1、行政诉讼案件执行难的现状及计谋行政诉讼案件执行难的现状及计谋行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人超期拒不履行时，依法采取强制方法，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，关于原告败诉时的执行问题，有关法律还有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题，均指被告败诉时的执行。尽管我国行政诉讼法第65条明确规定，在行政机关不履行裁决的义务的情形下，人民法院能够对其采取强制执行方法，但事实上，法院往往难以采取强制，即便采取强制方法，也很难奏效。缘故安在呢？针对这种状况应采取什么计谋呢？这正是本文试图研究的问题。一、行政机关败诉案
2、件执行难的成因分析咱们以为，形成行政机关败诉案件执行难的缘故是多方面的，有被执行行政机关的缘故，也有执行机关的缘故。但主若是司法体制的缘故。总结起来，要紧有以下四个方面。第一，被执行组织没有履行能力。全国范围内各级各类行政机关不下十几万个，他们的经济状况千差万别，在一些老少边穷地域，行政机关的经济条件比较差。在这些地址，败诉行政机关拒不执行裁决的要紧缘故固然与某些工作人员的法律意识不强有关，更重要的是这些部门囊中羞涩，有的行政机关连办公用的衡宇都是借来的。关于这一类执行对象，是属于履行不能，对司法公正的负面阻碍相对有限，似乎情有可原。第二，行政机关无视法院的权威。目前，我国实行的是党委领导、人
3、大和上级司法机关监督指导、政府治理人财物的司法体制。司法机关事实上为各方面非司法力量所操纵。从法院的角度讲，由于行政机关把握财权，纵然败诉后不执行裁决，法院也奈何不得。从行政机关的角度讲，行政本位思想恶性膨胀，行事肆无顾忌，全然不把法院放在眼里。久而久之，不但助长了行政机关轻视法律裁决的不良风气，也损害了司法机关的权威，尤其让人们失去了对司法公正和法律、正义信仰，对我国的法治进程组成专门大要挟。第三，法院司法不公正。法院司法不公也是阻碍法院裁决执行的一个重要缘故。从宏观上看，司法不公正的缘故要紧在于：（1）法官来源复杂且素养低。我国现行司法队伍中非专业化的偏向是相当严峻的。（2）司法机关系统内
4、的监督机制疲软，法院自我约束能力差。目前，我国司法系统内的监督要紧有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，依照我国宪法和法律的规定，人民检察院有权对国家审判机关的审判活动是不是合法进行监督。可是在实践中，检察监督的权威性和有效性并无真正确立和实现。从我国现行法律规定的情形看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发觉审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。关于法院不执行或拖延执行行政诉讼裁决的行为，检察机关监督的权限和手腕就加倍受限制，久而久之，必将严峻损害检察监督的权威性和有效性。依照宪法和
5、法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督。在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正，可是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地址爱惜主义的困扰，因此，在有些地址，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已再也不是司法公正，即法制的统一和国家法律的有效实施，而是地址利益是不是受到充分的爱惜。加上关于法院不执行或拖延执行裁决的行为缺乏有效的层级监督，因此，通过上级法院催促下级法院及时执行裁决，也很难奏效。第四，我国现行司法权利难以有效制约行政权。不可否定，在目前的国家各机关中，
6、行政机关事实上占据着十分重要的位置。行政权利的扩张和膨胀，是世界上所有国家普遍感到棘手的难题。由于各级行政机关掌管着国家最活跃、最全面、最具体的行政执法权。与此相反，在我国现行的权利分派体制下，司法机关事实上处于行政机关的从属地位，不管在级别、取权和执法手腕上都比行政机关低，与其业务相关的人、财、物权，都由行政机关来掌管。毫无疑问，如此做的结果只会致使权利分派和制约上的失衡，具体表此刻三个方面。1.法院自身权威不够。当前，各类权利主体为局部利益干扰司法的情形比较普遍，其中尤以行政机关为甚。各行政主体受利益驱动的阻碍，在各自的管辖范围内或明或暗地干扰司法的现象频仍发生，形成了比较普遍的地址爱惜主
7、义、部门爱惜主义、行业爱惜主义。使司法机关在运用法律手腕处置纠纷、调整社会关系时受到来自地址行政主体的压力。有法不依、执法不严、违法不究的现象时常发生，法律至高无上的权威受到减弱。2.法院的独立性不够。自1980年以来，我国实行分灶用饭的财政体制，各级法院的经费必需由同级政府确信，法院的财政与地址财政融为一体。因此，地址法院更多地偏向于从进展地址经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。除此之外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地址各级权利机关选举、委任、罢免或任免。在实践中，地址党委、政府的组织人事部门实际享有对相应各级法院要紧领导干部的推荐权和指
8、派权。正是这种权利结构上的隶属和依附关系，使得地址法院无力对抗地址行政的干与。3.法官的独立性不够。中国的司法独立原那么并未实现，这是造成执行行政机关难的重要缘故。表此刻：（1）在法院中，执行庭法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出此刻执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院方的操纵，院方又常常受到行政机关的阻碍。显然，哪个执行法官也不肯意冒砸掉饭碗的风险，去执行行政机关。（2）法院内部运作机制存在的问题，直接致使了执行法官不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由庭长、院长或审判委员会决定，案件 执行的好坏不能与执行法官个人的责任联系，即便不能执行，也往往找不到负责任者。目前
9、，随着人们对执行难不满的呼声愈来愈高，法院执行工作的效率和功效愈来愈成为阻碍法院形象的障碍，而法院系统内现行的治理方式又加重了法官责任心不强和执行工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的信任危机。以上，咱们分析了行政机关败诉案件执行难的成因，关键是司法体制造成的执行难。下面咱们重点讨论解决这一问题的计谋。二、克服现行体制短处，成立全新的行政审判和执行体制江泽民同志在党的十五大上指出：要推动司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，成立冤案、错案追究制度。增强执法和司队伍建设。我国审判体制改革，应当在坚持司法主权原那么的前提下，找准问题，选准冲破口，攻其一点，兼及其余，采取
10、得力方法各个击破。改革的着眼点定位在对行政机关执行难的问题上，冲破口是成立我国行政法院，即把行政法院的成立作为我国司法制度改革的先遣队，为司法体制的全面改革探讨体会，最后实现我国司法制度的健全和完善。（一）行政法院的模式世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地址值得咱们借鉴。法国是世界上最先设立行政法院的国家之一。法国的行政审判体制具有十分明显的特点，与英美国家的单轨制不同，它属于双轨制。即在法院设置上存在各自独立、互不隶属的行政法院
11、和一般法院两大系统，行政法院审理行政案件，一般法院审理一般案件（民事和刑事案件）二者泾渭分明。在法律适用上，行政法院审理行政案件，优先适用专门法，无专门法才适用一般法。最高行政法院内设4个行政厅和1个司法厅。行政厅负责行政立法和立法咨询工作，司法厅（也叫诉讼厅）负责审理行政案件。它直接隶属于总理府，院长名义上由总理担任。它享有初审、上诉审和复核审管辖权。它的要紧职能表此刻4个方面：（1）为政府提供咨询：（2）审理行政案件；（3）裁决行政系统内部管辖权事务；（3）指导下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地址行政法院、行政争议庭和权限争议法庭。德国行政
12、法院制度的形成晚于法国。德国的行政法院属于一般法院中的5种法院（一样法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院）类别之一。但它独立于一样法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数量因州的大小而异。初等行政法院共有33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的一般法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公布审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察官、州高等检察官和地址检察官别离作为联邦、州和地址的公益代表人参加行政诉讼。比利时也实行法国式的双轨制行政审判体制，但行政法院属于司法机
13、关而不是行政机关系统，它没有一般法院那么完整的体系，行政诉讼一样直接诉至最高行政法院。瑞士联邦行政法院除受理一样行政诉讼案件外，还具有一样行政法院所没有的惩戒公事员的权利。其他一些成立行政法院的大陆法系国家，也都有一些与法国、德国大同小异的规定。我国似可制定行政法院组织法，成立行政法院。1.行政法院的性质、任务、组成和任期。成立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进体会和好的做法。为此，笔者以为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原先由人民法院行使的行政审判职能，全数转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权利
14、，不受除最高人民法院之外的其他国家机关、组织和个人的干与。行政法院的任务是依照法院程序正确地适用法律，审理和裁决行政案件，和行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他标准性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只同意上级行政法院的业务指导，完全独立于地址各级人民法院和地址各级权利机关。行政法院的组成能够参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的一般法官组成。最高行政法院院长能够由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的
15、监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会依照最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院录用。2.组织系统和审级制度。行政法院的组织系统能够是最高行政法院和地址各级行政法院。地址各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地址各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地址各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。能够依如实际需要，按自然地域划区设置。依照经济进展状况和人口散布情形，和便利诉讼的原那么，设置地址各级行政法院。高级行政法院在每一个省、自治区、直辖市各
16、设一个（不包括港、澳、台地域）。中级行政法院的设置：我国东部、南部沿海地域，依照每万万人设置一处；西部地域每300500万人设置一处。基层行政法院的设置：东部、南部沿海地域，依照每200300万人设置一处；西部地域每50100万人设置一处。地址各级行政法院的名称，以所在的城市命名。在交通不便的边远地域，能够采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式，加以解决。固然，行政法院的设置应该成立在必要的调查研究和科学分析的基础上。（二）应当注意的几个问题行政法院的成立，除要坚持其大体原那么之外，为了便利执行，在具体操作时，还应专门强调以下几个问题。1.行政法院司法统一。司法统一的原那么是现代法治国家所遵循
17、的一条大体司法准那么。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。现代国家多数都实行司法统一的大体司法制度。我国是一个单一制国家，从理论上讲，应该只有一个统一的国家司法系统，而不该存在独立的地址司法系统，我国宪法也作了相应规定。但从上文分析的我国现行司法机构的设置、隶属关系和司法人员的任免上看，将现行的地址各级司法机关界定为统一的司法机关不免有些牵强。从某种意义上讲，新中国成立至今尚未形成一个统一的司法系统。因此，成立行政法院需要强调的首要问题确实是司法统一，打破司法权行政化、地址化的畸形模式。行政法院的执行庭，只服从个案审判合议庭的裁判和执行裁定，不受行政法院内外任何其他组织和个人
18、的非法干与。只有如此，行政法院执行庭才可不能重蹈人民法院执行庭的覆辙。2.行政法院司法独立。司法独立作为一项十分重要的司法制度和原那么，渊源于18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的三权分立学说。在西方，司法独立原那么要紧包括以下内容：（1）司法机关有其独立的组织系统，与其他组织系统相分离，简称司法权独立；（2）法官独立审判案件，不受任何干与，简称审判独立；（3）法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制，法官终身任职，简称司法人员独立。其核心是法官审判独立。司法独立原那么已被现今世界各国宪法和法律所普遍承认。例如，联邦德国行政法院法第1条规定：行政审判权由独立的、与行政当局分离的法院行使。法国于17
19、90年8月由制宪会议制定的关于司法组织的法律第13条规定：司法职能和行政职能不同，此刻和以后永久分离 我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定,但并无关于审判独立的直接规定。如中华人民共和国宪法第126条规定：人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权、不受行政机关、集体和个人的干与。中华人民共和国人民法院组织法第4条规定：人民法院独立进行审判，只服从法律。几乎所有学者都同意如此一种观点，即确保司法独立，是实现司法正义的先决条件，在法治社会中，法院处于极为重要的地位，因为法院是公平正义所在 ，是恢复社会秩序的场所。一个社会不能没有秩序，因此不能没有法院；一个社会更不能没有公平
20、正义，因此就不能没有法院的独立审判。只要审判独立，法院才能真正成为实现社会公平正义的场所。与18世纪的法国为爱惜行政权不受法院审判权的非法干与而设立行政法院不同，我国是为了爱惜司法独立而设立行政法院，二者可谓是殊途同归。我国行政法院应采取以下方法维持司法独立：第一，行政法院系统与人民法院系统在组织上相分立。那个地址的分立，是相对意义上的分立；那个地址的人民法院是狭义的，与行政法院相对 称。它包括两层含义：（1）行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地址行政法院与地址人民法院之间没有隶属关系：（2）行政法院和人民法院都依法行使国家审判权，但行政法院行使行政审判权，人民法院行使一般（刑事
21、、民事等）审判权。第二，地址行政法院办案不受地址党、政机关干与，司法领域中的地址爱惜主义即可取得遏制。第三，从经费和人事治理制度方面考虑，行政法院的活动经费由国家财政直接拔付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中把握，再也不受行政机关操纵。如此，行政法院才可能不受行政机关干与而严格依法办案，专门是涉及到行政机关心身利益的案件更是如此。第四，制定法律严格操纵行政法院法官的来源，确保行政法院法官的素养，在业务能力上保证独立。第五，行政法院设立独立的执行机构，独立执行行政法院的裁决（固然也包括同意行政机关的申请执行相对人）。3.成立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的体会和失败的教训
22、，除应增强行政法院法官的职业道德教育和培训之外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）成立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，加倍珍爱自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度能够为咱们借鉴。（2）限制和幸免法官与当事人私下接触，更不能许诺法官与当事人同住、同吃、同行、对违背职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）提倡公共传媒对行政法院司法进行监督和批评。4.行政机关被执行财产的来源。关于自身没有履行能力的情形，大多发生乡镇一级行政机关。目前，我国部份地域的乡镇一级行政机关并无独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，尽管
23、这种乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并非是完全意义上的独立机关法人，而是与其上级县政府有天然联系（也能够说没有分家）。依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务负有无穷连带责任。也确实是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院能够将其上级政府的财产作为执行对象。参照法国、德国的做法，行政机关败诉时，供行政法院执行庭执行的财产，来源于义务行政主体专门的财政预算。各行政主体每一年预留部份财政预算专供补偿执行之用。遇有行政机关拒不履行的情形，对行政主体的要紧负责人处以必然数额的罚款，并可反复进行和实施这种惩罚，直至该行政机关执行行政法院的裁决。目前，我国尚没有关于行政机关成立用于执行裁
24、决的专门预算的法律，应该在预算法中有所规定。（三）在行政法院成立严格的执行制度执行程序是行政诉讼的最后程序，行政法院的裁决一旦作出，即具有法律效劳，案件当事人应当无条件地执行。从权利的角度讲，当事人的实体权利与其申请执行权（程序权利）紧密相关，若是当事人的申请执行权得不到充分有效的爱惜，当事人的实体权利就不可能实现，行政诉讼法关于相对人诉权的规定确实是一纸空文。在成立健全执行保障制度方面，法国和德国的体会能够借鉴。法国从60年代以来，采取了一系列法律方法，来保障行政裁决的执行。（1）法国行政机关迟延罚款和裁决执行法，规定行政机关被裁决补偿时，必需在4个月内签发支付令。超期 不支付的，会计员有义
25、务依照裁决书正本付款。（2）行政机关不踊跃履行补偿义务，当事人可在6个月后向最高行政法院申述，最高行政法院可对行政机关宣布迟延罚款。（3）关于引发迟延罚款的行政机关负责人，行政法院能够判处高达相当于其全年工资罚款。（4）1976年的调解专员法规定，行政机关不依照调解专员的命令执行时，调解专员能够写出专门报告，公布发表，利用舆论对行政机关施加压力。（5）行政法院能够通过宣布行政机关的行为违法来撤销其决定。德国行政法院的执行程序除适用一般法院程序外，还可依法对行政主体处以高达2000马克的罚款，并可反复进行和实施这种惩罚。咱们以为，应采取以下几项方法，来保障行政法院执行裁决的执行成效。1.健全和完
26、善法律规定。针对行政机关不执行裁决或法官拖延执行裁决的违法行为，应健全立法。使行政机关和执行法官面对法律的规定，不敢、不能、不肯、没必要对抗或拖延执行裁决。目前的法律规定仅仅局限于向行政机关提出司法建议或法院内部监督规定是远远不够的。我国行政法院应该在坚持现行监督体制的基础上，通过设立执行监督的专门委员会和制定执行法,构建适合中国国情的、具有实效的执行监督体制。就司法权对行政权的监督来讲，不单单是法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，更重要的是，将司法审查的裁决落实到实际中去-当行政机关企图对抗裁决时，毫犹豫地予以强制执行。不然，所谓法制制度只能是一纸空文。就行政法院内部的监督而言，执行
27、监督委员会是行政法院内部一人相对独立的机构，专门就执行问题进行监督。它由人民检察院的派驻人员和行政法院工作人员组成，同意人民检察院和行政法院的双重领导。该机构的要紧设置依据和工作依据确实是执行法。那个监督机构之因此需要人民检察的直接参与，主若是基于自己不能为自己法官的考虑。这确实是英国最古老的自然公正原那么，(11)它是克服内部监督流于形式弊病的有效方式。2.提高行政案件的审级。在我国，行政权利本位思想，存在于一些人尤其是行政机关干部的头脑中，行政法院需要采取新的案件受理方式。为了避免行政机关不该诉或行政首长拒绝到庭，能够把这种案件的审级提高。即由基层行政法院受理与县级以下行政机关有关的案件，
28、涉及县级以上行政机关的案件，那么由相应一级的行政法院受理，以增强权威性和威慑力。在个案执行时，一概由高于被执行行政机关级别的行政法院执行庭派出专人监督执行，或完全由较高级别的行政法院执行。3.最高行政法院派出巡回法庭。咱们以为，应该在行政法院实行巡回法庭制度。巡回法庭制度是行政法院的一项重要制度。它旨在发挥其特效性和及时性的优势，解决实际当中相对人诉讼不便、地址行政法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行裁决和行政机关抗执行的案件。从它所起的作用 上不难看出，巡回法庭的性质具有双重属性。其一，它是最高行政法院设立的一个监督机构。这是巡回法庭最主地的功能。它不但有权对地址行政法院系统内部
29、案件受理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被裁决履行义务的行政机关进行监督。它能够代表最高行政法院就个案向有关行政法院发出受理命令、从头审理命令和执行命令。并能够应原告人的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直同意理某些一审案件，现在，最高行政法院是一审法院，它作出的裁决或裁定为终局裁决或裁定。这是巡回法庭次要的功能。巡回法庭在最高行政法院内部是常设机构，但其工作人员组成是不固定的，要紧在最高行政法院内部临时抽调有关方面的法官组成。巡回法庭每巡回一次，它的要紧组成人员就改换一次。4.强化行政机关行政首长的法律责任。行政诉讼法第65条第3款、第4款规定
30、，行政机关拒绝履行裁决、裁定的，一审法院能够向该行政机关的上一级行政机关或监察、人事机关提出司法建议，拒不履行裁决、裁定。情节严峻组成犯法的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全数行为负责任。就刑事责任来讲，指刑法第313条规定的拒不执行裁决、裁定罪。对这一条规定的落实，重点应放在追究行政首长的责任上。就提出司法建议来讲，是建议其上一级行政机关、人事或监督机关对抗拒执行的行为依权限进行处置。这一规定过于原那么化。法律既没有对司法建议的大体内容进行规定，也没有说明同意司法建议的上一级行政机关的法律责任。从法理上讲，任何法律标准
31、都应具有三个要素：假定、处置（或叫指示）、制裁。也有人归纳为：条件、行为模式和法律后果。(12)可是，行政诉讼法的这一条规定，并非具有这些大体要素。因此，它在法理上没有法律意义的标准。这与立法原意显然是不符的。咱们以为，尽管行政诉讼法在形式上称其为司法建议，但它的实质却是一个羁束性法律标准，是对行政机关系统内部行政监督的司法监督标准，理应付该行政监督的法律后果作出明确的规定。 参见马骏驹、聂德宗：当前我国司法制度存在的问题与改良计谋，法学评论1998年第6期。德国的一般法院是相关于宪法法院而言。与法国的一般法院相关于行政法院而言涵义不同。参见胡建淼：比较行政法-20国行政法评述，法律出版社19
32、98年版，第300306页。参见马骏驹、聂德宗：当前我国司法制度存在的问题与改良计谋，法学评论1998年第6期。参见马骏驹、聂德宗：当前我国司法制度存在的问题与改良计谋，法学评论1998年第6期。参见张德森、周佑勇：论当前我国实现司法正义的条件和途径，法学评论1999年第1期。德 平特纳：德国一般行政法，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第259页。王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1989年版，第535页。皮纯协等：行政审判的窘境与改革思路,法学家1998年第2期。参见姜明安主编：外国行政法教程，法律出版社1993年版，第80页。(11) 参见王名扬；英国行政法，中国政法大学出版社1987年版，第152156页。(12)参见刘金国等主编：法理学，中国政法大学出版社1992年版，第233235页。
