代服务业体制机制研究得不够。目前的研究成果多是对服务业体制机制整体性的研究，而对现代服务业关注得不够。二是对服务业管理体制深入研究得不多。现有成果多是从宽泛
17、的层面上理解体制和机制，而对管理体制论述得不够深入。三是缺失关于都市功能区发展现代服务业的管理体制的研究成果。现有研究成果要么是关于都市功能区管理体制的研究，要么是关于服务业管理体制的研究，还没有将现代服务业限于都市功能区内再研究其管理体制问题。由此可见，这里的研究具有重大的理论价值和现实意义。二、北京市都市功能区发展现代服务业的管理体制态势学术界对现代服务业的内涵与外延尚有争议，政策层面关于现代服务业的界定仅出现在科学技术部印发的现代服务业科技发展“十二五”专项规划(以下简称专项规划)中。专项规划将现代服务业界定为“以现代科学技术特别是信息网络技术为主要支撑，建立在新的商业模式、服务方式和管
18、理方法基础上的服务产业”。现代服务业既包括随着技术发展而产生的新兴服务业态，也包括运用现代技术对传统服务业的改造和提升，主要包括生产性服务业、新兴服务业和科技服务业。它是服务业中增长最快、最为先进的组成部分。围绕发展现代服务业，北京市近年来制定了多个专项规划，出台了相关意见，如中共北京市委北京市人民政府关于促进首都金融业发展的意见、北京市人民政府关于印发北京市促进软件和信息服务业发展指导意见的通知、北京市商业服务业振兴发展规划、北京市人民政府关于印发北京市加快国际商贸中心建设意见的通知、北京市软件和信息服务业“十二五”规划、北京市人民政府关于促进首都知识产权服务业发展的意见、北京市“十二五”时
19、期生产性服务业发展规划、北京市“十二五”时期商业服务业发展规划、北京市现代服务业科技发展专项工作意见等。这些规划、意见的出台与实施，极大地促进了北京市现代服务业的发展。现阶段，北京市已率先在全国建立起服务经济主导的产业结构，以信息网络技术为主要支撑的现代服务业已成为北京市新的经济增长点。2014年上半年，北京市第三产业增加值7725.9亿元，占地区生产总值的比重为79.1%。信息服务业、金融服务业、科技服务业三大高端服务业对经济增长的贡献度超过50%。25(一)北京市都市功能区划分及其现代服务业发展定位按照2012年7月发布的北京市主体功能区规划，北京市分为四类功能区域，分别是首都功能核心区、
20、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区。表1列出了首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区发展现代服务业的定位、目标、任务与重点。首都功能核心区重点发展金融服务业和商务服务业，城市功能拓展区重点发展研发服务业、设计服务业、文化新业态、商务服务业，城市发展新区重点发展金融服务业、现代物流业、工程技术服务业、科技中介服务业等。(二)北京市都市功能区发展现代服务业的管理体制北京市都市功能区在发展现代服务业过程中坚持政府引导与市场培育相结合的原则，以企业为主体。政府主要负责制定相关政策引导现代服务业发展方向，加强互动与合作；市场机制则发挥着主导作用。为促进现代服务业发展，北京市人民政府与财政
21、部、国家发展改革委、商务部、科技部等部委建立起了部市会商制度，争取现代服务业重大项目和资金的落地。部市会商制度在全国首个国家级现代服务业综合试点中关村国家自主创新示范区得到了很好运用。在北京市内，则建立起了相关委办局协作机制，共同研究制定北京市现代服务业发展的相关政策，如就都市核心区发展现代服务业所需的土地、资金、财税、金融等领域出台扶持政策。与此同时，政府在优化现代服务业发展环境、加大政府采购力度、加强对现代服务业发展用地的引导和规划、健全现代服务业行业规范标准、充分发挥行业协会等组织作用、加强行业基础调查研究和规划动态评估、加强专业人才引进与培养等方面发挥着重要作用。为推进我国现代服务业快
22、速发展，财政部、国家发展改革委、商务部、科技部自2011年以来分3批在北京、上海、辽宁、天津、重庆等9省市选择基础条件好、示范效应强的地区或园区开展现代服务业综合试点。北京市的中关村国家自主创新示范区被确定为我国第一个现代服务业试点区域。中关村国家自主创新示范区在管理体制方面先行先试，促进中关村现代服务业高端化发展聚集，发挥了较好的辐射带动效应。2011年，财政部、国家发展改革委、商务部、科技部批复同意中关村现代服务业试点方案(以下简称试点方案)。试点方案中有两大原则和现代服务业管理体制有关：一是坚持市场化原则，即发挥企业市场主体作用，政府创造良好的政策环境，加强政产学研用结合，整合资源，搭建
23、公共服务平台；二是坚持地方推进为主。北京市人民政府是中关村现代服务业试点工作的责任主体，在北京市人民政府领导下，财政局、中关村管委会会同发展改革、商务、科技、经济信息化、统计主管部门具体负责中关村现代服务业试点工作的方案制定、综合协调和组织实施。为保障试点方案的实施，2011年7月13日，财政部、国家发展改革委、商务部、科技部与北京市人民政府联合签署中关村国家自主创新示范区现代服务业综合试点协议，这标志着全国现代服务业综合试点工作正式启动。中关村建立了部市现代服务业试点工作会商机制，定期或不定期就试点过程中的重大问题召开有关决策和工作进展协商会议。为加强对试点工作的组织领导，试验区成立了中关村
24、现代服务业试点工作领导小组，负责贯彻落实中央关于中关村现代服务业综合试点工作批复精神，组织研究工作规划、方案，协调北京市相关部门解决试点推进中的重大问题。由北京市委常委、常务副市长任组长，两名副市长任副组长，成员单位包括市财政局、市发展改革委、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局、市委宣传部、中关村管委会、市环保局、市规划委、市国税局、市地税局、市知识产权局、市国土局(见图1)。领导小组下设中关村现代服务业试点工作领导小组办公室，办公室设在市财政局，下设综合部、规划部、资金项目管理部，成员单位有市财政局、市发展改革委、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局、中关村管委会。编制15人，
25、设办公室主任1名，由北京市财政局一名副局长兼任；设专职副主任2名，由市财政局、中关村管委会相关人员兼任，市财政局、中关村管委会、市商务委、市科委、市经济信息化委、市统计局分别派驻工作人员。办公室的主要职责包括：组织制定中关村现代服务业总体发展规划及分领域规划、总体实施方案及分领域方案；组织研究财税、金融、土地等创新政策；组织建立评价体系和统计体系；研究提出领导小组会议、部市会商工作议题；组织协调市相关部门和协调落实中央部委相关工作；制定试点项目资金管理办法；组织做好政策宣传推广；制定考核奖惩管理办法。图1中关村现代服务业试点工作领导小组构成三、上海市都市功能区发展现代服务业的管理体制态势上海市
26、现代服务业发展起步早、基础好，早在2005年2月，上海市就发布了上海加速发展现代服务业实施纲要。2005年11月30日，上海市人民政府印发了关于上海加速发展现代服务业的若干政策意见，就降低准入门槛、加快改革开放、推动技术创新、聚焦重点领域、建设重点区域、构筑人才高地、实施品牌战略、营造发展环境等方面作了明确规定。2009年，国务院发布了关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见。与之因应，上海市人民政府于2009年5月发布上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见，提出“加快政府职能转变和管
27、理创新”，深化行政审批制度改革，建设服务型政府。2011年，财政部、商务部批复上海市现代服务业综合试点方案。2012年，上海市发布了上海市信息服务业发展“十二五”规划、上海市现代服务业集聚区发展“十二五”规划、上海市现代物流业发展“十二五”规划、上海市服务业发展“十二五”规划。值得一提的是，上海市现代服务业集聚区发展“十二五”规划确定了25个“十二五”时期推进建设的现代服务业集聚区，包括浦东新区陆家嘴金融贸易区、浦东新区花木国际会展集聚区等。这些规划、政策的出台和实施，促进了上海市现代服务业的快速发展。2014年上半年，上海市第三产业增加值6868.01亿元，增长7.8%，占GDP的比重为62
28、.7%。(一)上海市都市功能区划分及其现代服务业发展定位按照2013年1月发布的上海市主体功能区规划，上海市分为四类功能区域，分别是都市功能优化区、都市发展新区、新型城市化地区、综合发展生态区。表2(见下页)列出了都市功能优化区、都市发展新区、新型城市化地区发展现代服务业的定位、方向与主要任务。从表2可以看出，上海市四大都市功能区域皆有发展现代服务业的任务，都市功能优化区主要发展现代金融、航运服务、商业商贸服务；都市发展新区即浦东新区，结合其资源禀赋优势和政策优势，主要发展金融服务业、航运业和贸易业；新型城市化地区主要发展商贸服务业和文化创意产业；综合发展生态区则主要发展旅游度假等服务产业。(
29、二)上海市都市功能区发展现代服务业的管理体制加快发展现代服务业，是上海市加快推进“四个中心”建设的必然选择，对于增强其城市综合服务功能具有重要意义。上海市在2005年发布的上海加速发展现代服务业实施纲要中，提出了“坚持政府引导、企业运作”的原则，将企业视为加快发展现代服务业的主体，强调要充分发挥市场的作用。政府则应转变职能，加强规划引导，出台相关支持性政策，规范市场管理，做好相关服务。上海市人民政府印发关于上海加速发展现代服务业若干政策意见的通知、上海市人民政府贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见、上海市现代服务业综合试点方案、上海市
30、现代服务业集聚区发展“十二五”规划等文件中都有关于发展现代服务业管理体制的相关要求，大体包含如下方面：一是成立上海市现代服务业推进协调机构，由市主要领导挂帅，分管领导牵头，确定全市服务业发展战略、规划和政策，统筹协调，解决上海市现代服务业发展中的重大问题。二是加快政府职能转变，深化行政审批制度改革。三是深化事业单位改革，对提供经营服务的事业单位实行企业化改造。四是促进行业协会的市场化运作，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。2011年10月21日，上海浦东新区、虹桥商务区及浦江沿岸被商务部、财政部确定为国家现代服务业综合试点区。国家现代服务业综合试点区肩负有探索突破现代服务业发展体制机制瓶颈的责任
31、。与此同时，上海市主体功能区规划确定的功能区之一都市发展新区就是指浦东新区。基于上述理由，这里重点分析上海浦东新区发展现代服务业的管理体制。上海浦东新区为加快现代服务业发展，积极推动管理体制创新，具体体现在如下方面：第一，按照大部制改革的要求积极推进政府机构改革，构建适应现代服务业发展的扁平化的行政管理体制。2009年南汇区并入浦东新区后，浦东新区进行了新一轮的区级机构改革。改革后，区委设置7个工作部门，区政府设置19个工作部门。从机构设置来看，金融服务局的成立可谓创新之举，有助于加快浦东新区国际金融中心核心功能区建设。2014年1月，浦东新区成立市场监督管理局，整合了原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责，实现了全过程监管。第二，推进行政审批制度改革，健全行政审批服务体系，建设服务型政府。中国(上海)自由贸易试验区于2013年8月17日由国务院批准设立并于2013年9月29日正式挂牌，其成立对现代服务业的开放提出了更高的要求。2013年12月，浦东新区印发了浦东新区行政审批制度改革深化实施方案，在审批体制、审批效率、审批平台建设、审批监督机制、审批改革评估和激励机制等方面都出台了具体的措施，其中关于现代服务业发展的措施主要包括：一是推进审批职能下沉，继续推进区级审批部门向开发区和大市镇下放审批和办
