1、安徽省合肥国家级高新技术产业开发区中小企业创业投资引导基金设立方案管理资料安徽省合肥国家级高新技术产业开发区中小企业创业投资引导基金设立方案（征求意见稿）安徽省合肥国家级高新技术产业开发区中小企业创业投资引导基金设立方案（征求意见稿）1产业投资基金概述投资基金是上个世纪最后三十年来国际上发展最迅速的金融投资工具，在许多发达国家已经成为与银行、保险并列的三大金融业支柱。投资基金的品种十分丰富，可以从不同角度分类。从投资对象角度，可以划分为证券投资基金和直接股权投资基金（我国通称产业投资基金）两大类，分别投资于可流通证券和未上市企业的股权。从组织形式角度，投资基金可分为公司型、合伙型和信托型。从基
2、金与投资者之间的交易关系角度，可分为封闭式投资基金和开放式投资基金。从募集方式角度，投资基金可分为公募投资基金和私募投资基金。在国外，证券投资基金既有公募方式设立，也有越来越多以私募方式设立；直接投资基金目前主要以私募方式设立，但也有一些以公募方式设立。在我国，直接投资基金又被流行称为产业投资基金。这是因为，我国投资基金的实践，最早是从设立境外产业投资基金开始的。大约从1980年代中后期开始，在境外陆续设立了许多主要投资于中国概念或境内企业的直接投资基金，一般都在名称上冠以“中国产业投资基金”。1995年国务院批准颁布了设立境外中国产业投资基金管理办法，这是关于中国产业投资基金的第一个全国性法
3、规。产业投资基金从投资对象看，除了创业投资以外，还包括企业的并购重组、基础设施投资以及房地产投资等各种直接股权投资。因此，以前国家发改委（原国家计委）在研究产业基金管理法规时，曾经将产业投资基金划分为创业投资基金、基础设施投资基金和企业重组投资基金等类型。产业投资基金是对未上市企业进行直接股权投资的一种集合投资方式。产业投资基金以促进产业发展为目标，具有资金来源广泛、投资限制少、不增加债务等优点，它不仅能够为企业提供直接资金来源、而且能够提供经营管理服务，是一项全新的金融工具。自诞生以来，产业投资基金在西方发达国家及韩国、新加坡、香港等地均获得了迅速发展，并成为资本市场的重要组成部分，对经济和
4、社会发展的促进作用也日益明显。原国家计委财金司从1995年即开始研究发展我国的产业投资基金。国内外都有观点认为，私人股权投资基金（即产业投资基金）就是创业投资基金（或风险投资基金），而且的确在一些国家两个概念是通用的。但是，国内大多数人倾向于将创业投资基金主要定位于投资成长性的中小企业特别是高新技术中小企业，为此，由国家发改委牵头、十部委共同制定颁布了创业投资企业管理暂行办法，对私募的创业资本（实际上也包括创业投资基金）进行了规范。2政府设立投资引导基金的意义政府引导基金是政府财政资金使用方式的创新，不同于传统的财政无偿拨款、贷款贴息等扶助手段，是一种更接近市场化的运作方式，能够更好地发挥政府
5、资金使用的社会效益和经济效益。建立政府产业（创业）投资引导基金，能够更好地运用好政府手中的资源，充分发挥政府投入的带动作用。让政府作为主体（机构投资者），将原本直接扶持企业和直接创建基金的行为，改变为投资到良好投资业绩的投资基金，通过约定产业和政策方向来规范资金的管理，这是政府资金运用效率最好的选择。过去多年来，从中央到地方各级政府都设立了多种产业发展的基金、专项资金，有针对性地对企业的发展提供资助和扶持。这其中包括国家级的有科技部的863计划火炬计划和中校企业科技创新基金，以及各级政府为了促进区域产业发展相应设立的配套基金等。但是，其发挥作用有限，虽然推动了企业技术方面的进步，但对企业整体经
6、营影响不大。在国家发展和改革委员会、财政部、商务部共同制定的关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见（以下简称为指导意见）经国务院批准，以国务院办公厅名义发布的同时，产业（创业）投资引导基金这股浪潮在北京、上海、苏州、重庆、深圳、天津、武汉、绵阳等地逐渐推进并蔓延开来，据不完全统计，全国各地的省市级政府产业（创业）投资引导基金已不下20个，甚至有不少县级政府也已创立（浙江省桐庐县、无锡新区）或即将推出本地的产业（创业）投资引导基金。指导意见开宗明义地将引导基金界定为有责任、有目的、有倾向地去引导民间资金设立子基金的“母基金”，并应进一步引导所扶持子基金挖掘当地的初创期企业中的好项目，帮助它们
7、成长壮大。引导基金首先是要“引导”，通过引导让资本起到放大的作用。过去一般的做法主要是通过财政资金设立国有独资或控股的产业（创业）投资公司，没有放大。而引导基金的这种做法，将很好地发挥财政资金的杠杆作用，增加创业投资资本的供给，把社会资本、外资等引到创业投资行业里来。设立政府创业投资引导基金的意义重在“引导”二字，政府在创业投资尤其是中小企业创业投资发展过程中的引导作用至关重要。引导作用主要应该体现在吸引资本聚集、推动制度创新、培育市场主体和营造政策环境等以下方面。（一）、引导社会资本，推动创业资本聚集机制的形成。我国现阶段创业投资发展的最大瓶颈是资本供给，所以政府创业投资引导基金的设立会极大
8、地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。通过设立政府创业投资引导基金，本身就为创业投资提供了一个资金来源渠道，同时也会通过政府信用，吸引更多的民间资本、国外资本进入创业投资领域，改善我国创业投资机构的融资环境，促进我国创业投资业的发展。例如，早期运作的上海创业投资公司已累计募集和管理的创业资本达30亿元；江苏高科技投资集团累计吸引的社会资金达22亿元。同时，通过设立政府创业引导基金，引导民间资金、境外资金投资于创业投资基金行业，形成政府引导资金的一次放大；再通过政府投资的创业投资企业（子基金）引导民间资金、境外资金直接投资优质企业、项目，实现政府资金的二次放大，从而可以非常好地发挥政
9、府引导资金的引导放大作用。（二）、引导投资方向，弥补市场空白。各国设立政府产业（创业）投资引导基金都具有较强的政策导向。以投资中小高科技企业为例，目前，国内很多产业（创业）投资机构及海外基金都倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景的时候。但是一般而言,反而处于种子期与初创期的公司是生死存亡的关键时刻，但都具有较高的风险，也是最难引入资金的时期。通过设立政府创业投资引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现构建符合政府目标
10、的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。（三）、优化资源配置，促进自主创新。政府创业投资引导基金的投资对象必须是以政府关注、扶持、推动的产业和领域为主，比如投资解决“三农”问题、产业结构升级、扶持中小企业等方面，从而起到引导和带动社会资本对该产业和领域的投资。目前，我国民间存在大量的闲置资金，通过设立政府创业引导基金，以政府信用，吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向政府关注、扶持、推动的产业和领域，通过运用创业投资机制，利用创业投资机构的综合能力，对处在政府关注、扶持、推动的产业和领域的企业，加大扶持力度，带动产
11、业的发展，达到中小企业升级的目的。（四）、引导机制创新，推动创业投资业的发展。政府发起或设立创业投资引导基金，首先要解决的一个问题是引导对象，就是引导谁进入创业投资领域。以以色列模式为例。以色列政府创业投资基金的模式是政府+民间资本+海外资本，是以政府为基础加上民间与海外资本的“1+2”模式，是三者相融合的创业投资基金。这种多种资本相互融合的模式不仅增强了资本实力，而且有利于资源的优势互补。以色列政府创业投资基金的引导模式对于推动以色列本土创业投资业的发展起到了很大的作用，如通过政府信用为有竞争力的创业投资机构输送了资本；学习国外经验，培养国内创业投资人才；吸引了一些非常著名的机构投资者进入以
12、色列；充分利用国际资本市场，推动了国内科技产业的快速发展。因此，政府在创业投资中还有引导机制创新，推动创业投资行业发展的作用。（五）、培养人才，促进本地创业投资业的发展。培养创业投资家是一个地区创业投资发展的关键因素之一。通过设立政府创业投资引导基金培养创业投资管理团队是创业投资的成功之路，而建设本土创业投资人才队伍又是区域创业投资发展的必由之路。如美国小企业投资公司（SBIC）计划的一个成功之处就是为美国创业投资业的发展输送了大量的优秀人才，使创业投资业成为一个具有吸引力的行业。因此，设立政府创业投资引导基金，应该注重培育本土、本区域的创业投资家，从而推动我国创业投资业获得快速发展。3合肥国
13、家级高新技术产业开发区中小企业创业投资引导基金的设立背景与战略目标合肥国家级高新技术产业开发区设立中小企业创业投资引导基金是启动社会投资、扩大内需、促进地区经济增长的必要手段，同时也是加速产业聚集和升级、促进经济结构调整和区域经济协调发展的必然要求。（一）设立中小企业投资创业引导基金是应对国际国内经济形势变化，贯彻国家经济政策的需要在2008年12月北京举行的中央经济工作会议提出，2009年经济工作的总体要求是，全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足扩大内需保持经济平稳较快增长，加快发展方式转变和结构调整提高可持续发展能力
14、，深化改革开放增强经济社会发展活力和动力，加强社会建设加快解决涉及群众利益的难点热点问题，促进经济社会又好又快发展。会议强调，越是在经济发展面临较大困难的时候，我们越是要坚定不移地贯彻发展是硬道理的战略思想，要更加自觉地深入贯彻落实科学发展观，尤其要把握好几个重大问题：坚持扩大内需为主和稳定外需相结合，进一步增强抵御外部经济风险能力；坚持保持增长速度和提高质量效益相统一，进一步提高经济发展质量和水平；坚持推进结构升级和扶持就业创业相协调，进一步增强经济竞争优势和吸纳就业能力；坚持推进金融创新和提高金融监管能力相适应，进一步发挥金融对促进经济发展的积极作用；坚持加强政府调控和发挥市场机制作用相促
15、进，进一步增强经济发展内在活力。（二）设立中小企业创业投资引导基金是落实安徽省经济工作会议精神的具体举措安徽省委书记王金山在安徽省经济工作会议上强调指出，认真学习领会中央经济工作会议精神，对进一步把握形势、明确方向，有效应对危机、推动经济平稳较快发展具有十分重要的指导意义。要充分认识到明年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是蕴含重大机遇的一年，必须把保持经济平稳较快发展作为明年经济工作的首要任务，必须把扭转经济增速下滑趋势作为宏观调控的最重要目标。王金山指出，要科学分析把握安徽当前经济形势，既要增强忧患意识，更要坚定发展信心。王金山强调，做好明年经济工作的总体要求是，全面贯彻党的十
16、七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，扩大有效投入保增长，调整经济结构增后劲，深化改革开放激活力，保障改善民生促和谐，既着力解决当前突出困难，又着眼提升长远竞争能力，努力促进经济社会又好又快发展。王金山要求，明年要重点抓好六个方面的工作。一是积极贯彻落实宏观调控政策，努力保持投资较快增长，强化金融支持服务，增强消费对经济增长的拉动力，实现经济平稳较快发展。二是巩固强化农业基础，切实抓好粮食生产，大力发展现代农业，扎实推进新农村建设，促进农民持续增收。三是推进产业结构调整，加快转变发展方式，做大做强优势产业，加快发展装备制造
17、业、高新技术产业和现代服务业，着力提升自主创新能力，切实加强节能减排，加快淘汰落后产能，增强发展的协调性和可持续性。四是壮大中心城市和县域经济，加快培育更具竞争力的区域增长极，促进区域经济协调发展。五是继续深化改革开放，积极推进泛长三角区域发展分工，不断增添发展动力和活力。六是保障和改善民生，扎实做好就业和社会保障工作，大力发展社会事业，巩固和扩大民生工程，着力解决关系群众切身利益的难点热点问题，确保社会和谐稳定。安徽省省长王三运强调，要着眼于经济长期又好又快发展，进一步做好打基础、管长远、增后劲的工作。要转变方式，突出创新升级抓落实，大力推进自主创新和合芜蚌综合配套改革试验区建设，做大做强优
18、势产业，改造提升传统产业，培育打造新兴产业，把加快推进城镇化与加快新型工业化更好结合起来。（三）设立中小企业创业投资引导基金是实现合肥国家级高新技术产业开发区2009年经济工作目标、提升整体竞争力的优化实践手段为了全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央、全省经济工作会议精神，把胡锦涛总书记重要讲话精神落到实处，深刻理解“又好又快，好字优先”，合肥国家级高新技术产业开发区管委会提出，要深刻理解“走新型工业化道路”，在“好”、“优”上做文章，要做到六个“突出”，突出打造百亿企业和千亿开发区，推进产业结构优化升级；突出资源节约和综合利用，促进经济又好又快发展；突出项目建设和自主创新，增强企业核心竞
19、争力；突出全民创业和发展非公经济，培育壮大一批专精特新中小企业和产业集群；突出经济运行调节和行业管理，为工业发展提供有力保障；努力把开发区打造成为投资环境最佳、创业环境、人居环境最佳的首善之区。在当前宏观经济条件紧缩的形势下，能否拓展融资渠道，广泛获取建设资金，优化融资模式，成为开发区能否实现跨越式发展的关键所在。政府投资引导基金作为一种创新金融工具，可以有效聚集社会资本、引导投资方向、优化资源配置、促进自主创新，还能够积极推动制度创新、培育市场主体和营造政策环境。产业投资引导基金可以通过市场化的方式为其他投资主体所无法或不愿涉足、但又亟待发展的产业提供更多的融资机会和投资伙伴，并从经营管理上
20、扶持这些产业的发展，为其建立与资本市场对接的资金平台、管理平台和商务信息平台，发挥出股票、债券等其他金融工具所不能替代的重要作用，从而实现资源的优化配置和产业的均衡发展，为加快中小企业发展和区域经济协调发展奠定坚实基础，推进合肥国家级高新技术产业开发区“十一五”规划目标的尽早实现。（四）设立中小企业创业投资引导基金的战略目标设立中小企业投资引导基金的近期战略目标是：积极应对目前国内外错综复杂的经济形势，把握世界经济“大洗牌”机遇，充分利用危机形成的“倒逼机制”，进一步优化高新区资金投向、确保投效，在打造高新区中小企业发展平台方面迈出重大实质性步伐，大力推进高新技术型中小企业技术进步和自主创新，
21、积极推动区内中小企业向更高层次发展。设立中小企业投资引导基金的长期战略目标是：大胆创新、小心求证，搭建规范运作、专业高效的新型高新区科学投资平台；形成政府调控、社会参与、专业化运作的，为合肥高新区经济可持续发展提供坚强金融支撑的长效科学投资机制。4产业基金的基本架构（一）总体思路和遵循原则政府由于其自身的制度约束、管理结构不匹配和资金缺失等多方面的原因，不适合作为投资主体，但这并不妨碍政府在投资行业有所作为，以政府资本为基础的政策性引导基金便是政府在投资行业的意志体现。鉴于政策性引导基金对于政府投资方面而言有着其他投资形式所无法比拟的巨大优势，根据国内外发展产业投资基金的经验，立足合肥国家级高
22、新技术产业开发区的实际，我们建议合肥国家级高新技术产业开发区设立合肥国家级高新技术产业开发区中小企业投资引导基金（以下简称“引导基金”）。设立引导基金的总体原则是：积极创新、规范起步，坚持市场竞争和政府引导相结合，在试点的基础上稳妥推进。遵照这一原则，根据创业投资企业管理暂行办法（国家发展改革委等十部委令【2005】第39号），并参照科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法（财企【2007】128号）、关于产业技术研究与开发资金试行创业风险投资的若干指导意见（财建20078号）的要求，我们建议合肥国家级高新技术产业开发区设立产业投资引导基金的总体方案是：在管委会讨论通过合肥国家级高新技术产业
23、开发区中小企业投资引导基金管理暂行办法（见附件1，以下简称暂行办法）的基础上，首先设立产业投资引导基金监督管理委员会和日常管理结构。由该日常管理机构根据作为主要操作者，向社会公开征集引导基金合作社会投资机构。以高新区投融资中心作为引导基金的名义出资人，与经高新区管委会审定的引导基金合作社会投资机构签订投资人协议，合作设立创业投资企业。监管会和日常管理机构依照暂行办法的相关规定，共同参与开展中小企业投资业务。（二）实施方案设计政府引导基金是政府财政资金使用方式的创新，不同于传统的财政无偿拨款、贷款贴息，是一种更接近市场化的运作方式，能够更好地发挥政府资金使用的社会效益和经济效益。但是，一方面，政
24、府引导基金是基金中的基金（FOF），作为FOF，本身需要非常专业的运作能力。另一方面，政府引导基金又有着和一般的FOF不同之处，其中的复杂程度和所需要的专业能力，都不是简单的由政府人员设立一个管理机构就能实现的。因此，如何设计政府引导基金的方案以及如何规范运作政府引导基金目前仍然是一个正在探索中的问题。在此，我们提出不同规模、不同结构的两套设立方案，供合肥国家级高新技术产业开发区管委会和有关专家、领导指正。方案A1、引导基金运作方式引导基金不用于项目直接投资，主要以委托管理方式引导民间投资主体共同设立创业投资企业，由引导基金投资设立的创业投资企业（以下简称“参股创投企业”）主要向高新区内符合高
25、新区发展方向的高新技术型中小企业投资。2、引导基金的资金来源和规模引导基金的资金主要来源为：合肥国家级高新技术产业开发区中小企业专项资金，引导基金收益。引导基金试点期资金规模为2亿元人民币。3、引导基金的资本放大效应一次放大：通过设立高新区中小企业创业投资引导基金，以私募形式募集35家民间投资主体共同设立多家创业投资企业（子基金），形成政府引导资金的形成政府引导资金的一次放大；二次放大：再通过政府投资的创业投资企业（子基金）引导民间资金、境外资金直接投资于区内优质企业、项目，实现政府资金的三次放大。方案B1、引导基金运作方式引导基金除少部分用于创业期项目直接投资外，主要以参股支持方式引导民间投
26、资主体共同设立创业投资企业，由引导基金参股设立的创业投资企业（以下简称“参股创投企业”） 主要向高新区内符合高新区发展方向的高新技术型中小企业投资。2、引导基金的资金来源和规模引导基金的资金主要来源为：合肥国家级高新技术产业开发区中小企业专项资金及其它财政性资金，引导基金收益和其它社会资金。引导基金试点期资金规模为10亿元人民币。3、引导基金的资本放大效应一次放大：通过设立高新区中小企业创业投资引导基金，争取国家、省、市财政扶持资金，引导国家开发银行、社保基金、保险公司等大型社会投资机构投资于创业投资引导基金，形成政府引导资金的一次放大；二次放大：通过私募形式，募集510家民间投资主体共同设立
27、多家创业投资企业（子基金），形成政府引导资金的二次放大；三次放大：通过设立平行基金等方式引导民间资金、境外资金进入合肥高新区中小企业创业投资平台；通过并购贷款的形式引导信贷资金投资，形成政府引导资金的三次放大；四次放大：再通过政府投资的创业投资企业（子基金）引导民间资金、境外资金直接投资于区内优质企业、项目，实现政府资金的四次放大。（三）方案选择的标准方案的最终选择应取决于以下几方面的因素：1、能够满足合肥国家级高新技术产业开发区发展要求和中小企业的实际资金需求；2、能够适应合肥国家级高新技术产业开发区中小企业发展的现状；3、有利于促进合肥国家级高新技术产业开发区经济的可持续性发展；4、有利于
28、增长合肥国家级高新技术产业开发区的经济财政实力；5、有利于集聚社会资本，建立与资本市场良好对接的资金平台、管理平台和商务信息平台。5引导基金的日常管理与监督（一）加强引导基金的日常管理。具体执行中，以高新区投融资中心为引导基金名义出资人，并在管委会领导下负责引导基金管理工作，在专业基金管理顾问协助下，对引导基金进行日常管理，建立公开透明的资金使用渠道，并接受监管机构监管。该项工作的主要职能，一是管理引导基金，以参股方式对外投资；二是密切关注各方动态，认真研究国家政策走向和国内外经济形势变化，为市政府准确决策及时提供信息服务。（二）确定引导基金托管银行。高新区投融资中心在引导基金托管银行开设托管
29、专户，专门用于引导基金的管理。高新区投融资中心根据管委会、区财政局指令进行专户内资金拨付及回收工作。由管委会、区财政局、高新区投融资中心、托管银行4方签订协议，明确高新区投融资中心只有接到管委会、区财政局的拨款通知后，方可通知银行从该专户拨付资金。初步建议依据以下方面的考量选取引导基金托管银行：，积极灵活地为引导基金提供实际金融支持和专业服务；，透明度高，业绩突出。（三）引导基金的监管。，监督引导基金运作并协调解决相关问题。监管会研究确定引导基金发展方向、投入重点等战略规划；确定引导基金投资项目评审规程等重大事项；指导和监管引导基金日常管理工作，了解引导基金运作情况、引导基金参股创投企业的投资
30、项目情况和财务状况；协调解决引导基金运作过程中出现的问题，并向政府相关部门提出建议。监管会办公室负责监督引导基金日常管理工作。监管会办公室行使监管会日常监管职能，建立监管工作会商制度；按照引导基金评审规程，组织专家评审工作；组织监管会的具体会务工作、有关文件的起草及其他日常事务性工作。高新区政府相关部门依据引导基金投资项目评审规程，研究确定引导基金合作对象，审定设立创业投资企业的投资方案；委托、指导和监督基金管理机构对引导基金的管理工作；实施引导基金的资金拨付和回收工作；牵头设立监管会，协调解决引导基金运作过程中出现的问题。3. 高新区投融资中心负责引导基金日常管理工作。一是依据引导基金投资项
31、目评审规程，面向社会公开征集引导基金合作创业投资机构，推荐专家参与对创业投资机构申报的拟与引导基金共同设立创业投资企业的投资方案的评审，组织实施市政府审定通过的投资方案；二是向参股创投企业派驻经管委会认可的董事、监事人选，代表引导基金以出资额为限对参股创投企业行使股东权利，承担股东义务；三是管理引导基金投资形成的股权，适时提出股权退出方案，报经批准后，并负责实施股权退出工作；四是组织社会中介机构对参股创投企业进行年度专项审计，监督参股创投企业的运作情况，定期向管委会汇报。6工作步骤引导基金实施工作拟于今年6月份启动。初步试点期间，引导基金拟以参股支持方式与民间投资主体合作设立创业投资企业，重点
32、投资于符合合肥高新区发展规划和相关中小企业政策的企业。参股创投企业中引导基金出资额不超过参股创投企业实收资本的40。（一）印发引导基金管理办法。经高新区管委会审查批准后，由管委会办公室印发合肥国家级高新技术产业开发区中小企业创业投资引导基金管理暂行办法（见附件1，以下简称“引导基金管理办法”），并依据此办法启动引导基金试点工作。（二）设立引导基金监督管理委员会和专家顾问委员会。为加强对引导基金的管理和监督，高新区经济发展局、财政局等相关部门将在高新区管委会的领导下设立引导基金监督管理委员会（以下简称“监管会”），负责研究确定引导基金发展方向、投入重点等战略规划，确定引导基金投资项目评审规程等重大事项，指导和监管引导基金日常管理工作，协调解决引导基金运作过程中出现的问题。高新区管委会主要领导任监管会主任，高新区经济发展局、财政局主管领导和专家顾问作为监管会成员。监管会下设办公室，负责行使监管会日常监管职能，制定引导基金评审规程，组织专家评审等工作。办公室设在高新区管委会
