1、”。2011年中央一号文件中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定（中发20111号）和2012年国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发20123号），对实行最严格水资源管理制度做出全面部署和具体安排，提出“加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作”、“严格执行建设项目水资源论证制度”、“严格控制流域和区域取用水总量”、“加强用水定额和计划管理”，确立了水资源管理“三条红线”水资源开发利用控制（用水总量控制）红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。国务院印发的国家农业节水纲要（20122020年）（国办发201255号）指出“各地区要实行最严格水资源管理制度，加强水资源论证和取
2、水许可管理”。党的十八大的召开为水利改革进一步发展指明了方向，进一步凸显了水利的战略地位，必须切实按照科学发展观的要求，对水资源进行合理开发、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理，着力增强水资源合理调配与高效利用能力，实现从供水管理向需水管理转变，构建民生水利发展格局。在用水总量控制上，要以水定需、量水而行、因水制宜；在用水效率控制上，要建立健全用水定额指标体系，实施计划用水管理，进一步落实水资源论证等，以此加快落实最严格水资源管理制度。五、农业灌溉工程水资源论证现状按照建设项目水资源论证管理办法的要求，对新建、改建、扩建的建设项目要求开展水资源论证工作，目的是为了更好地管理日益紧缺的水资源
3、，促进水资源的合理开发、优化配置、高效利用和有效保护。现阶段，对工业、生活用水开展水资源论证做得多，对农业灌溉工程做得很少。全国在农业灌溉工程上，新建的工程很少，主要是改、扩建农业灌溉工程。我国各类灌溉工程数量众多，大多建于上世纪5070年代，由于当时的工程设计和建设标准较低，以及维护管理不善，现大多存在基础设施不配套、工程设施老化失修等问题，不能正常发挥功能，亟需节水改造。随着我国经济实力的增强，国家对水利高度重视，水利投入大幅增加，各类农业灌溉工程建设、改造项目逐年增多。目前，在农业灌溉工程建设上，主要是大中型灌区的续建配套与节水改造，但在灌区的节水改造规划和建设中，并没有对灌区的水资源开
4、展专项论证工作。农业灌溉工程的节水改造项目一般都只是在相应的续建配套与节水规划报告中开展灌区水量供需平衡分析计算，水源取水量、用水量和节水量计算，以及水资源开发利用情况等，但对灌溉工程取用水合理性以及其它有关水资源论证的内容并不进行分析。主要原因可能是：一是农业灌溉工程有其自身的特殊性，不同于其它工业、生活等用水，农业灌溉工程可利用的数据资料少（特别是地下水）、工程类型多、范围广、项目内容复杂、采取的节水措施多、论证分析困难；二是现有灌区的建设年代绝大多数早于取水许可制度的实施时间，国家均认可其拥有取水许可和相应的取水量，现有农业灌溉工程的一个特点就是都有取水许可，这是灌区管理单位自己的资源，
5、在开展节水改造时不需要重新开展水资源论证和取水许可审批，灌区单位也不希望把节下来的水资源从已有的许可中扣掉，仍然要把节下来的水保留在许可中，保护灌区自身已有的权益；三是在后续的节水改造项目中，由于历史许可取水的原因，以及节水改造项目的内容主要是在灌区内部开展节水改造工作，且主要是恢复因水源来水减少和工程老化破损等导致已缩减了的灌溉面积；四是灌区续建配套与节水改造项目开始于1998年，早于2005年颁布的建设项目水资源论证导则（试行），在实际工作中节水改造项目一直延续自身的要求，没有与导则相结合、没有按导则的新要求实施。因此，目前对灌区的续建配套与节水改造项目没有规定需要开展专项水资源论证工作，
6、但对于新建的灌溉工程均需要按照建设项目水资源论证管理办法的要求开展项目的水资源论证工作。在灌区续建配套与节水改造项目中，因地区差异、水源工程类型及其取水方式不同、工程类型千差万别、数据资料有无及可利用程度充分与否等，各灌区节水改造项目有关水平衡分析的内容详粗程度不等，差别很大，而且为了能够争取列入项目计划，在节水效果计算分析上往往较易高估，导致后续供水出现缺口；在工程改造完成后，也很少组织开展监测或后评估，不能很好地评价节水改造项目的水资源利用和管理效果。为加强水资源管理，我国出台了水资源管理政策，实行了最严格水资源管理制度，对包括农业用水在内的各类用水实行总量控制和定额管理，以提高水资源利用
7、效率和效益。当前，由于我国的水利基础设施不配套、工程老化失修等问题，以及水资源日益紧缺等因素，为保障粮食安全，同时为控制未来灌溉总用水量保持稳定、没有大幅增长，迫切需要在水资源合理配置和高效利用条件下，发展农业灌溉工程。对现有农业灌溉工程的节水改造是一项长期的基础性工作，同时落实最严格水资源管理制度也是一项坚持不懈的工作。对现有灌溉工程的配套完善和节水改造，必须按照“以水定需、量水而行、因水制宜”的原则，要符合当地的水资源综合规划、区域节水型社会建设的要求和节水政策等；同时为确保一定水平的用水效率，对灌溉用水需要保证相应的用水水平。因此，对现有灌溉工程的节水改造，必须在实行最严格水资源管理制度
8、的要求下，复核灌溉工程原有的历史取用水，并结合当前的水资源规划和灌溉工程未来的发展规划要求，在延续历史许可的基础上，开展符合当前和未来灌溉工程发展的取用水合理性及供需水平衡分析等水资源论证工作，减少节水改造项目的盲目性、保证项目的合理性和水资源的可持续性。六、农业灌溉工程水资源论证的主要内容根据建设项目水资源论证导则（SL322-2013），建设项目的水资源论证主要内容包括：水资源及其开发利用状况分析、取用水合理性分析、取水水源论证、取水影响及退水影响论证、水资源保护措施等。对于新建的农业灌溉工程，则完全按照导则的要求和程序开展水资源论证。而对于现有农业灌溉工程节水改造的改建、扩建，一是由于是
9、在已有灌溉工程的基础上开展节水改造，现有灌溉工程的水源位置、类型等一般不会改变，考虑到已有的取水许可和节水的要求，其取水量一般只会少于而不会多于历史许可的取水量；二是灌区灌溉控制范围作为一个整体，从建成到现在已运行数十年，就目前而言，取水及退水已形成一种自然常态，且因水资源短缺，大多数灌溉工程退水极少或不存在退水或退水水质基本未被污染，加上取水量一般维持稳定，节水改造是在灌区整体的内部进行，因此在实施节水改造前后，取水和退水对周边的影响一般也将不会有大的变化；三是节水改造主要通过改善输水和用水途径达到节水的目的，以节水的要求提高水的利用效率，从而达到水资源的高效利用。因此，农业灌溉工程水资源论
10、证的主要内容侧重于在原有灌溉历史基础上结合目前水资源规划和管理要求对其取用水合理性进行复核论证，以及节水改造后的供需水平衡分析。1、论证工作等级在开展论证前，首先确定论证工作的等级，对于农业灌溉工程根据水源类型、指标数据按下表确定分类等级，并由分类等级的最高级别确定工作等级。对于水资源丰沛地区的中小型农田灌溉、有少量人畜饮水的建设项目，其工作等级可降低一级（最低为三级）。分类分类指标分类等级一级二级三级地表水取水开发利用程度（%）30301010农业用水水量（m3/s）202033灌区（万亩）大型（30）中型（301）小型（1）取水水源个数或类型321地下水取水70705050农业用水水量（万
11、m3/d）101022供水水文地址条件复杂中等简单2、论证范围水资源论证范围包括水资源及其开发利用状况分析范围、取水水源论证范围、取水影响和退水影响范围。分析范围一般覆盖取水水源论证范围、取水影响和退水影响范围。对于农业灌溉工程而言，根据来水和用水数据、灌溉控制范围，结合考虑流域与行政区域水资源管理要求，确定分析范围；根据水文站网分布和水文资料、水源来水情况等，便于水量平衡分析和取水可靠性论证来确定地表水取水水源论证范围；根据取水直接影响的水域、其他用水户和供水工程的供水范围确定取水影响范围；对于存在大量退水的农业灌溉工程应根据灌溉区域内对农作物施用农药化肥引起的污染随排水排出灌溉区域而影响到
12、的范围来确定退水影响范围。由于农业灌溉工程已运行多年，节水改造工作是在灌溉工程整体范围内实施，论证范围的确定在一定意义上也是对现有灌溉工程范围的一种复核。七、农业灌溉工程取用水合理性分析一般，建设项目的取用水合理性应从取水和用水两个方面进行分析，主要根据区域经济社会和水资源可持续发展的目标、需求，从宏观上分析项目的取用水合理性。取水合理性分析应根据所在区域的现状水资源开发利用背景，包括对水资源条件（水资源质量）、开发利用程度、区域用水水平等进行分析，并应符合国家产业政策，满足所在区域水资源分配方案、各项规划（水资源综合规划、有关专项规划等）和管理要求，符合国家和所在区域用水管理方面的有关规定，
13、针对提出的取水方案，分析论证建设项目的取水合理性。用水合理性分析主要是通过建设项目用水过程、水平衡和用水指标分析，对建设项目用水水平进行评判，按照节水型社会建设的要求，分析建设项目的节水潜力，提出有针对性和可操作性的节水措施和建议。建设项目取用水合理性分析，应根据业主提供的取用水方案，在建设项目所在区域水资源状况及其开发利用分析的基础上进行。其中取水方案包括水源及取水地点、取水方式、年取水总量、取水保证率、取水的年内分配以及取水水质要求等，用水方案包括用途、用水组成（生产、生活）、用水流程和水量平衡图，用水量和保证率要求，节水措施与节水量等。在开展分析时，需充分利用已有的成果资料，收集农业灌溉
14、工程所在区域已有的规划，特别是水资源开发利用规划、水资源配置或水量分配协议等是取水可行性分析的重要依据。目前可利用的相关规划有：全国、各流域、各省（市、地）的水中长期供求计划、水资源保护规划、水功能区划、城市供水水源规划、地下水开发利用规划、节水规划、水资源综合规划等。同时，应全面收集与水量分配、水生态环境保护以及节水有关的研究成果等。在水资源论证中，建设项目所属行业不同，取用水合理性分析的方法也有所差别。对于农业灌溉工程，应重点分析用水的合理性。（一）农业灌溉工程取水合理性分析水资源是我国重要的自然资源和战略性的经济资源，建设项目取水合理性分析要体现国家和地方的产业政策，符合水资源规划、配置
15、和管理要求，考虑所在区域的水资源条件、开发利用程度、区域用水水平，并与之相适应，符合国家、地方有关用水管理方面的规定。项目建设应有利于区域产业结构调整，有利于水资源的合理配置和高效（高效率、高效益）利用，有利于促进经济社会可持续发展。对于农业灌溉工程，应符合所在区域的节水型社会建设要求，分析项目取水与节水政策的符合性，论证水源配置的合理性。1.产业政策产业政策是遵照经济发展中资源配置结构优化的客观规律，依据国情及经济发展的阶段，以市场经济在国民经济的资源配置中起基础性作用为前提，由政府对国民经济的资源配置结构及其形成过程，进行科学、适度的引导和调控。产业政策具有“时间性”和“空间性”，有国家和
16、地方不同层次的产业政策，同时在不同的发展阶段，产业政策也在不断调整。农业灌溉工程建设主要是解决区域内的农田灌溉缺水问题，是农村可持续发展的基础，与地方的农业发展和农业、农村、农民“三农”密切相关，并与国家的粮食安全密切相关，应属于国家和地方鼓励发展的产业。我国水利类建设项目应符合国务院印发的水利产业政策（国发199735号）和地方制定的水利产业政策实施方案。2、水资源管理水资源管理主要指国家和地方关于水功能区、地下水、用水管理和建设节水型社会等基本要求。要论证项目取水是否符合国家和地方在水资源开发利用方面的管理规定，是否满足水功能区管理要求。例如，我国一些地区的地下水特别是深层地下水严重超采，
17、已造成地面沉降、地裂缝、地面塌陷等地质环境问题，国家和地方对地下水超采区（禁采区）都制定了较为严格的管理规定，限制或严禁开采地下水，论证工作中必须严格执行有关规定。要根据关于实行最严格水资源管理制度的意见、国家农业节水纲要等要求，大力推行农业节水技术，将农业粗放型用水向节水型转变。3、水资源规划和配置对于流域或区域性的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，一般按照流域、区域统一制定规划。建设项目取水必须符合已制定的水资源规划、水资源配置和水量分配方案或协议的要求。目前与建设项目取用水相关的规划有：水资源综合规划、水资源专项规划、水中长期供求计划、水量分配方案或协议等。农业灌溉工程建设项目取用
18、水要符合流域和区域水资源综合规划、有关专业规划的要求。应充分考虑建设项目所在区域的水资源、条件，在缺水地区要发展节水灌溉和高效农业，限制高耗水农业灌溉，在水资源丰沛的南方地区，要考虑污染问题。应以水资源合理利用和高效利用为目标，调整用水结构，促进水资源的优化配置，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。农业灌溉工程建设项目的取水也要根据流域或区域水资源规划、水中长期供求计划等，在本流域、本地区在未来不同水平年内规划的用水量、农业的规划用水量等，分析水资源配置的可行性和取水的合理性。4、灌溉水质标准要求以地面水、地下水或处理后的城市污水与工业废水作为灌溉水源时，其水质均应符合现行国家标准农
19、田灌溉水质标准（GB5084）的规定。灌区内外农田、城镇及工矿企业排水入灌排渠沟的地面水和污水水质必须符合现行国家标准地面水环境质量标准（GB3838）和污水综合排放标准（GB8978）的规定；回灌地下水的水质除应符合上述规定外，尚应符合现行国家标准农田灌溉水质标准（GB5084-92）的规定。（二）农业灌溉工程用水合理性分析农业灌溉工程或灌区建设项目的用水主要包括农田灌溉用水、农村居民生活用水和牲畜用水等，有的可能还有部分工业用水和城市生活用水。农业灌溉用水指为满足作物（包括种植业、林业和牧业）生育期内总的需水要求，除去天然降水供给部分水量外，通过各种水利设施输送给农田、林地、牧地的水量。它
20、与灌溉面积、作物布局、作物类型、种植时间、生育期间、需水时间、土壤性质、灌溉方式、输水损失、降雨的有效利用以及管理水平等密切相关。农业用水的合理性分析主要是根据水资源条件分析论证农业灌溉工程项目取水量的合理性，包括灌溉制度选择、渠系水利用系数和灌溉水利用系数（或田间水利用系数）设计的合理性。灌溉制度应根据当地种植作物及其灌溉面积、灌水方式、灌溉设计保证率等进行设计和选择，具体可参照灌溉与排水工程设计规范（GB50288）等进行确定。目前，各省（区）一般都编制了区域内主要作物的用水定额或灌溉定额，可以直接引用。1、计算指标（1）灌水定额。灌水定额指单位灌溉面积上一次灌水的灌水量。m = W/A式
21、中：m 为灌水定额，m3/hm2；W 为一次灌水的灌水量，m3；A 为灌溉面积，hm2。（2）灌溉定额。灌溉定额指农作物在播前或插前及全生育期内各次灌水定额之和。M 为灌溉定额，m3/hm2；mi 为第i次灌水定额，m3/hm2。（3）渠系水利用系数和灌溉水利用系数。渠系水利用系数指渠系输出水量与输入水量的比值，也等于渠系内各级渠道的渠道水利用系数的乘积。可根据各个灌溉工程的实际选用合适的方法确定水利用系数。渠系水利用系数一般可采用首尾测算分析法计算，即直接测量统计从水源引入（取用）的毛灌溉用水总量，并测量统计在末级渠道出口灌入田间的灌溉用水总量，进入田间的灌溉用水总量与水源引取的毛灌溉用水总
22、量的比值即为渠系水利用系数。s为渠系水利用系数；Wa为水源引入（取用）的毛灌溉用水总量，m3；Wf为灌入田间的灌溉用水总量，m3。在掌握各级渠道的渠道水利用系数基础上，渠系水利用系数也可采用下式计算，当干渠、支渠、斗渠、末级固定渠道不止一条时，渠道水利用系数指该级渠道的加权平均值。m为干渠渠道水利用系数；b为支渠渠道水利用系数；d为斗渠渠道水利用系数；l为末级渠道（农渠和毛渠）渠道水利用系数。灌溉水利用系数是指某一时期灌入田间可被作物利用的水量与水源引取的灌溉取水总量的比值，它反映全灌溉区域内渠系输水和田间用水状况，是衡量从水源取水到田间作物吸收利用过程中灌溉水利用程度的重要指标，能综合反映灌
23、溉区域灌溉工程状况、用水管理水平、灌溉技术水平。灌溉水利用系数可采用首尾测算分析法计算，即直接测量统计从水源引入（取用）的毛灌溉用水总量，并通过观测得到田间实际净灌溉用水总量，田间实际净灌溉用水总量与毛灌溉用水总量的比值即为灌溉水利用系数。w为渠系水利用系数；Wa为毛灌溉用水总量，m3；Wj为净灌溉用水总量，m3。为了能够反映灌溉区域灌溉水利用状况的整体情况，一般以年作为计算时段，通过统计灌区年毛灌溉用水总量、各种作物的实灌面积，根据计算分析、典型调查与观测确定各种作物的实际净灌溉定额，以作物净灌溉定额近似替代该种作物的亩均净灌溉用水量，与该种作物实灌面积相乘得到该种作物的净灌溉用水量，统计各
24、种作物净灌溉用水量的总和即为灌区的净灌溉用水总量，与年毛灌溉用水总量之比即为灌溉水利用系数。（4）田间水利用系数。田间水利用系数指储存在田间主要土壤根系层的水量和灌入田间的水量之比。可通过田间试验和观测等方法确定储存在田间土壤根系层的水量和灌入田间的水量。 f 为田间水利用系数； Ws 为田间灌水后储存在土壤根系层中的水量，m3；Wf 为灌入田间的水量，m3。通过相关指标的计算或获取，可计算水平年的灌溉需水量，根据灌溉工程水源的可供水量，分析灌溉用水的合理性。2、节水措施农业灌溉工程的节水措施有工程节水措施和非工程节水措施。工程节水措施主要有因地制宜发展管道输水、渠道防渗、喷灌、微灌、水稻浅湿
25、灌、改进沟畦田灌、膜上灌等，目的是减少不必要的输水损失和田间用水损失，可根据相应的发展规划和规范要求进行分析。非工程节水措施包括管理措施、农艺措施，以及作物种植结构、种植方式、作物种类的调整等。八、水资源平衡分析技术方法水资源平衡分析是水资源管理的基础，平衡分析工作应在节流优先、多渠道开源的基础上，统筹安排生产、生活、生态环境用水，做到客观、科学、系统、实用。水平衡预测分析应以调查、收集、整理和分析已有资料为主，通过水平衡分析，预测农业灌溉工程不同水平年的需水量及可供水量；并且按优化配置原则，进行水量供需平衡分析，从水资源角度论证灌溉工程发展潜力。在开展农业灌溉工程水资源预测分析工作时，可参照
26、水资源供需预测分析技术规范（SL429 -2008）等相关资料中有关内容和要求进行分析。（一）灌溉工程水平年的确定在开展农业灌溉工程水资源平衡分析时，需要确定分析的年份。水平年包括现状水平年（规划的基准年）及规划水平年（规划的目标年份）。现状水平年是指现状统计数据采用的基准年，未来的规划预测分析等都是以现状水平年为基础，应尽可能采用最能真实反映工程现状的年份；规划水平年是指实现规划目标的年份，规划水平年的确定一般应与国家经济发展规划水平相一致。设计水平年是指在进行工程设计、选择工程规模时，根据有关规程要求在工程完工后效益发挥达到某个发展水平的年份。设计灌溉保证率，可根据灌溉工程、水资源量、种植
27、作物等，按灌溉与排水工程设计规范（GB50288）规定进行确定。以旱作物为主的干旱地区或水资源紧缺地区，设计灌溉保证率一般取5075%；以水稻为主的湿润地区或水资源丰富地区，一般取8595%。（二）应收集相关资料1、有关土地利用规划的资料在开展灌溉区域水资源平衡分析时，首先应收集当地政府部门国民经济发展规划等资料，分析国民经济规划对农业灌溉工程控制区域内的土地利用的影响，预测规划水平年区域内耕地面积变化趋势。例如分析交通建设、小城镇发展占用耕地面积、灌溉面积等，为进行水资源平衡分析，论证农业灌溉发展规模提供依据。2、国民经济发展预测资料应综合考虑灌溉区域内国民经济各部门的（工业、农业、城市、生
28、态环境等）发展对水资源的需求，使有限的水资源供给能最大限度地保障国民经济各部门平衡协调发展。国民经济预测的目的就是为规划灌区水资源在国民经济各部门的合理分配提供依据。国民经济预测的内容主要是与灌溉区域内水资源需求有关的各项社会经济指标。灌溉区域国民经济发展预测，宜尽量遵循或采用当地政府综合部门已经制定的国民经济发展规划成果。（1）灌溉区域农业种植结构规划不同的种植结构，对应有不同的农业灌溉需水量。制定种植结构规划，可为预测规划水平年农业灌溉需水量，优化配置水资源提供依据。种植结构规划应注意以下几点：1）尽量参考、采用农业部门或宏观管理部门（如政府、发改委等）已有的农业种植结构规划成果；2）充分考虑区域内水资源条件，积极推行节水型农业生产布局和作物种植结构；3）尽量按照政策要求推行现代农业，以利于增加农民收入，提高灌溉工程总体经济效益。根据种植结构的规划，列出水平年主要作物的种植面积。（2）社会经济发展指标预测除农业灌溉需水外，还有其它一些与灌溉供水有关的社会经济指标，主要有：人口、工业结构及产值、生态环境用水等。1）人口增长预测对于城镇人口预测，既要考虑人口自然增长率，更需要考虑我国现行加快小城镇建设，
