1、对近几年我国房地产金融政策的回顾评价与建议对近几年我国房地产金融政策的回顾、评价与建2003年以来，我国房地产价格持续上扬。尽管政府多次出台调控措施， 但各大城市的房价仍然高居不下。对此，有必要总结近儿年经验教训，进 一步改进我国房地产的金融调控。一、近年我国房地产金融政策的简要回顾（一）2003年房地产金融政策自2002年下半年以来，国内多数地区出现了房地产投资增长迅猛、价 格上涨过快以及商品房结构严重失衡的局面。对此，中央银行开始进行金 融调控。1.调控房地产信贷活动2003年6月13 EI,央行出台了中国人民银行关于进一步加强房地产 信贷业务管理的通知，这就是后来引起广泛争议的121号文
2、件。此文件 的调控范围涵盖了整个房地产金融业务，不仅旨在提高房地产开发企业的 经营门槛，也试图限制房屋的消费需求。其主要内容：一是限制银行对房地产开发商发放信贷资金，要求商业银行只有当房地 产开发企业的自有资金不得低于项目总投资的30%,且“四证齐全”时才能 发放贷款；同时严禁商业银行以房地产开发流动资金贷款及其他形式的贷 款科目发放房地产开发企业贷款。二是限制房地产开发土地供应贷款。要 求商业银行严格控制土地储备贷款的发放，明确对政府土地储备中心的贷 款应为抵押贷款，贷款的额度不得超过所收购土地的评估值的70%,贷款 的期限不得超过两年。三是严格控制建筑施工企业流动资金贷款用途，严 禁建筑施
3、工单位使用银行贷款垫资房地产项目。四是限制房地产需求消 费。包括商业银行只能对购买主体结构已经封顶住房的个人发放贷款；提 高第二套住房和商业用房的首付比例和贷款利率；规定个人商业用房贷款 的抵借比不能超过60%,贷款期限最长不能超过十年等。此外，该文件还 加强了个人住房公积金委托贷款业务的管理。2.调控商业银行流动性针对金融体系流动性总体偏松和货币信贷持续高速增长的局面，人民银 行决定从2003年9月21日起，提高存款准备金率1个百分点（由6%调 高至7%）o此举仅冻结商业银行1500亿元的超额准备金，因此相对于信 贷调控政策而言，这是一项温和的政策措施。（二）2004年房地产金融政策2004
4、年一季度全国固定资产投资继续保持高增长，且在很大程度上是由 房地产的投资增长所引发和带动的，在此背景下，国务院、人民银行、银 监会等部门加大政策力度，出台了多项房地产金融调控政策。第一，人民银行自2004年4月25日起实行差别存款准备金率制度，将 资本充足率低于一定水平的金融机构存款准备金率提高个百分点，执行 的存款准备金率。自2004年3月25日起实行再贷款浮息制度。H 2004 年4月25日起，再次提高存款准备金率个百分点（由7%提高到）。第二，自2004年6月起，银监会全面清理固定资产贷款，重点对在建、 拟建的钢铁、水泥、党政机关办公楼、培训中心、城市快速轨道交通、会 展中心、物流园区、
5、大型购物中心等领域进行清理。第三，2004年9月，银监会发布商业银行房地产贷款风险管理指引。 针对土地储备贷款、房地产开发贷款和个人住房贷款等房地产贷款的风险 管理做了详细规定。指引规定，申请贷款的企业自有资金不得低于总 投资的35%；每笔住房贷款的月房产支出与收入比控制在50%下，月所有 债务支出与收入比控制在55%以下。第四，中国人民银行自2004年10月29 起上调金融机构存贷款基准 利率，并放宽人民币贷款利率浮动区间和允许人民币存款利率下浮。金融 机构1年期存款基准利率上调个百分点，由提高到, 年期贷款基准 利率上调个百分点，由提高到。（三）2005年房地产金融政策回顾1.中央银行的调
6、控政策2005年3月，针对房地产价格涨幅持续高位运行、潜在金融风险增大的 形势，中国人民银行加大需求调控力度，开始调整商业银行白营性个人住 房贷款政策。第一，对商业银行个人住房贷款利率定价机制进行了市场化调整，将自 营性个人住房贷款利率回归到相同期限贷款利率水平。同时，上调各档次 个人住房公积金贷款利率个百分点。第二，对房地产价格上涨过快的城市或地区，个人住房贷款最低首付款 比例可由20%提高到30%。第三，对个人住房贷款逾期执行商业性贷款的罚息利率，由现行按每口 万分之二点一计收罚息改为在借款合同载明的贷款利率水平上加收 30% 50% o2.中央银行与银行监管部门联手支持和引导房地产金融创
7、新2005年5月，中国人民银行与银监会联合发布了信贷资产证券化试点 管理办法。此后，资产支持证券发行登记与托管结算业务操作规则、金 融机构信贷资产证券化试点监督管理办法相继出台并实施，资产证券化 业务的相关配套规章、政策基本成型。3.银监会强化风险监控2005年9月，银监会向各地方银监局发布的关于加强信托投资公司部 分业务风险提示的通知。要求各银监局提示信托公司密切关注存量的证 券和房地产风险变化情况，并对信托公司内控制度建设及新发生的房地产 业务作出相应规定。通知大幅提高了房地产信托的门槛，要求满足自有资 金超过35%、四证齐全、二级以上开发资质三个条件全部具备的房地产企 业才能融资。（四）
8、2006年房地产金融政策回顾至2006年上半年，房地产投资增长和房价上涨过快的势头初步得到抑 制。但房地产领域的一些问题尚未根本解决，少数大城市房价上涨过快， 住房供应结构不合理矛盾愈发突出。针对以上情况，5月中旬的国务院常 务会议提出了六条房地产调控意见（简称“国六条”）。5月30日，建设部、 发展改革委等九部委联合发布关于调整住房供应结构稳定住房价格的意 见（简称“国十五条”）。在房地产金融政策方面的措施主要有：第一，上调商业银行贷款利率。2006年4月28日，央行全面上调各档 次贷款利率个白分点，其中,5年期以上的银行房贷基准利率由上调至。2006年8月19 D,中国人民银行再次上调金融
9、机构人民币存贷款基准 利率。金融机构一年期存款基准利率上调个百分点，由提高到; 年 期贷款基准利率上调个百分点,由提高到;其他各档次存贷款基准利 率也相应调整，其中5年以上的贷款利率由提升至，提高了个百分点，是 各档次贷款利率中调整幅度最大的一档。第二，加大行政调控力度。2006年5月29日颁布的国十五条规定: 一是要严格房地产开发信贷条件。为抑制房地产开发企业利用银行贷款囤 积土地和房源，对项目资本金比例达不到35%等贷款条件的房地产企业， 商业银行不得发放贷款。对闲置土地和空置商品房较多的开发企业，商业 银行要按照审慎经营原则，从严控制展期贷款或任何形式的滚动授信。对 空置3年以上的商品房
10、，商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。二是有 区别地适度调整住房消费信贷政策。为抑制房价过快上涨，从2006年6 月1日起，个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%o第三，收紧商业银行流动性。2006年6月，针对经济运行中仍存在的固 定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、对外贸易顺差过大等突出矛盾 和问题，中国人民银行决定从2006年7月5日起，上调存款类金融机构 存款准备金率个百分点，调整后存款准备金率为8%o农村信用社（含农 村合作银行）存款准备金率暂不上调，继续执行现行存款准备金率。2006年7月，中国人民银行决定从2006年8月15日起，再次上调存款 类金融机构存款准备金率个百分点，调
11、整后存款准备金率为。第四，严格对外资房地产企业开发经营活动的管理。2006年7月11日， 建设部联合人民银行、外汇管理局等5部委下发171号文件关于规范房 地产市场外资准入和管理的意见（简称意见），加强了对外商投资企 业房地产开发经营和境外机构和个人购房的管理。意见规定：外商投 资房地产企业注册资本金未全部缴付的，未取得国有土地使用证的， 或开发项目资本金未达到项目投资总额35%的，不得办理境内、境外贷款, 外汇管理部门不予批准该企业的外汇借款结汇。第五，控制境外购房需求。2006年9月5日，外汇管理局、建设部联合 发布关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知，进一步就规范境 外购房主体购买境
12、内商品房的外汇管理作了限制性规定。二、对近儿年我国房地产金融调控政策的评价(1)近儿年房地产金融政策的调控效应从2003年央行“121号”文件的发布，到央行多次加息乃至各部委联合出 台一系列房地产调控政策，政策出台的频率和调控力度是前所未有的。总 的来看，这一系列政策“组合拳”对房地产市场和房地产金融的调控取得了 一定成效，但潜在问题和压力尚未得到根治。1.房地产市场方面新一轮宏观调控政策对房地产市场的影响是全方位的。在一系列金融管 制政策作用下，房地产业快速发展的势头已初步缓解。从综合反映房地产 业宏观走势的国房景气指数看，房地产开发综合景气指数、房地产开发投 资和土地开发面积三项指数均呈持
13、续回落态势。但也要看到，作为此次调 控的主要目的房地产价格的上涨势头仍未得到有效抑制。特别是进入 2006年之后，全国不少大中城市的房价又出现了大幅上扬。2.房地产金融方面(1)银行贷款占房地产企业资金来源的比重变化不大近儿年国内贷款在房地产开发资金来源中的占比始终保持在20%左右, 但如果加上自筹资金和其他资金中的银行贷款，2000年以来，银行贷款在 房地产开发资金中的占比应在50%以上，2003年达到近儿年历史最高点, 为, 2004年下降至, 2005年为%, 2006年上半年上升幅度加大，上 升到。(2)商业性房地产贷款增幅白2006年起出现反弹在一系列调控措施实施后，2004年、20
14、05年商业性房地产贷款增速得 到有效控制。但白2006年以来，商业性房地产贷款反弹幅度较大，比2005 年同期增长了 ，高于金融机构人民币贷款和中长期贷款增速和个百分点, 差距明显拉大。(3)房地产开发商贷款先降后升，个人购房贷款增幅趋于下降2003年以來，在加强房地产信贷业务管理、提高商业银行存款准备金、 提高基准存贷利率等金融调控政策影响下，房地产开发商贷款增幅有了较 大幅度回落。但自2005年底以来，此项贷款再度迅猛增长。2006年上半 年房地产开发商贷款同比增长，比上年同期增加了个百分点。2004年以来，个人购房贷款增速持续下降，其原因一是个人购房实际利 率水平上升、借款购房成本提高；
15、二是个人购房贷款风险逐渐暴露，商业 银行采取更为审慎的发放个人购房贷款的政策措施；三是在中央稳定住房 价格的政策影响下，部分居民购房决策更为谨慎，导致商品房销售额有所 下降。(2)对近年来房地产金融调控的反思总的来看，2003年以来的金融调控措施在一定程度上达到了预期的调控 效果，但实际调控过程中也存在着一些问题：1.早期调控态度不够坚决，致使房地产过热问题未能得到及时遏制自2002年下半年起，社会各界对房地产是否过热、有没有泡沫产生了 激烈的争论。央行基于对房地产投资过热的判断，出台了颇具争议的121 号文件。该文件在房地产业引起了轩然大波，开发商普遍持反对态度，认 为是近十年来对房地产行业
16、最严厉的政策。受业界强烈反对的影响，国务 院于2003年8月发布了关于促进房地产市场持续健康发展的通知（即 18号文件）。该文件出台后，基本上否定了 121号文件的精神，某媒体甚 至以“国务院18号文推倒央行泡沫论121号文件无疾而终”为题进行了报 道。现在回过头来看，央行当初对房地产市场的判断是准确的。尽管121 号文件的个别措施偏于严厉，但如果能够落实该文件的主要精神，相信日 后的房地产价格暴涨就不会出现，至少程度也会轻得多。可惜受认识程度 等因素的限制，错失了调控房地产市场的最佳时机，随后在2004年出现 的房价疯涨为调控不力提供了最好的证明。2.调控过程中行政手段较多，实施效果有限在有
17、关部门进行的房地产信贷调控中，很大程度是依靠行政手段來实现 的。如要求商业银行限制发放房地产信贷资金、提高首付比例、提高第二 套住房贷款利率、清理银行贷款项目等等。在一般情况下，行政手段是比 较直接和容易见效的，但在房地产市场则不然。由于中央政府与地方政府、 商业银行利益的背离，传统的行政指令传导机制在很大程度上失去了效 能。相对于其他类型的贷款来说，房地产贷款通常被视作高质量、低风险 的资产，而房地产信贷的风险常常在57年共至更长时期以后才会出现, 因而商业银行不仅绝不会放弃这个领域，还具有扩大信贷的内在冲动与维 持高房价的动力。而在现有财政体制和政绩考核体系下，各级地方政府无 论是出于财政
18、增收、政绩形象还是其他的利益需要，都具有推动房地产业 发展的强烈动力。事实上，银行很容易与地方政府和房地产开发商结成利 益同盟，对中央政府的调控政策阳奉阴违找至公然违背也就在所难免。特 别在外汇储备迅速增长带来基础货币大量投放、银行流动性过剩的情况下 就更是如此。3.缺少“靶向”准确的调控工具，某些调控手段的副作用较大例如清理银行贷款项目、提高第二套房首付比例和利率等措施，不仅难 于监管，在实际操作中很容易被调控对象规避，而且也不利于商业银行的 白主经营。再如央行多次提高存款准备金率和上调基准利率的举措相对于 房地产业的高额利润来说力度太小，未能遏制住房地产业投资过热的势 头，却增加了其他行业
19、的企业负担、威胁到经多年努力才拉动起来的国内 需求。总的来看，由于货币政策调控总量的特点，使其在调控房地产市场 结构时不如税收政策、土地政策等有效。因此只有政府各有关部门积极协 调配合，进行政策组合才有可能取得期望的调控效果。但是在前儿年，人 们往往只看到金融监管部门孤军奋战的身影，导致调控政策频出却屡屡失 效。直到2006年房价变成脱缰野马一路上行之后，有力度的组合调控政 策才推出实施。三、对今后房地产金融调控政策的建议（一）继续坚定地推行控制货币总量、收缩银行流动性的政策基于地方政府功利性行为、土地供应紧张、房地产需求旺盛等基础性因 素的存在，房地产价格大幅上涨的趋势还未得到有效控制，未来
20、中国房地 产市场调控的任务还相当艰巨。鉴于此，在未来一个时期内，金融调控部 门应继续坚定地实行稳健的货币政策，合理调控货币信贷总量，着力收缩 银行的过剩流动性，并通过信贷政策引导资金流向，避免信贷资金过度进 入住房消费信贷领域，抑制购买需求。为此，一是应结合经济走势，择机 再度提高存贷款利率。通过增加借贷成本减少购房需求，特别是投机性需 求。二是严格执行有关政策，加强对外汇资金进出的监控，强化对外资房 地产企业开发经营活动的管理，限制外资购买境内商品房。由于目前对外 资的管理涉及多个部门：外资的流入流出和汇兑的管理权在外管局，外资 的使用权和市批权在地方政府，因此还需要各管理部门与地方政府之间
21、加 强协调配合。三是由于缺乏鉴别手段，现行政策“购买非自住房屋且面积 大于90平方米的首付比例由20%提高到30%”的规定不具可操作性，建 议在具体操作过程中，对“自住房屋”增加举证要求。（二）进一步强化对商业银行房地产贷款的风险监控房地产业是一个资金高度密集性行业，开发一个房地产项目需要大量的 资金。而无论境内还是境外，银行信贷资金都是房地产市场的主要资金來 源。近年来随着房地产市场的快速发展，银行的房地产贷款也呈现快速增 长的势头。2005年末，房地产相关贷款余额合计达到万亿元，占GDP比重。2006 年上半年，房地产贷款余额达到万亿元，占GDP的比重上升至。随着贷 款余额的增加，潜在的风
22、险也在积聚。根据中央银行2004年中国房地产 金融报告，四大行汇总的房地产开发贷款不良贷款率在10%至11%之间, 银行已经面临较大的房地产信贷风险。强化对商业银行房地产贷款的风险 监控，既可以有效控制金融风险，又会带来适度控制贷款规模和投放速度 的效果。为此，有关监管部门应进一步加强对商业银行房地产信贷业务的 监管，检查房地产开发贷款新政的落实状况。有针对性地对商业银行加强 “窗口指导”和风险提示，引导金融机构优化信贷结构，督促商业银行完善 住房贷款操作程序，特别要强化对房地产开发企业贷款资质的管理，防范 “假按揭”的骗贷风险，完善惩戒机制。房地产开发的主要指数（三）引导增加商品房供给，缓解
23、供求矛盾由于大量购房需求都是经济社会发展带来的真实需求，压缩需求政策的 效用是有限的。为解决房地产市场过热问题，还应从供给入手，解决供求 关系失衡问题。为此，一是要对房地产开发机构区别对待，通过严格信贷 标准等措施，促进房地产行业的重组，淘汰劣质房地产开发公司。对行为 规范、符合政策要求的开发机构则应给予充分支持；二是要推进多层次住 宅金融市场建设，发展直接融资工具，允许符合条件的房地产企业通过发 行债券、信托产品等从市场筹资；三是扩大试点范围，推进住宅抵押贷款 证券化，以解决银行住房贷款资金期限错配和流动性问题；四是要支持二 手房市场发展，增加二手房的供给，解决二手房交易的贷款难问题，加速 二手房在市场上的流转。A
