1、最新非国家实体政治体系欧洲联盟 精品第十三章 非国家实体政治体系欧洲联盟 欧洲联盟(简称欧盟)是当今世界一体化程度最高的跨国家政治体系。它的前身是作为欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体总称的欧洲共同体。从二战结束后初期建立欧洲煤钢共同体的六个创始国(法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡)，经过近半个世纪的扩大和发展，到目前的欧盟已有15个成员国，面积3235万平方公里，人口3.68亿，生产总值仅次于美国，居世界第二位，贸易额占世界的15，居第一位，并在经济一体化向政治一体化逐步发展过程中形成了一套有利于政治和社会进一步整合的政治体系。当然，它还不能算是主权国家那样的权力机
2、构和基本制度，但它已经是由15个主权国家让予的共享主权权力的政治体系，正是这样，在这里把它定位为非国家实体政治体系。第一节 欧洲联盟的形成和发展 欧洲联盟的核心是欧洲共同体(简称欧共体)。欧共体最初以经济联合发展为主，政治联合为最终目标。回顾近半个世纪来的历程，虽然艰难曲折，但从经济一体化到政治一体化所取得的成就还是令世人瞩目的。一、欧共体的建立 欧共体建立于二战之后，但欧洲统一的理念并不是战后突然兴起，而是有着深远的历史渊源的。早在中世纪末期就出现了“欧洲统一”的思想，最著名的是康德提出的“共和国的共和国”理想。但是，在当时的历史条件下，欧洲并没有朝这个方向发展，而是随着资本主义的发展，按当
3、时与之并存的“国家主权”理论形成了各自独立的主权国家，直到欧洲蒙受两次世界大战的劫难之后，“欧洲统一”思想才得以复活，并经思想家的设计，由政治家逐步付诸实践。 当然，“欧洲统一”思想的复活只反映了欧洲发展的大趋势。欧共体的建立还有着二战后特定的政治经济条件。战争留下的伤痕使越来越多的欧洲人对旧的国际秩序瓦解的原因进行反省，力求寻找保证欧洲国家间不再发生战争、并在经济和社会方面共同发展的途径。许多有识之士无不拿起“欧洲统一”这个原有的思想武器，用以指导欧洲走联合发展的道路。1946年英国首相丘吉尔在瑞士苏黎世大学发表“欧洲的悲剧”的著名演说，呼吁欧洲诸国创立“欧洲合众国”，并认为实现的第一步是建
4、立法德伙伴关系。为了欧洲的联合，必须消除国家问的仇恨，以联合取代国家的对抗，在当时的这种政治氛围下，各种推动欧洲联合的政治组织相继应运而生。诸如“欧洲合作经济联盟”、“联邦制拥护者欧洲联盟”等所有这些组织都推动了欧洲的联合。 战后西欧各国面临着恢复经济的艰巨任务，无论是战胜国还是战败国，要单靠自己的力量都难以胜任。并且，欧洲国家经济历来对外依赖程度较深。战后世界格局的大动荡大变化，殖民地的缩小，使得在海外已经很难找到所需要的市场，供选择的只能是建立欧洲自己的内部统一市场。这种经济上的驱动对欧洲的联合起了非常重要的作用，也可以说是欧洲联合深层次的原因。美国政府提出欧洲经济复兴的“马歇尔计划”在客
5、观上促进了欧洲联合的内在需要。1947年6月5日，美国国务卿乔治马歇尔在哈佛大学发表演说，提出美国帮助欧洲经济复兴的援助计划，并首先要求欧洲国家拟就一份欧洲大陆联合复兴的计划，以使各国共同分享该项计划提供的援助，并由此建立一个欧洲经济合作组织，对美国援助的资金进行管理。显然，这在思想上和组织上都促进了欧洲联合的启动和发展。 促使欧洲联合除以上原因之外，还有不可忽视的当时欧洲的政治环境。雅尔塔体系在欧洲定下的格局使得欧洲被一分为二，美国把西欧作为自己的势力范围，苏联则把东欧作为自己的势力范围。并且，随着美苏争霸“冷战”的进行，美国在西欧实施马歇尔计划，苏联在东欧建立经济互助委员会；美国控制西欧建
6、立了北大西洋公约组织，苏联把持东欧建立了华沙条约组织，形成了相互对峙的两大军事集团。对于处在这样格局下的西欧国家来说，正如英国伦敦国际战略研究所所长弗朗索瓦迪歇纳所指出：“西欧国家如果分裂成一小块一小块，那么在军事上面对着苏联就不安全，在经济上面对着美国就不相称。” 总之，战后西欧从历史的教训到现实的困境都看到，不仅依靠单个国家，而且仅仅依靠国家手段已无法解决其内外的冲突和矛盾，因而西欧的复兴和欧洲的和平与稳定就需要走联合的道路，寻求超国家或国家间的协调机制。 1952年，法、德、意、荷、比、卢六国煤钢共同体的建立是欧洲走向联合最重要的一步。这个计划方案首先是由法国总理让莫内设计的。莫内是一位
7、信奉联邦主义的政治家，他认为欧洲的出路是建立超国家机构促使欧洲走向联合。因此，他曾说过，“我们应该留给后人的是一些组织机构，组织机构的生命力比个人大得多。”时任外交部长的舒曼据此并在事先获得内阁的同意之后，发表了著名的声明，提出了后来以他的名字命名的“舒曼计划”。其中倡议建立一个超国家的欧洲机构，统一管理西欧国家的煤钢工业，在这个既关系国计民生基础部门，又关系军事工业部门的至关重要领域的合作将可以避免欧洲国家之间发生冲突，重犯历史的错误。同时，“煤钢生产的联合将保证欧洲联邦共同经济的建立和发展”，最终导致形成统一的欧洲。 “舒曼计划”的意义在于它打破了战后初期建立的许多国际组织的传统观念，即都
8、是以保证每个成员国国家主权独立为前提的。而舒曼计划是要建立统一管理煤钢工业的最高机构。该计划提出后，联邦德国表示支持，比利时、意大利、卢森堡、荷兰亦表示赞成，遂于1951年六国共同签署了巴黎条约，1952年正式成立了欧洲煤钢共同体，这是在欧洲地区的第一个超国家的联合机构。 随着在煤钢工业统一管理和建立超国家机构取得突破之后，1955年六国外长在墨西拿会议上原则上接受了让莫内关于建立欧洲原子能共同体的建议以及荷兰外长拜恩关于设立“共同市场”的建议，并在会议公报中表示，经济联合为欧洲联合的第一步，决定成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，任命比利时外长斯巴克领导一个小组进行筹备工作。同年，斯巴克提
9、出了报告，仿效欧洲煤钢共同体条约的规定，先设立超国家机构的架构，建立共同市场和关税同盟。1957年，法、德、意、荷、比、卢在罗马签署欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约，合称罗马条约，1958年1月1日正式生效。 1967年，上述三个不同的经济共同体合并成为欧洲共同体。除原有根据罗马条约设置的欧洲议会(原称欧洲大会)和欧洲法院外，三个共同体的部长理事会、理事会和执行委员会进行单一化的整合，成为理事会、欧洲理事会、欧洲委员会。欧洲的联合进一步深化，从经济的联合逐步迈向政治联合。欧共体经济联合取得的成就使各成员国在经济上获益甚多，由此吸引了其他欧洲国家来参加共同体，并最终导致欧洲联盟的建立。二
10、、欧洲联盟的建立 欧共体的建立和发展虽然经历曲折，但是自20世纪70年代以来，已经过四次扩大：第一次是1973年英国、丹麦、爱尔兰加入欧共体；第二次是1981年希腊加入；第三次是1986年西班牙和葡萄牙加入；第四次是1995年瑞典、芬兰和奥地利加入。2003年4月16日又有10个欧洲国家签约参加欧盟，经有关批准程序后，将于2004年5月1日起正式成为欧盟成员国，这将成为欧盟的第五次扩大，也是建立以来规模最大的一次扩大。在这过程中，欧共体成员扩大的同时，成员国之间的联系、经济一体化和政治一体化也在不断地深化。 事实表明，欧共体作为超国家政治体系的发展必然会碰到两个矛盾：一个是欧共体作为共享主权(
11、由成员国让予)与成员国独立主权的矛盾，一个是成员国之间利益上的矛盾。在欧共体的发展上主要表现于欧共体的国家因素与超国家因素之争。当年戴高乐就一直坚持：“我们要实行国家的联合，来取代那种无法容忍、也无法实现的融合。” 由于国家主权和国家利益的矛盾对欧洲联合产生了重重阻力，欧洲联合的过程是缓慢而曲折的。但是，20世纪80年代以来，欧洲联合已取得突破性的进展。在要“恢复罗马条约的本来面貌”这一思想认识的驱动下，开始重振共同体，着手机构改革，并成立了一个“机构体制问题的特别委员会”。1984年的枫丹白露首脑会议、1985年的米兰首脑会议都决定加快欧洲联合的步伐。1986年欧共体成员国签订了单一欧洲法。
12、该法于1987年7月1日正式生效。 单一欧洲法是欧洲从经济合作走向政治合作的重要文件。该文件分两部分：第一部分修改了创建欧共体的三个条约，确定了1992年建立内部市场的目标；第二部分要求成员国在对外政策方面进行合作，“用一个声音说话”。文件还就机构改革作了一系列规定。例如，扩大部长理事会在立法和决策过程中采用“多数表决制”的范围；欧洲议会参与立法和决策过程；委员会的执行权应该得到充分的行使；欧洲法院下设初审法院。所有这些不仅强化了国家间的合作，而且在某些方面扩大了超国家的因素。扩大部长理事会采用“多数表决制”的范围和欧洲议会参与立法和决策就是较为明显的表现。 经过20世纪80年代以来欧洲以致世
13、界局势的巨变，迈向90年代后欧共体的成员国大多数都认为有必要加快联合，适应世界新格局，以求得欧共体的生存和发展。1990年4月法国总统弗朗索瓦密特朗和德国总理赫尔穆特科尔在给欧洲理事会主席的一封联合倡议信中建议“把成员国的全部关系变成一个欧洲联盟”，此外还建议在1993年前建成政治联盟和经济与货币联盟。1991年12月，在荷兰小城马斯特里赫特召开了欧共体首脑会议，会议就政治联盟条约和经济与货币联盟条约达成了协议。到次年2月、7月，最后签署了欧洲联盟条约、附件和最后文件，简称马约。 1993年11月1日，马约经各签约成员国最高权力机关批准后正式成立了“欧洲联盟”，以取代“欧洲共同体”。马约在维持
14、欧共体原则、规则、制度不变的前提下，进一步加强了欧洲的经济和政治联合，不仅要建立统一市场和经济与货币的最终联盟，而且要为达到以上目的实施统一的条约规定的政策和措施。同时，马约还增加了新的共同条款、共同外交和安全政策以及司法和民政事务的合作等等内容。它是继罗马条约以后欧洲联盟发展的又一里程碑。 马约推进了欧洲联合，向统一市场又迈进了一大步。1999年1月1日欧元顺利发行，欧洲中央银行成立并正常运作，欧洲形成了全球最密切合作和最成功一体化的区域经济。欧洲联盟的发展是人类有史以来的创举。欧洲联盟要从国家间的联合过渡到超国家的联合，也就是说要成为一个统一主权的欧洲联邦，那还是遥远的事情。不过，值得世人
15、关注和研究的是，欧洲联盟在经济和政治联合的过程中已经构建了一套有利于推进联合的非国家实体的政治体系和正在不断完善的组织职能机构。第二节 欧洲联盟的组织机构及其职权 欧洲联盟的组织机构有两类：一是超国家机构；一是国家间机构。前者有欧洲议会、委员会、欧洲法院。后者有部长理事会、欧洲理事会。这两类机构是平等的。超国家机构不同于一般的国家组织，是欧盟行使共享主权的权力机构。国家间机构是欧盟行使权力的核心机构。从法理上说，如果超国家机构是由各成员国让予的部分主权构成的，那么国家间机构则是各成员国仍作为主权国家共同行使权力的机构。这其中有一个欧盟的共同利益与主权国家利益关系的正确处理问题。随着欧洲经济、政
16、治和社会一体化的发展，超国家机构将逐步发挥更多更大的作用。但从目前来说，它们之间在平等的基础上既有相互制约的一面，也有相互配合的一面。一、欧洲议会 欧洲议会起初称大会(Assembly)，1962年改称为欧洲议会(European Parliament)，经1986年单一欧洲法通过后，正式命名为欧洲议会。它是世界上第一个跨国议会，具有许多主权国家议会所没有的特殊性质。 1952年生效的巴黎条约21条规定，欧洲议会的议员由直接选举和国家议会选派两种方式产生。此后，罗马条约又明文规定议会应草拟直接普选统一程序的文件，但直到1979年才改为直接选举、任期5年、连选连任。由此增加了欧洲议会的民意基础和
17、合法性，打开了欧洲议会发展史新的一页。 欧洲议会的直选并没有改变欧盟作为国家联盟的性质。欧盟内部既无统一的欧洲政府，欧洲议会自然不同于西方民主制国家的议会或国会，更何况欧洲议会还没有民主国家议会所具有的立法提案权。 1欧洲议会的选举与组成欧洲议会在成员国之间的席位分配采用了“综合比例”的原则。这就是说，除了按人口比例外，还要考虑民族问、公民间、政党问之力量和利益，以及经济实力等因素，同时又基于保障小国利益，确定各成员国应选议员的人数。根据马约。其成员国议员席位分配表如下： 欧洲议员的选举方式多半与本国议员的选举雷同，除英国采取多数代表制的选举方式之外，均按不同的比例代表制方式进行。在成员国之间
18、存在的选举方式上的种种差异很容易形成欧洲选民“同票不同值”的弊病。但是要实行各国统一的选举程序还是很不容易的。 欧洲议会内部组织设主席团，由议长一人和副议长若干人组成。还设有20多个常设委员会，其分工与委员会的各个总署(Directorates-Genera，DGS)基本对应。另设有秘书处等辅助机构。 欧洲议会内设有议会党团。根据议会议事规则规定，议员根据其政治信仰组成党团。一个党团的成立，成员如同属于一个国籍，至少需要23名，若由两国议员组成只需要18名，至于是三国或三国以上，那就只需要12名议员即可。显然，这样的规定是为了鼓励泛欧政治的发展，推动跨国政党联盟，以利于走向深层次的政治一体化。
19、1995年欧盟扩大以后的议会党团有：欧洲社会主义者党党团(PSE)、欧洲人民党党团(EPP)、欧洲自由民主党党团(ELDR)、欧洲联合左翼及北欧绿党左翼团体联盟党团(FE)、欧洲民主联盟党团(EDA)、欧洲议会绿党党团(GREENS)、欧洲激进联盟党团(ERA)、民族欧洲党团(EN)、无党派独立议员党团(IN)。 2欧洲议会的职权 欧洲议会起初并没有被赋予什么职权，而仅仅是作为咨询和充作论坛的场所。不过，在1987年单一欧洲法、1993年马斯特里赫特条约、特别是1997年阿姆斯特丹条约生效以后，其职权明显地逐步扩大。主要包括如下方面： (1)与理事会共同决定欧盟的年度预算。根据条约规定和实际运
20、作经验，在与理事会共同决定过程中，议会对预算案的作用是：第一，在一定限度内增加欧盟开支的数额；第二，在预算开支的分配上作出一定的调整；第三，有权拒绝整个预算草案。 (2)委员会主席及各委员会的任命，必须经议会议员相对多数同意。此外，经由23以上议员通过对委员会的不信任案，即可要求委员会解散，并重新经过任命程序组织委员会。1999年3月，议会就以管理不善、腐败为由迫使委员会集体辞职。这表明，委员会及其活动将随着议会职权的扩大而受到严格的监督和权力的制约。 (3)理事会在决定政策之前，欧洲议会将参与协商委员会草拟的工作方针与各项相关规定。根据条约规定，欧洲议会可以通过咨询程序、合作程序、共同决定程
21、序和同意程序行使参与理事会和委员会的立法和决策，尽管作用是有限的，但是它却体现了政治一体化、作为超国家的欧洲议会职权逐步扩大的方向。此外，欧盟若成立新的机构，其任务的确定或与第三国、或与国际组织缔结条约等，都必须得到议会同意。 (4)欧洲议会对欧盟的政策具有监督权。根据条约规定，欧洲议会“将在公开的会议上讨论委员会呈交它的年度总报告”，同时，议会还可以要求委员会就某些特别问题送交临时性的工作报告。它还可以向欧洲法院提起诉讼。若碰到欧盟其他机构侵犯议会职权时，可以组织调查委员会进行调查。 (5)欧洲议会有权对理事会和委员会提出口头或书面质询。口头质询又可分为可以辩论的和不可辩论的。在实践中，书面
22、质询是主要形式。从质询对象看，对委员会成员的质询要多于对理事会成员。这是因为理事会实质上仍然是国家间机构而非超国家机构。 3欧洲议会职权的扩大 欧洲议会的职权是随着欧洲经济和政治一体化的发展而逐步扩大的。事实上，欧洲议会在议员直接选举之前，并没有立法权，但在单一欧洲法通过后，根据规定，欧盟的议案要经过欧洲议会的“二读”通过，任何一项法律修正案若未形成理事会的一致反对决议，则仅需议会和委员会的共同支持即可生效。马斯特里赫特条约更进一步赋予欧洲议会参与和理事会共同决策的权力，如果议会在“二读”程序中反对理事会的决策，这时就必须组成联合委员会进行协商。在双方达成妥协之前，理事会的决策不得成为法律。1
23、997年阿姆斯特丹条约通过以后，进一步增加了议会参与共同决策的范围，其中包括对违背基本权利的成员国实行制裁、接受新成员国、缔结某些国际协定等。此外，还扩大了立法中理事会和议会“共同决定”程序的实施范围(新增了23类立法)，并简化了它的实施程序。在欧盟宪法草案经批准实施以后，欧洲议会的立法权将进一步扩大，在绝大多数领域与理事会共同决策，对欧盟财政预算拥有最终决定权，并对欧盟理事会提名的欧盟外交部长和欧盟委员会所有委员的任命具有批准权。二、欧盟委员会 欧盟委员会(简称委员会)是一个代表欧盟超国家利益的常设机构。欧洲共同体条约第155163条明确规定了委员会的组成和职权。通常认为委员会是未来欧洲政府
24、的胚胎，负有确保执行条约和理事会制定的各项法规的职责。但是，这种执行权以及相关的监督权都是非常有限的，主要还是通过欧盟成员国之间以及成员国与共同体之间的协商来执行的。尽管超国家权力的成分在逐步增多，但是要作为“欧洲政府”角色还相距甚远。 1委员会的组成 委员会的委员根据条约规定必须是各成员国的国民，但同一国籍的委员不得超过2人。目前委员会共有20名委员，德、法、英、意、西等5国各有委员2名，其他成员国各有委员1名。 根据欧盟条约规定，委员的任命实行“双重授任制”，即由成员国政府与欧洲议会先行协商，共同决定委员会人选。根据规定，任命委员的程序是：成员国政府向欧洲议会咨询后，协议推选拟任命为委员会
25、主席的人选，在与委员会主席候选人协商后，成员国政府协议推选其他拟任命为委员的人选。拟任命的委员会主席和其他委员要作为一个整体经欧洲议会投票表决。欧洲议会通过后，成员国政府共同任命委员会主席和其他委员。委员会主席任期2年，委员任期5年，可以连选连任。显然，这种组成和授任方式主要是为了加强委员会的整体色彩，特别是要显示出委员不需向成员国单独负责，委员会委员为欧盟普遍利益独立履行其职责，成员国政府不得对委员施加影响，委员也不得接受任何政府或其他组织的指示，以免影响其履行自身职责。 委员会涉及的事务相当庞杂，下设23个总署，各自负责各个政策领域的事务。此外，还设有10个特别行政单位。由此形成了一个独特
26、的欧盟公务员系统，以保证欧盟这个非国家实体的政治体系的正常运作。 2委员会的职权 欧洲共同体条约第115条明确规定了委员会行使的职权，大致可分为下列4项： (1)提案权。根据规定，理事会仅能对“委员会的议案”作出决定。换言之，若委员会不提议案，理事会将无从议决，充其量只能就其认为有益于实现共同目标的事项，要求委员会提出建议案。既然委员会是欧盟惟一具有立法提案权的行政机关，提案权当然成了委员会最重要的职权。委员会提案的事项范围也很广泛，它有权向理事会提出相关政策、立法及完成内部单一市场的议案。从单一欧洲法通过以后，理事会对委员会参考欧洲议会意见修改过的议案，必须以特定多数表决通过，以一致同意否决
27、或修改，由此使得委员会的提案权在相当的程度上加重了分量。(2)监督权。委员会有权监督成员国及其公、民营企业是否履行条约规定的义务，起着条约监护人的作用，“确保条约的条款和据此制定的措施得到实行”。它不仅可以对违约、违法行为进行调查，如果证据确凿，委员会还可发出书面警告限其在两个月内纠正；如果纠违无效，委员会可以诉诸于欧洲法院。此外，对未依约履行的成员国还可课以罚金。 (3)行政权。作为欧盟的执行机构，为了执行理事会的决议，就需要制定法规细则。因此，委员会可以通过制订“规章”、“指令”、“决定”、“建议”、“意见”等依法行政。此外，当某成员国由于特殊困难无法履行某项法律时，委员会有权决定该国可否
28、放弃或延缓履行这项法律的义务。这是委员会独有的权力。作为行政权的财政管理权方面，委员会除了起草年度预算草案外，还管理欧盟的各项专用开支。 (4)对外谈判交涉权。委员会作为欧盟的法人代表，负有对外发展关系的职责。委员会有常设代表机构，分驻世界各地，它已经与世界上一百多个国家建立了外交关系。在对外政治、经济、文化交往过程中，委员会总是以谈判代表的身份而出现。 委员会的职能与一个国家的政府职能十分相近，享有政府内阁决策、监督、行政和对外谈判交涉的权力。但是，它的权力毕竟是各个成员国让予的共同权力，在当前仍然是有限的，很多政策常常是议而不决，或者决而不行。委员们的大量时间和精力都花到了冗长的会议之中，
29、以致人们把它看作是天天争论不休的俱乐部，而委员会总部所在地的布鲁塞尔则成为人们言谈中的官僚主义的代名词，更有甚者把这些现象称为“爬行的联邦主义”。由于委员会的工作都具有需要经过多国协商的特点，这自然就会影响效率，以至存在着严重的官僚主义。因此，委员会一直在谋自身的改革，精简委员会的人数，改变各成员国摊派委员名额的方式，以利于提高决策效率，扩大行政执行权；将主席可以连任从法律上固定下来，避免“走马灯”现象，充分发挥主席的作用，因为主席起着“重要的精神领导作用”。欧盟宪法草案为扩大委员会的职能设置了专职的欧盟外交部长，并精简机构，规定到2018年，将由主席和副主席在内的15名委员组成核心，其余15
30、名委员发挥辅助作用。三、部长理事会和欧洲理事会 1部长理事会的组成 部长理事会(简称理事会)是欧盟的主要决策和立法机关。理事会由成员国部长级代表组成，其成员并不固定，理事会的与会部长视会议议题的性质而定。如果讨论运输问题，则由各国交通部长出席，讨论农业问题，自有各国农业部长参加。讨论对外事务和综合性事务时，则由各国外交部长与会，并称之为总理事会(Genera1 Council)，而由其他部长参加的则称之为专门理事会(Specialised Council)。理事会设主席一人，依成员国家字母顺序轮流担任，6个月一轮。为了保持工作的连贯性和政策的延续性，必要时可以召开前任主席、本届主席和下任主席共
31、同参加的“三驾马车”式的会议。尽管如此，每个成员国在担任主席前都力图形成一种独特的工作方式和工作作风，以致把某方面的工作摆到优先的地位，从这里就充分表现了理事会作为国家间机构的性质和特点。 理事会不是常设机关，因此理事会的大部分工作都是由常驻代表委员会代行。该委员会由各成员国驻欧盟的大使或大使的代表组成，为理事会的工作做准备，完成理事会交办的任务，讨论欧盟委员会提出的立法建议，除争议很大的事项，成员国在这个阶段就可以达成妥协，到理事会上只行通过的形式。因此，常驻代表委员会在欧盟的立法过程中起着重要的准备作用。 2理事会的职权 理事会的职权可分为两大项：(1)立法、决策审定权。根据条约规定，理事
32、会有“作出决定的权力”，即对委员会的议案有审议决定权，理事会可要求委员会对所提的议案进行修改，也可以否决。理事会如在三个月内对议案不作出决定，即表示予以否决了。这类似于美国总统对国会法案可行使的“口袋否决权”。(2)参与创议的权力。根据条约规定，凡理事会认为有必要研究的问题，可委托委员会研究并提创议建议。显然，这项规定有利于理事会发挥创议的主动作用，并使理事会不仅具有“把关”(即指终审决定权)作用，而且居于支配的地位。 随着欧共体经济、政治一体化的发展，自从1987年单一欧洲法实施以来，理事会的职权有逐步弱化的情况。最为显著的表现是作为超国家性质的欧洲议会可以通过“合作程序”、“共同决策程序”与理事会分享立法和决策权，也可以说是理事会的立法和决策权要受到欧洲议会的牵制。显然，这正反映了欧共体中超国家机构权力与国家间机构权力二者关系随着经济和政治一体化而演变的趋向。 3欧洲理事会的组成 欧洲理事会于1975年成立。但是，直到1986年共同签订的单一欧洲法才把它作为正式机构写进共同体的条约。欧洲理事会实际上就是成员国的首脑会议。根据欧洲联盟条约第一编共同条款规定：欧洲理事会由成
