1、从制造业之都到知识墨尔本墨尔本经济转型路径及其经验借鉴 从制造业之都到知识墨尔本墨尔本经济转型路径及其经验借鉴 一 引言新中国成立70年来，中国城镇化水平由1949年的10.64%提高至2018年的59.58%，全国城市数量由132个增加到672个，城市的快速发展促进了中国经济稳定和持续增长，也为开放型经济体系的构建做出了巨大贡献。然而，随着中国城镇化进入中后期，城市规模增长速度将趋于放缓，传统的粗放型经济增长模式难以为继，无法支撑中国城市融入全球价值链网络。面对复杂多变的国际贸易环境、要素成本不断上升的国内环境，如何通过城市转型实现经济高质量增长，如何通过创新发展提升产业在全球价值链中的地位
2、，是当前中国城市发展面临的关键问题。虽然世界各国的城市在经济体制、城镇化模式、城市行政体制等方面存在较大差异，但在城市发展的历史长河中，均经历过产业结构、空间结构、人口结构以及生态环境等多维度的变化，尤其是在全球经济一体化的冲击下，基于经济转型的迫切需求进行城市发展的长远谋划是全球城市的普遍做法。其中，城市转型过程的漫长性、转型结构的多维性、对外部环境的依赖性以及最终目标的稳定性是全球城市转型的共性特征。尤其是随着全球城市一体化进程的推进，中国城市想要链接全球城市网络，其转型发展更需要关注与国际城市所具有的共性特征，借鉴国际上成功转型的经验，探索自身城市转型发展的路径。在众多的全球城市中，墨尔
3、本由20世纪80年代的澳大利亚制造业之都成功转型为21世纪的知识服务型城市，成为全球最适合居住、最受尊重的知识城市，其转型路径既包括经济维度的产业多元化发展策略，亦包括空间维度的产业空间优化策略和宜居维度的可负担住房策略。本文重点分析墨尔本城市发展演进、面临转型困境及成功转型路径，以期为中国的城市转型发展提供经验借鉴。二 墨尔本概况及经济转型背景墨尔本是澳大利亚南部滨海城市，维多利亚州首府，世界著名旅游城市，世界著名国际大都市，同时拥有现代化的繁忙港口墨尔本港，长期以来是澳大利亚的工业中心城市，亦是全澳的汽车工业中心。进入21世纪，随着全球经济一体化的深入推进，面对日益激烈的国际竞争，墨尔本的
4、制造业竞争力不断衰落，同时人口快速增长带来了住房成本上涨、公共服务短缺等一系列问题，如何推动城市经济转型、重塑全球竞争力成为墨尔本面临的重要问题。（一）制造业日渐式微亟须重塑产业竞争力墨尔本一直以来都是澳大利亚的制造业中心，在航空、自动化、食品生产以及纳米技术等方面经验丰富。从历史演变来看，墨尔本的经济发展大致经历了殖民地、淘金城、制造业中心等几个发展阶段。1847年，墨尔本正式立市，作为殖民地的墨尔本开始借鉴英美规划模式构筑现代城市网络；1851年，金矿的发现吸引大量世界各地人口涌入墨尔本淘金，人口规模快速上升；1901年1927年，澳大利亚临时首都设在墨尔本，包括联邦议会和很多政府机构相继
5、设置，这一时期的淘金热、联邦首都带来的大量投资以及深水良港为墨尔本的工业化之路奠定了良好的基础，墨尔本逐渐成为澳大利亚的工业重镇，纺织、造纸、化工、金属加工等工业快速发展。第二次世界大战结束后，随着国际移民和战后生育率提高带来的人口增加，墨尔本经济开始快速增长，尤其是福特以及丰田等汽车制造业的投资有力推动了墨尔本由传统重工业城市向现代制造业基地的转型。随后半个世纪的快速发展，奠定了墨尔本作为澳大利亚工业中心的地位，航空产业占澳大利亚经济比重一度达到40%，澳洲四家大型汽车生产商中的三家将生产线设在墨尔本，1997年，制造业占墨尔本经济比重为16%。随后，福特汽车制造厂和霍顿汽车制造厂相继关闭，
6、墨尔本制造业逐渐衰退。尤其是20世纪末和21世纪初期，墨尔本经济严重衰退，如何寻找新的经济增长点，重塑国际竞争新优势成为墨尔本面临的棘手问题。（二）住房价格上升导致城市对人才吸引不足进入21世纪，全球经济繁荣导致全球城市房价和租金上涨，墨尔本尤为如此，墨尔本的房价自1990年开始逐年递增，涨幅在20年间达到400%，2016年的房价涨幅在9%左右，甚至超过了悉尼，成为澳洲涨幅最大的城市。加之大量移民的进入导致住房需求急剧上升，收入增速慢于房价增速的中等收入群体无力承担适当通勤距离内的非公住房价格，而传统的公共住房体系又无法满足庞大的需求群体。根据预测，2050年墨尔本人口将达到770万人，人口
7、相比当前增加340万，需要大约160万套住房。虽然大量外来移民给墨尔本注入了生机活力，但助推了住房价格的进一步上升，从而导致城市对产业人才的吸引力有所下降，加之制造业的衰落，新兴经济增长的培育缓慢，墨尔本经济进入衰退期。（三）人口规模快速增长带来公共服务压力近20年来，墨尔本城市化发展迅速，直接促进了墨尔本及大墨尔本地区的快速扩张。2017年，大墨尔本地区人口达到500万，人口增长速度高达2.7%，增速位列全球发达国家第一；人口密度达到每平方公里453人，也是全澳洲人口密度最大的城市。人口规模的快速增长使其基础设施和公共服务亟待完善。虽然墨尔本的主干线网络较为发达，有轨电车系统也位居世界前列，
8、但人口规模的快速增长和城市空间的迅速扩张给既有交通体系带来了巨大压力，中心城区在高峰时段的拥堵情况日益严重，外围郊区的交通设施不能满足大量就业人口的通勤需求，交通基础设施在21世纪初已达到容量上限（郑泽爽，2015）。日益饱和的交通系统和公共服务压力严重影响了墨尔本的经济发展潜力。三 墨尔本经济转型路径分析面对日益激烈的国际竞争和制造业地位的下降，墨尔本政府开始实施各种政策，不断寻找新经济增长点，重塑全球经济竞争优势，并连续多年被联合国人居署评为“全球最适合人类居住的城市”。从昔日的淘金城到制造业中心，再到全澳科技中心、最受尊重的知识城市，墨尔本为全球城市的经济转型树立了典范。（一）构建多元化
9、产业体系，增强经济韧性随着全球经济格局的变化，墨尔本制造业竞争力不断衰落，墨尔本开始探寻产业向知识型、科技型转型。近年来，政府通过鼓励科技创新、激发经济活力、发展多元化产业推动经济转型，引导经济增长结构和出口结构向高科技附加值产品转型。一方面，着力促进科技创新领域的发展，打造全澳科技中心。包括推动科研及成果转化、降低创业者成本、培育创新文化、注重以创新为导向培养人才，全面推动墨尔本创新经济发展。随着上述创新举措的实施，墨尔本创新氛围逐渐改善，全球众多高科技公司均将总部设立在墨尔本，这些总部企业涉及电子信息、生命科学、新能源等行业。截至2018年，这些高科技企业已为墨尔本提供了8.5万个就业岗位
10、，产生350亿澳元的经济收入，约占整个城市GDP的10%；墨尔本大区已有27家生物技术研究所、7所教学型医院和9所大学医学院和150多家生物研究中心，拥有大量高端科学家、企业家和专家，墨尔本已经成为全球生物科技中心城市之一和全澳科技中心。根据Savills UK的科技城市发展报告，墨尔本在全球科技城市中排名第22位。另一方面，积极发展专业服务、金融和保险业，打造知识服务型城市。近年来，澳大利亚积极推进包括澳元汇率浮动制、强制退休储蓄制、强力的政府监管和消费者保护等措施在内的金融市场改革，墨尔本借力国家金融市场的改革着力发展金融服务业，吸引澳大利亚乃至全球的金融机构总部及其分支机构落户，金融服务
11、业占整体经济比重达到12%，与悉尼构成了澳洲双轴金融中心。根据2019年英国智库Z/Yen集团发布的全球金融中心指数，墨尔本已进入全球金融中心前15位，被称为南半球伦敦。同时，银行、保险和财富管理机构大力投资金融技术主导型创新产业，不断成长的创新型企业显著提升了城市的生产力和竞争力，并带动了为金融机构、总部企业服务的会计、咨询、法律等专业服务业的快速发展。近年来，墨尔本的产业结构不断优化，2018年，专业技术服务和金融保险的产值占GDP比重达到21.7%，与1998年相比上升了15.4个百分点，而制造业占比由1998年的15.3%下降至2018年的6.4%（见图1）。图1 1998年与2018
12、年墨尔本产业结构变化在产业多元化策略下，墨尔本逐渐从制造业繁荣走向更加多元和更加强劲的新经济，多项经济指标开始赶超悉尼。20172018年度，墨尔本的GDP达到351016百万美元，占澳大利亚GDP总量的19.3%，GDP增长率达到4.3%，不仅高于全国2.8%的平均增长率，也高于悉尼3.1%的增长率（见表1），对全国的GDP增长贡献率达到28.9%，高于悉尼26.3%的贡献率。表1 20172018年度澳大利亚首府城市和区域GDP增长情况首府或区域GDP（百万美元）20172018年增长率（%）20072018年平均年增长率（%）GDP占全国比重（%）悉尼4430903.12.724.4新南
13、威尔士州1501851.11.78.3墨尔本3510164.33.019.3维多利亚州72945-0.10.84.0布里斯班1705053.42.39.4昆士兰州1689993.32.29.3阿德莱德825313.21.74.5南澳大利亚州23473-2.10.71.3珀斯1502872.73.38.3西澳大利亚州1055960.84.55.8塔斯马尼亚州302663.31.41.7北领地262001.73.41.4堪培拉394424.03.02.2澳大利亚18145352.82.5100.0资料来源：Economic Performance of Australias Cities and
14、Regions 2017-2018，SGS Economics and Planning，2018。|Excel下载表1 20172018年度澳大利亚首府城市和区域GDP增长情况（二）打造知识墨尔本，提升全球人才竞争力墨尔本拥有丰富的教育和研究资源，为了利用智力资本来提高墨尔本的国际竞争力，墨尔本制定了“知识墨尔本”计划（A Knowledge City Strategy），以期打造具有全球竞争力的“知识墨尔本”。一是强化知识城市的关键基础设施和组织。政府全力支持包括墨尔本大学、莫纳什大学、墨尔本皇家理工大学等高等学府在内的人才引进和培养。近几年，政府又在墨尔本西部打造了“澳洲教育城”（Aus
15、tralia Education City）项目，此项目的建成将使墨尔本成为全澳最大的留学生集聚地。二是将知识置于城市社会经济发展的核心地位，推行“企业墨尔本”和“城市LAB”计划。“企业墨尔本”计划为中小型企业提供技术支持、授权赞助、规章指南和其他资源信息，鼓励技术创新和科学研究。城市LAB是一个开放创新的实验室，可促进政府与创新者之间、创新者与创新者之间的交流与合作，降低初创企业的风险，鼓励各个领域的创新，从而提高城市的原始创新能力和国际竞争力。三是加深公众对于“知识墨尔本”的了解，成立墨尔本知识周（MKW），MKW是一个多学科、跨领域的年度节日，旨在展示产业的多元化和创新，在知识周期间，
16、政府和活动合作伙伴举办知识墨尔本的相关活动，包括博览会、互动活动、巡回展示、嘉宾座谈、“编程马拉松”等，最大限度地加强地方社区、政府部门、研究机构和企业的合作与沟通。（三）建设就业和创新中心，优化产业空间布局墨尔本历来重视引导产业空间集聚带来的知识溢出效应，特别是科技含量较高的高端制造业、生物医药、金融和商业以及信息和通信行业四大行业高度聚集在特定区域，产业高度集聚带来的人力资源市场共享、知识溢出效应提高了产业竞争力。近年来，墨尔本聚焦创造更多就业、培育新经济增长点，规划建设了6个国家级就业与创新聚集区（National Employment and Innovation Cluster），即
17、优化发展Parkville、Monash、Dandenong South 三个聚集区，分布在环Port Phillip 海湾东侧的发展廊道上；未来新建La Trobe、Sunshine、East Werribee三个聚集区，分布在即将新建的East West至North East的快速连接线附近。每个就业与创新聚集区根据自身产业基础，聚焦生物医药、专业服务、科研教育和高新技术等知识型、技术型产业领域，形成富有活力的创业就业中心（见表2）。同时，政府对这些区域的发展提供不遗余力的支持，配套大学、研究中心、医疗设施等完善的公共服务，并通过火车站点的建设将就业创新聚集区与中心城区相连接，在空间上推动
18、形成特色各异、分工明确、产业联系紧密的功能性地域单元，通过优化产业空间布局提升经济效益。表2 墨尔本大都市区国家级创新就业中心的产业发展优势类型国家级就业与创新聚集区产业优势提供就业岗位（个）已建Monash教育、健康、科研、商业孵化58500Parkville生物医药、医疗科研、高技术产业32700Dandenong South生态工业、制造、仓储物流55000计划La Trobe教育、科研、零售25700Sunshine职业教育、健康护理、专业服务13800East Werribee健康、教育、高技术产业7100资料来源：Plan Melbourne。|Excel下载表2 墨尔本大都市区国
19、家级创新就业中心的产业发展优势（四）实施集约化政策，提高住房的可负担能力自20世纪90年代开始墨尔本房价逐年上涨，涨幅在20年间达到400%，2016年的房价涨幅在9%左右，甚至超过了悉尼，成为澳洲涨幅最大的城市。随着墨尔本人口的不断增长，住房需求进一步高涨。为缓解住房紧张和提升中低收入群体的住房可支付能力，墨尔本在近20年来推行集约化政策，提高住房的可负担能力。一是推动多户式住宅建设，鼓励中高密度城市形态的发展，最大限度地为中低收入家庭提供适当通勤距离范围内的可负担住房，缓解低收入群体的住房压力。如表3所示，20072017年，墨尔本公寓住宅增加了31810套，而独栋房屋或联排房屋仅增加了2
20、170套，尤其是20152017年独栋房屋或联排房屋的增量仅有90套。2017年，市区住宅建筑共计83100套（相比2007年增长了69%），其中74%为公寓住宅，12%为独栋房屋或联排房屋，公寓住宅的大量建设提升了中低收入家庭的住房可支付能力。二是满足不同收入群体对住房的需求。由于近10年墨尔本政府在郊区和市中心更新改造的用地上建设了大量公寓住宅，未来几年可能会出现供过于求情况，到2020年，墨尔本公寓住宅中位价预计将累计下滑5%左右。而受集约化政策影响，墨尔本的独栋住宅供应量十分有限，至2020年预计将累计上涨10%左右。可以说，这种集约化的发展政策，一定程度上满足了不同收入群体对住房的需
21、求，也提高了低收入群体的住房可支付能力。规划墨尔本2050进一步提出要持续提高居民住房的可支付能力。规划预测，2020年墨尔本人口将新增340万，需要新建160万套住房以适应墨尔本预计的人口增长和满足不同家庭的住房需求。为此，政府计划将进一步增加靠近服务设施和公共交通设施的住房供应，同时增加保障性住房的供应。规划提出应密切关注住房类型和价格与人口结构变化的关系，同时结合住房市场开发的可行性，制定更多有利于可负担住房计划的法律法规条款。表3 20072017年墨尔本住房增长情况单位：套住宅类型2007年2015年2017年两年增长量十年增长量独栋房屋/联排房屋766097409830902170
22、住宅公寓328905254061450891028560酒店式公寓4160593063003702140学生公寓441058305520-3101110合计491207404083100906033980资料来源：City of Melbourne Clue 2017 Report，https：/www.melbourne.vic.gov.au。|Excel下载表3 20072017年墨尔本住房增长情况（五）强化基础设施建设，促进资源要素高效流动1997年至2017年的20年，墨尔本共增加了近150万人口，其中的77.5万人住在城市外边缘，51万人居住在中间郊区，仅有不到20万人住进内城区，即
23、外郊人口数量激增，而城市的就业增长仍集中在市中心。既有的城市交通网络不能满足就业中心与居住地分离产生的大容量交通出行需求，也不能满足产业发展带来的货运物流需求，严重影响了城市经济系统的要素配置和流通效率。为应对大量的人流及物流带来的交通压力，墨尔本通过若干措施提高交通运行效率，支撑城市经济转型，主要包括以下措施：提升交通运输系统，以公共交通为导向应对人口增长，支撑中心城的高效发展，充分利用现有的轨道网络，建立智能交通系统、优化现有电车系统；解决职住平衡问题，完善成熟居住区的交通网络，加强新建郊区和大型居住区的交通供给能力；鼓励多样化的交通出行方式，提高有轨电车的行驶效率、容量、准点率，鼓励发展
24、以节能环保为前提的共享单车、共享汽车等服务，减少不必要的空气质量负担；充分考虑交通系统扩张对城市环境的影响，采用先进技术和理念提升货运交通系统的运行效率；提升不同枢纽站点之间的交通可达性，完善联系三个港口的高速网络，提高港口、铁路枢纽和机场的运输容量。同时，墨尔本通过一体化交通运输系统的合理规划带动周边地价升值，基于地价升值收益成立交通发展资金，以进一步支撑交通设施的改善，盘活交通运输及其周边区域的经济。四 对中国城市经济转型的经验借鉴与启示墨尔本经济转型的核心是将城市发展置于全球经济一体化的大背景下，将“知识城市”作为发展的根本理念及目标，强调知识经济体、学习创新城市的建设，促进高科技、生物
25、医药、金融服务、创意产业等新兴产业的发展，推动墨尔本由以制造业为中心的工业城市向以知识为中心的服务型城市转型。城市经济转型过程中同时强调经济韧性、社会包容性和文化自信，经济转型、空间转型和社会转型并行推进，从而谋求在全球城市体系中差异化崛起的新路径，为当下中国众多城市的转型发展提供了可资借鉴的经验。（一）关注经济转型对空间和社会结构的影响城市经济转型的本质是改变现有发展路径来适应新的经济结构转型需求，它涉及全社会各类要素资源的再配置。因此，经济转型实际上不仅是产业维度的，而是基于推动城市发展的主导要素变化而导致的城市发展阶段、发展动力与发展方式的重大结构性转变，这种结构性的转变包括产业经济、社
26、会结构、空间环境等多个维度。一方面，各生产要素在产业间重新分配的动态过程涉及社会结构的转型，两者相互促进相互影响；另一方面，经济结构和社会结构的变化往往也会对城市空间布局产生影响。墨尔本的经济转型过程即是多维度的结构性转型，在经济结构方面，墨尔本通过鼓励创新和金融市场改革，着力发展高科技、金融服务、专业服务业；在空间结构方面，引导优势产业在空间上集聚分布，并配套教育、医疗和交通等公共服务，强化中心城区与外围郊区在产业关联、城市功能方面的分工合作；在社会结构维度，重视外来移民对住房市场的影响，通过可负担住房政策提升产业人才吸引力。总体而言，墨尔本在经济转型中保持国际大都市活力和竞争力的根本保障是
27、经济、社会和空间三大维度转型的有机结合。随着中国经济进入高质量发展阶段，中国城市既面临着产业结构的转型升级，也面临着快速城镇化带来的空间无序增长和农业转移人口市民化等问题，需要在转型过程中统筹考虑经济、社会和空间等多维度。就经济转型维度而言，中国城市应借力全球经济一体化和新一代信息革命的浪潮，着力提升资源要素配置效率、发展多元化经济、培育新的经济增长点等，尤其随着知识经济在城市发展过程中地位的逐步提升，知识性要素逐渐替代资源型要素主导城市经济发展，发展高新技术和知识密集型产业成为城市转型发展的产业依托和客观需要。同时，墨尔本经验表明，经济转型往往带来城市人口的持续增长，中国城市在转型过程中，既
28、要正视外来移民涌入为城市经济发展带来的持续人口红利，也要统筹考虑人口增长对城市住房和各类公共服务设施的需求。空间结构转型则是经济结构和社会结构转型的空间投影，城市的空间发展战略要对未来新兴产业的组织模式和布局模式有前瞻性预判，例如，共享经济、数字经济、人工智能等新兴产业对空间的需求模式。（二）重视多元产业体系对经济韧性的保障国际经验表明，经济稳定增长与经济韧性、产业多样性之间存在密切的关系，拥有多样化产业结构的城市在面对复杂多变的经济环境时更能抵御风险，尤其是当经济进入衰退期时，产业多样化的城市调整适应能力越强，能够通过发展“新经济”孕育一批更高效、更有活力和更具竞争力的市场主体，从而获得长久
29、和坚实的经济韧性。以构建多元、高质的产业体系为核心提升经济韧性正是墨尔本重塑全球竞争力的关键所在，墨尔本已从汽车制造基地成功转型为全澳科技中心、全球生物科技中心和南半球金融中心，全球影响力持续增强。当前，中国的众多城市已步入高质量发展攻坚期，既要防范城市转型发展过程中各类风险，又要面对国际经济形势变化的外部冲击，构建多元高质的产业体系、提升经济韧性成为中国城市顺利实现转型发展、步入高质量发展的关键所在。各个城市应根据自身资源禀赋条件，既要培育新兴经济和新兴业态，发展高新技术和知识密集型产业，保存产业多样性；又要重视用新技术新理念改造提升传统产业，促进产业向价值链高端演进，不能过度热衷于新兴业态
30、的引入，盲目发展与城市产业基础不相匹配的服务业。此外，还应加强产业之间和产业内部的融合发展，围绕高端制造业的需求构建多元化的现代服务体系，促进知识和创新在部门间的溢出。（三）培育创新创业活力提升经济发展潜能基于全球技术变革和创新人才竞争的新形势，墨尔本聚焦科技创新和知识经济的关键领域，制定了鼓励创新发展和打造“知识墨尔本”的一揽子计划，通过推动科研及成果转化、降低创业者成本、培育创新文化、注重以创新为导向培养人才，全面推动创新经济发展。虽然中国北京、上海、深圳、杭州等城市近年来在创新创业活力培育方面取得了显著成效，成为中国独角兽企业1分布最多的城市，但对标全球创新型城市，中国众多城市的创新创业
31、发展仍存在较大差距，营造更加适于创新要素集聚和流动的便利环境是城市实现经济转型发展的重要途径。一方面，应着力整合高校、科研院所、企业研发中心等创新资源，完善以企业为主体、市场为导向、产学研企相结合的科技创新体系，搭建全链条全要素的创新服务平台，提高自主创新能力；加大对创新创业的金融和政策支持力度，建设一批专业化众创空间、科技企业孵化器，加速科技型中小微企业的孵化成长；另一方面，应对标国际通行规则，对外资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，加快推动服务业领域的对外开放和制度创新，营造国际一流的创新创业生态环境，提升对全球人才及各类创新资源的聚集能力、国际重要创新成果转移和转化能力。（四）打造宜居宜业环境提升高端人才吸引力从全球视角来看，各国城市转型有着共同的时代背景，即全球化历经货物流和资金流主导阶段转向知识流和人才流主导的阶段，高层次人才的引进和培养，尤其是对于高科技外来移民，如何保障其高品质的生活需求是全球城市转型共同关注的内容。墨尔本通过建设“澳洲教育城”、实施可负担住房政策、创建健康并充满活力的居住区等措施不断提升城市品质，连续多年被联合国人居署评为“全球最适合人
