1、工程建设项目PPP模式实务案例工程建设项目PPP模式实务案例2015-12-25 一、省内：1、杭州地铁1号线工程2、杭州市文一路地下通道（保俶北路紫金港路）工程3、温州市域S1铁路一期工程4、温州市环山东路（经开区段）项目5、台州湾大桥及接线工程部分路段6、绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程7、常山县天马污水处理厂改扩建工程8、玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程二、省外:1、北京地铁4号线项目2、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程3、固安工业园区新型城镇化项目4、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目5、江西峡江水利枢纽工程项目6、酒泉市城区热电联产集中供热项目7、陕西南沟
2、门水利枢纽工程项目8、深圳大运中心项目9、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目10、天津市北水业公司部分股权转让项目11、渭南市天然气利用工程项目12、张家界市杨家溪污水处理厂项目13、重庆涪陵至丰都高速公路项目杭州地铁1号线工程一、项目概况杭州地铁1号线工程为连接中心城核心区与江南、临平、下沙副城中心区的骨干线，线路全长47.97公里，其中地下线41.36公里，高架线6.14公里，过渡段0.47公里；设车站30座，其中地下站27座，高架站3座；车辆基地和停车场各1处、控制中心1处。初期配车288辆。项目概算总投资为220.76亿元。杭州地铁1号线工程前期工作开始于本世纪初。2002年6月6日，经
3、市委、市政府批准，杭州市地铁集团有限责任公司挂牌成立。2003年12月26日，地铁1号线试验段婺江路站工程开工建设。2004年2月11日-13日，国家发改委委托中咨公司，对杭州市城市快速轨道交通建设规划进行了评审，建设规划通过专家评审。2005年6月1日，国务院批准了杭州市地铁项目建设规划，6月6日，国家发改委正式下发了关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划的请示的通知，1号线工程正式立项。2007年2月7日，地铁1号线工程初步设计通过浙江省发改委批复。项目于2007年3月28日开工建设，于2012年11月24日开始试运营。日均客流稳步递增，已由试运行之初的日均14万人次攀升到目前日均41万人
4、次。项目采用PPP模式，由香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）和杭州地铁集团成立特许经营公司杭州杭港地铁有限公司负责运营。实践表明，杭州地铁1号线工程采用PPP模式取得了明显的成效：一是有力推进了杭州市投融资体制改革，促进政府基础设施融资的多元化，有效减轻政府当期基础建设投入和长期的财政补贴负担；二是克服地铁经验及人才不足的困难，能够更快、更好的学习掌握先进地铁建设、运营和管理经验；三是推进了轨道交通设施的市场化进程，实现轨道交通行业体制机制的创新；四是促进行业标准体系的建立和政府监管体系的完善，进而取得轨道交通经济效益和社会效益均衡发展。二、运作模式（一）具体模式1号线工程投资建设分为A、B
5、两个相对独立的部分：A部分为土建、隧道工程，投资额约137.86亿元，约占项目总投资的62.4%，由杭州地铁集团负责；B部分为机电、车辆等设备部分，投资额约82.9亿元，约占项目总投资的37.6%，由PPP项目公司杭港地铁公司负责。杭港地铁公司由杭州地铁集团和港铁公司通过各自的全资投资公司按51：49的出资比例组建。杭港地铁按资产租赁协议，从杭州地铁集团租赁A部分资产，并进行全部A、B资产的运营、维护和更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入投资获得合理的投资收益。25年特许经营期结束后，杭港地铁将B部分项目设施完好、无偿地交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给杭州地铁
6、集团。杭州地铁1号线PPP模式如图1所示。图1 杭州地铁1号线的PPP模式（二）实施流程2008年3月，杭州市政府根据杭州市市政公用事业特许经营条例有关规定，决定1号线项目采用PPP特许经营模式进行招商，拟引入境内外投资者参与杭州市地铁一期工程1号线项目的投资、建设和运营。2008年3月24日，市发改委发布地铁一期工程1号线特许经营项目招商公告。共有港铁公司、新加坡地铁公司、威立雅交通巴黎地铁公司三家参与投标。通过竞争性谈判，确定优先考虑与港铁公司合作。2009年1月5日，市委、市政府讨论通过了地铁1号线杭港合作原则性协议。2010年3月，市政府和港铁公司就1号线项目草签了特许经营等协议或合同
7、。2012年8月17日，商务部正式批复同意杭州地铁一号线投资有限公司与在香港注册的港铁杭州一号线投资有限公司在杭州市设立杭州杭港地铁有限公司（以下简称杭港地铁公司），1号线特许经营项目获批，9月6日，特许经营公司-杭州杭港地铁有限公司注册成立，9月28日，市政府授权市交通局与杭港地铁公司签订特许经营协议。2012年11月24日，1号线正式开始试运营。（三）协议体系主要有三个关键协议：一是杭州地铁1号线投资公司与港铁杭州1号线投资公司签订的中外合作经营合同和公司章程，二是杭州市交通局与PPP项目公司杭港地铁公司签订的特许经营协议，三是杭州地铁集团与PPP项目公司签订的资产租赁协议。特许协议是PP
8、P项目的核心，全面约定市政府、杭港公司双方的权利义务，项目融资、建设运营、移交的标准和要求，以及票价机制、风险分担等事项，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。1号线项目特许经营协议由主协议、附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了建设、试运行、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。中外合作经营合同和公司章程从合作宗旨、董事会和经营管理机构的组成、合同期限等方面对合作经营进行规则约定。资产租赁协议规定了杭港公司租赁A部分资产的范围、移交方法、保修期以及租金和租赁期限等内容。基于PPP合作机制的建立以及先进管理理念的引入，杭港公司正从规范化管理走向系统化、精细
9、化管理，日均客流稳步递增，列车服务的重点指标准点率、兑现率也保持在99.8%以上的高位，售票机、闸机等设备的可靠度也均保持在99.8%以上，这些数据均远超特许协议所规定的考核指标。在此期间，杭港公司通过建立先进的财务管理系统和全方位的财务预算体系，有效的控制了经营管理成本（每公里人员配比达1:47）；同时依靠灵活的财务管理手段实施合理的借偿贷，使公司在不依靠政府财政补贴的前提下，具有长期经营的财务能力和可持续性经营潜力，这都有利于保证1号线的长期稳定运营。三、经验借鉴（一）选择合适的合作伙伴合适的合作伙伴是PPP项目取得成功的关键。要选择具有行业建设和运营经验、有资金实力、有成功的运营模式的企
10、业。基于以上挑选合作伙伴的原则，杭州市政府通过全球招商，选择港铁作为合作伙伴。首先，港铁是香港特区最大的政府控股上市公司，30多年轨道交通规划设计、建设运营和物业管理经验，业内保持领先，也是全球少数几家盈利的地铁运营商之一。其次，港铁是香港最大的地产开发商之一，开创性地实施“地铁+物业”模式，实现轨道交通可持续发展。再次，具有跨地域轨道交通经营经验，香港之外，港铁还在伦敦、墨尔本、北京等城市运营铁路。良好的表现、成熟的经验、雄厚的资金实力以及先进的运营模式，是选择港铁的基础支撑。（二）建立有力的政策保障体系杭州市政府及相关部门积极协调各方利益关系，敢于突破创新，为项目推进提供了全方位保障。在项
11、目实施过程中，政府变成了全程参与者和全力保障者，为项目配套出台了杭州市市政公用事业特许经营条例、杭州市城市轨道交通运营管理办法等法规政策。市政府成立了由副市长牵头的招商领导小组，市发改委主导完成PPP项目实施方案、竞争性谈判等，市地铁集团负责具体操作和研究。（三）设计合理的风险-收益平衡机制1号线特许经营项目首先建立了票价调整机制和客流风险分担机制。1号线运营票价实行政府定价管理，考虑到地铁运营成本会随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化，因此特许协议中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述3项因素进行周期性调整的测算票价。若实际票价低于测算票价，政府就其差额向PPP公司进行补偿；反之
12、，PPP公司与政府分成。对于客流风险分担机制，目的是实现政府与企业共同培育客流、共担风险、共享收益，同样以一定的客流预测为判断基准，若实际客流低于预测客流时，政府向PPP公司进行补偿；反之，政府将与PPP公司分享收益。（四）建立有效的监管机制监管机制主要通过政府部门监管及协议监管得以保障。1号线项目的政府监管部门可以分为两类：一类是政府直接监管部门，另一类是一般监管部门。直接监管部门与1号线的投资、建设、运营发生直接、紧密的联系，例如交通局负责对1号线运营的安全性、准点率等进行监管；财政局负责监督1号线运营的经济效益情况，以便给予财政补贴。一般监管部门根据各自的职责范围对1号线的建设运营等方面
13、进行监管，例如环保局对噪音等环保情况进行监管。协议监管则是通过特许协议、中外合作经营合同、资产租赁协议等协议结构予以体现。杭州市文一路地下通道（保俶北路紫金港路）工程一、项目概况文一路地下通道（保俶北路紫金港路）工程是杭州“一环、三纵、五横”城市快速路系统中“一横”德胜路至文一路的重要组成部分，项目的建设对缓解城西交通拥堵问题，提速东西向交通具有重要意义。工程西起紫金港路西，东至保俶北路，全长约5.8公里，其中隧道长约5.28公里。该工程由两部分组成，其中紫金港立交段长约0.68公里，隧道主线段长约5.12公里。地下隧道为双向4车道城市主干路，地面道路为双向6车道城市主干路，设计车速60公里/
14、小时，隧道等级为一类城市交通隧道。项目概算总投资为47.6亿元。项目于2014年年底开工建设，预计2018年完工。BOT段全长5.12公里，工程内容主要包括：地下隧道一座，改建5座地面桥梁，新建2座人行过街设施；以及地面道路恢复、地下管线、景观绿化等建设。BOT段概算投资为39.66亿元。二、运作模式（一）具体模式工程采用BOT方式，即市政府向投资方上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的项目公司授予特许经营权，允许其在一定时间内进行该工程的建设和运营，而投资方在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，投资方将该设施移交市政府。特许经营期限为20年，市财政每年向项目
15、公司支付专营补贴。（二）实施流程在完成项目初步设计之后，杭州市建委于2014年9月通过公共资源交易平台进行公开招标，共有7家联合体参与投标。上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的联合体综合得分排名第一，成为项目投资人。经市政府授权，2014年11月19日市建委与投资人签订项目投资协议，约定由项目投资人根据项目建设方案和政府相关要求，完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权，市建委与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理的特许权利。根据特许协议，项目公司开展项目勘察设
16、计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。三、经验借鉴（一）为城市市政道路投融资探索了可以复制的“范本”城市市政道路不直接收费，单个项目没有现金流，比较难以实施常规的BOT方式。本项目通过创新，第一次引进社会资本参与城市道路建设，为类似项目提供了可以复制的“范本”。（二）选择具有施工总承包资质的企业作为投资方本工程在选择投资方时，将投资方具有隧道施工总承包资质作为必要条件之一。与传统管理模式相比，EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口，将传统的外部收益内部化，降低了工程造价；总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，使承包
17、商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益；总承包商同时也是项目的股东，参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。（三）通过公共平台选择投资人本工程的BOT项目招标是杭州市首次通过公共资源交易平台以招标方式选择投资人，避免了“旷日持久”的谈判，减少了中间环节，节约前期时间。（四）委托管理提高效率城市基础设施建设发展中心受建委委托，将自始至终参与项目的跟踪、协调、服务工作。通过委托管理的模式，较好地解决了为项目提供合同管理和跟踪服务的问题。温州市域S1铁路一期工程本项目是国家发改委PPP项目库的推介项目之一，项目已开工建设，预计2017年建成。一、项目概况S1
18、线是温州市域铁路网中重要的一条主干线，是温州火车南站、金温铁路温州火车站、城市公交中心站、温州机场等不同交通站场的纽带，将不同类型的客流进行快速集散运输，可以大大提高市民出行效率，缩短旅途时间，并缓解高峰时段交通压力。同时，S1线是在中心城与新城之间提供快速、大容量、公交化的市域铁路，是温州大都市区范围东西向交通走廊的骨干，对拉开城市框架，完善城市综合交通体系，改善居民出行条件具有重要的意义。项目西起瓯海区潘桥镇，向北经沿海铁路温州南站后，折向东上跨沿海铁路至温州西站，沿既有金温铁路廊道至温州东站，折向南沿龙湾区南洋大道、前房路经奥体中心至永强机场，出机场后向北跨越瓯江南口至灵昆半岛，线路全长
19、53.507公里，近期设17座车站，建设期四年，总投资186.0683亿元，项目资本金93.03415亿，占总投资的50%。资本金的50%由政府出资解决，另外50%资本金通过引入社会资本解决，资本金以外的资金通过银团贷款和引入保险资金、融资租赁等渠道解决。项目于2012年9月经国家发改委批复立项，2013年已全线开工。截止目前，累计投资54.6亿元，完成总投资29.4%。项目建设对大力推进温州市轨道交通基础设施建设，提高公共服务的质量与效率，减轻当前财政压力，促进经济社会可持续发展具有重要意义。二、运作模式S1线按照“政府引导、市场化运作、多元化融资”的思路，创新投融资机制，通过幸福轨道股份、
20、保险债权计划、可续期企业债券等多渠道吸引社会资本参与项目建设。组建温州幸福轨道交通股份有限公司，作为S1线项目业主，负责S1线的投融资、建设与营运管理。2012年12月温州轨道交通向民资开放，面向社会募资15亿元，利用物业开发回收增值部分，令项目得到合理回报。幸福轨道公司将S1线项目资本金中的35亿元向社会定向筹集，暂定1股1万元，即35万股。股权年净投资回报率为6%。三、经验借鉴S1铁路一期工程是我国具有创新性、引领性，具有先行先试意义的轨道交通项目，是温州市市域铁路网建设实施的第一步，将为其他几条线路的建设积累经验。温州市环山东路（经开区段）项目一、项目概况本项目为规划的国省道，全长约7公
21、里，其中包括隧道2座，桥梁6座，路基宽44米，设计时速80公里/小时，按双向六车道一级公路兼顾城市道路功能标准建设，项目初步设计概算为15.8亿元，其中建安费9.34亿元，项目征用土地约560.9645亩，拆迁建筑物约6.7万平方米，建设工期42个月。2012年7月24日，项目建议书获省发改委批复。2013年2月25日，工可报告获省发改委批复。2013年12月17日，初步设计获省发改委批复。2014年8月1日，施工图设计获省交通运输厅批复。建设工期为42个月。计划于2015年8月开工，2019年4月竣工。项目采用投资施工一体化模式，要求社会投资人具备相应的施工资质，接受联合体投标。中标后，由社
22、会投资人和政府投资人按约定联合组建项目公司，项目公司和具备相应资质的社会投资人（或联合体成员）签订施工合同。二、运作模式（一）具体模式管委会为温州市经济技术开发区管理委员会，开发区项目中心为管委会授权指定的履行招商、监管职能等项目业主职能的部门或企业进行监理招标，并和监理单位签订合同；温州市经济技术开发区交通建设发展有限公司即交建公司，为指定的与社会投资人共同出资成立项目公司的政府投资方。社会投资人由业主单位通过招标或其他方式引入确定。财政局负责出资购买道路使用费。项目公司将采用有限责任公司的形式，政府投资方与投资人签订合资经营协议，本项目拟按照政府投资方占股5%，社会投资人占股95%，共同出
23、资成立PPP项目公司，政府按照出资金额，以已经投入的部分前期费用（包括设计、监理费等）抵为股本金，具体操作方案按照工商注册规定执行。投资双方依照合资经营协议及公司章程运作管理公司。（二）实施流程2014年4月经温州市人民政府同意，该项目拟采用PPP融资建设模式建设，上报省发改委、省交通厅，并于2014年9月获省发改委批复同意作为浙江省PPP试点（浙发改基综函2014352号）。经开区管委会委托北京大岳咨询有限责任公司编写实施方案，浙江同欣工程管理有限公司负责招标代理，温州市兴城工程造价审计咨询事务所作为全程顾问和合同谈判单位。成立了由管委会领导、区发改、监察、财政、规划、国土、住建、交通部门成
24、立领导小组，对于重大问题的进行决策、商定，提高效率。2014年10月，实施方案上报市政府，经过2次由温州市常务副市长主持，市财政、发改、交通、住建委、建成等部门参加审查会议，并于2014年12月 2 日，实施方案获得市长办公会议通过并出具会议纪要（温州市人民政府市长办公会议纪要201411号）。2015年1月在市交通局全程监督下，进行公开招标，采用资格预审方式，因投标单位不足3家，经2次公开招标失败后，上报市交通局批准，同意采用竞争性谈判，最终经多轮谈判确定温州国丰汇融控股有限公司为牵头人和浙江交隧集团有限公司、路港集团有限公司组成的联合体作为本项目社会投资人。于2015年4月1日项目业主和社
25、会投资人签订合同，政府投资方和社会投资人签订合资经营协议，2015年5月完成项目公司政府参股和重组工作。三、经验借鉴（一）采用投资施工一体化模式，要求社会投资人具备相应的施工资质，接受联合体投标，一次招标，后续投资人无需另行施工招标，节省时间。（二）政府全过程参与项目，履行监管职能，同时，监理单位由政府实施机构单独招标，并接受政府委托参与工程建设，跟踪审计单位政府实施机构进行委托，有利于政府监督管理。（三）由于本项目是非经营项目，项目本身不具备经营能力，无法通过自身经营活动收益，经多方讨论，采用了“道路+政府购买服务”的实施路径，政府按照经营期5年支付服务费，构成了项目公司经营固定的现金流。（
26、四）该项目政府以前期投入作为股本金入股，减轻了政府负担。政府投资方虽然占有5%的股份，但是不参与项目公司日常的经营管理，参与企业利润分成，对于非政府原因造成的超支或亏损，由社会投资方自行解决。但对涉及环境安全、公共利益和国家利益的经营方针决策，股权转让及变更，对外担保，修改公司章程，以及对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议等事项拥有一票否决权。（五）前期扎实的市场调查工作，是项目顺利落地的关键，经过充分市场调查后明确标准，价格，服务等条件，社会投资人根据要求编制标书进行投标，政府择优选取，尽量为社会投资人预留空间，这样既能满足政府需求，又能精确计算成本，需进行大量的前期摸底工作
27、。（六）采用资格预审公开招标，经过2次招标失败后，转为其他方式，既缩短了时间，又符合法定合法程序最终确定了社会投资人。台州湾大桥及接线工程部分路段一、项目概况台州湾大桥及接线工程起于三门县六敖镇，与三门湾大桥及接线工程相接，终于温岭市城南镇附近接乐清湾大桥及接线工程，路线全长102.366公里，沿线所经县市主要有三门、临海、椒江、路桥和温岭。台州湾大桥及接线工程为双向6车道高速公路，设计速度采用 100km/h，路基宽度采用 33.5m，桥涵设计荷载采用公路-级。初步设计总概算核定为240.0256亿元，建安费169.2452亿元。项目收费期15年。鉴于台州市财力有限、资本金筹措困难以及指挥部
28、工程管理技术力量不足的客观实际，根据省发改委2014570号文件精神，台州在前期研究建设模式的基础上，与部分央企、上市公司和省龙头施工企业进行深入洽谈后形成方案。经省政府领导批示同意，以及浙发改函2014431号文件批复，最终形成台州湾大桥及接线工程部分路段“PPP”模式融资建设方案。采用“PPP”模式路段：施工总承包路段总长48.885公里，桩号K99+000K147+768，初步设计概算批复建安费约73亿元（其中三门县境内30.644公里，初步设计概算批复建安费约42亿；临海市境内16.338公里，初步设计概算批复建安费约28亿；椒江区境内1.903公里，初步设计概算批复建安费约3亿）。二
29、、运作模式（一）采用“PPP”项目的运作模式及回报机制本项目已成立项目公司（浙江台州市沿海高速公路有限公司），社会资本融资的20亿资金，其中4亿作为资本金在中标签订PPP合同后30天内一次性到账，占项目公司股份5%，按公司法等相关法律法规操作，共同经营、共担风险、共负盈亏；其余16亿资金在中标签订PPP合同后30天内到账8亿元，剩余8亿资金在第一个合同年度内分两批（每半年到位一批，每批4亿元）到账，账号在PPP合同中明确，16亿资金约定工程交工验收后五年内按每年20%返还（可酌情提前回购），同时回报从到账之日起按实际占用资金按年6.5%标准以政府补贴的形式每半年支付一次。20亿资金进出方案：1
30、6亿资金进入浙江台州市沿海开发投资有限公司（母公司），4亿作为资本金进入项目公司浙江台州市沿海高速公路有限公司（子公司），母公司浙江台州市沿海开发投资有限公司召开股东大会通过股东决议承诺，进入母公司的16亿资金由母公司负责回购，并提供11亿信用担保和5亿土地担保。具体由母公司相关股东和相应县市区政府提供承诺。浙江台州市沿海高速公路有限公司为浙江台州市沿海开发投资有限公司的全资子公司。（二）社会合作人选择机制及目前工作进展浙江省台州湾大桥及接线工程PPP模式融资和部分路段施工总承包项目采用公开招投标模式。目前已进入招标阶段：2015年6月2日在浙江省公共资源交易中心上招标公告，定于2015年7月
31、16日开标。招标文件编制以中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国招标投标法实施条例（中华人民共和国国务院令第613号）、中华人民共和国标准施工招标文件、交通运输部公路工程标准施工招标文件、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）和浙江省公路工程施工招标文件编制办法及浙江省发改委浙江省财政厅关于印发关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见的通知（浙发改法规2014571号）为依据。三、经验借鉴（一）主要领导重视推进了工作进程“PPP”模式从提出到考察、探索，到合作单位的洽谈，以及最后模式的确定和招投标文件的形成，都得到了省、市主要领导，以及省发改委、省交通运输厅等部门领导的高度重视，对工作推动起到了至关重要的作用。（二）各部门通力协作，组建专业班子运作是关键在“PPP”模式运作过程中，省发改委、省交通运输厅各业务处室
