1、行政管理学自考科目第一章 概述一、行政管理的概念。（产生于19世纪末20世纪初） 行政管理学是一门研究政府行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。1、与立法、司法相对应的行政。政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。（代表人物：亚里士多德、洛克、孟德斯鸠）2、与政治相对应的行政。即国家意志的执行或政策的执行就是行政。（代表人物：美国：威尔逊、古德诺）3、与管理相对应的行政。即行政活动就是管理活动。（代表人物：古立克“七功能说”：计划、组织、指挥、协调、人事、报告、预算）二、行政管理的特点。（谁来管？管什么？怎么管？）1、行政管理的主体是政府
2、机关。行政管理是一种以政府机关为主体的管理，政府行政机关扮演着管理者的角色。2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。任何管理活动除了需要管理主体外，还须有相应的管理对象，这些管理对象构成了其管理内容。（行政管理的对象首先是社会公共事务。）3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。行政机关不是一种完全独立的管理机关，必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督。三、行政管理学的学科性质。1、行政管理学是公共管理学的一个重要分支学科。从学科分类来看，行政管理学属于公共管理学的二级学科；从研究范围来看，公
3、共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第三部门，而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。（即，行政管理学是公共管理学的一部分）2、行政管理学是管理学的一个重要组成部分。行政管理学的研究过程，需要运用管理学的基本原理研究政府行政机关在管理社会公共事务及其内部事务过程中所进行计划、组织、指挥、协调和监督等活动，管理学的原理和方法成为研究行政管理学的重要的基本原理和方法。3、行政管理学是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运
4、用，它是一门多学科的综合应用科学。（行政管理学的研究需要政治学的指导；行政管理学作为一门应用社会科学，其研究离不开社会调查；现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的基本理论，特别是行政法学的基本理论。）四、行政管理学的研究内容和范围。1、行政环境；2、行政权力；3、行政职能；4、行政管理机构；5、行政管理事务；6、行政管理行为；7、行政管理过程；8、行政管理方法；9、行政管理规范；10、行政绩效评估；11、行政绩效评估；12、行政发展。五、为什么说西方行政管理学在19世纪末20世纪初产生并不是偶然的，而是其历史必然性？1、从理论上看，西方行政管理学
5、的产生既是西方政治学发展的一个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。2、从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时，行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。（主要表现为行政机关与立法机关的分离。）六、行政管理学与公共管理学之间的联系和区别。1、从学科分类来看，公共管理学是一级学科的名称，行政管理学是二级学科的名称，公共管理学包括了行政管理学，行政管理学只是公共管理学的一个分支学科。2、从研究范围来看，公共管理学是一门研究有关社会公共事务管理的科学，而社会公共事务的管理主体，既有政府组织，也有非政府组织，或称非政府公共机构，或称非营利组织，或称第
6、三部门。而行政管理学仅仅研究政府行政机关对社会公共事务的管理。前者的研究范围大于后者的研究范围，后者的研究范围仅仅是前者研究范围的一部分。七、研究和学习行政管理学的方法1、根本方法：理论联系实际，坚持“实践理论实践”（基本形式）的研究路线。2、具体方法：规范方法-（20世纪40年代前占主导地位。主要注重事物的共性即规律性的研究。着眼于建立行政管理学的学术规范，即一般理论和基本原则，并认为这些理论和原则可以对行政现象进行解释并对行政管理实践起指导作用。要求系统掌握：学术规范、价值规范、理论体系，并按照这些理论进行行政管理实践。）；经验方法（实证方法）-即行为主义方法（20世纪40年代西方社会科学
7、中占主导地位。强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。）；案例方法-（是现代管理学、法学等社会科学的研究和教学过程中比较普遍采用的方法。注重个别事例的特殊性研究。有助于通过个案了解行政管理过程中的实际运作程序和运作方式，掌握行政管理的方法和艺术。）比较方法-（在社会科学研究过程中，通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象（横向比较或共时性比较）、同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较（纵向比较或历时性比较），以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。八、古典学派行政管理学理论成就的重要意义。1、古典学派不仅仅开创
8、了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理理论体系，对于当时的行政管理实践也起到了一定的指导作用。2、古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系，他们认为，合理的组织结构是有效管理的关键，组织图是监督和控制整个程序的基本工具，并且提出了组织分工和专业化的基本思想，这些思想对后来行政管理学的发展都产生了重要作用。3、明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则、权责相符原则、较小的管理幅度原则和系统计划原则，这些原则对于指导行政管理实践确实具有重要的意义。九、研究和学习行政管理学的意义。1、行政管理学是一门生命力最强的学科，也是一门发展非常迅速的学
9、科。研究和学习行政管理学的重要意义主要表现在以下几个方面：（1）研究和学习行政管理学的理论意义。研究和学习行政管理学，有助于我们了解行政管理的基本规律，为我国行政管理的科学化提供理论依据。研究和学习行政管理学的一个重要目的就是要了解和掌握行政管理的运行规律。机构膨胀、人浮于事，效率低下，是我国多年来行政管理的真实写照。为了提高我国的行政管理水平，就必须实现行政管理的科学化，按行政管理的客观规律办事。因此，必须研究行政管理的客观规律，建立科学的行政管理理论，起到为科学的行政管理提供指导的作用。（2）研究和学习行政管理学的实践意义。有助于我们弄清我国行政管理存在的问题和改革目标、任务、方式，为我国
10、行政管理改革和发展指明方向；行政改革不能是一种盲目的行动，而应该是一种自学的行动，作为一种自觉行动，就必须要以科学研究为先导。有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。一个国家行政管理水平的提高，在很大程度上取决于公务员素质的提高。因此，要提高行政管理水平，就必须提高国家公务员的素质。有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也助于提高企业事业单位的行政管理水平。对于企业和事业单位的管理人员来说，学习行政管理学是了解政府及其运行规律的一条重要途径。1、 最早：亚里士多德对国家的议事、行政、审判活动进行研究。2、 英国-洛克：对国家权力进行划
11、分立法权、行政权和外关权。政府论3、 法国-孟德斯鸠：提出立法权、行政权和司法权分立的思想。著名的“三权分立”/“分权制衡”原则。4、行政管理学的创始人：美国学者，伍德罗威尔逊1887年行政研究。5、西方行政管理学的发展：（1）19世纪末20世纪初至20世纪30年代（古典学派理论学派）。其代表人物有：伍德罗威尔逊：行政研究-提出行政管理是政府工作中最突出、最显著的部分，必须重视行政管理学的研究。古德诺：政治与行政-政治是政策的制定，是国家意志的表达；行政是政策的执行，是国家意志的实现。怀特：行政学导论-把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分，并对其进行了系统的论述
12、，第一次建立了较为系统的行政管理学理论体系。法约尔：工业管理及一般管理-提出五大基本功能（即计划、组织、指挥、协调和控制）和14项原则（分工、权力、责任、纪律、命令一致、指挥统一、公利先于私利、报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神）马克斯韦伯提出官僚制组织理论。“官僚”是一种以管理为目标的社会组织的特定形式，其具体的组织特征与不同形式的权威是相对应的（即魅力权威、传统权威和理性权威）泰罗开创了管理科学的新时代，提出了著名的科学管理理论。（关键是他关于工作方法标准经的思想-主张用作业方法来取代以往凭经验办事的方法，强调建立标准的操作规程，并实行定额管理，实行鼓励性的计件工资制。）（
13、2）20世纪40年代至70年代（行为科学学派、决策理论学派、系统理论学派）。其代表人物有：行为科学学派指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学，其理论的逻辑起点是“经济人”假设。梅奥：“霍桑”实验（提出“社会人”理论假设）；马斯洛：需要层次理论（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要）；决策理论学派以美国学者，赫伯特A西蒙的行政决策理论为代表。提出管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，提出了所谓的“满意”决策准则，其理论被称为有限理性决策理论。代表还有：林德布洛姆的渐进决策理论和埃佐尼的综视（混合扫描）决策理论。系统理论学派的行政管理学。20世纪40年代，奥地利生物学家希
14、冯贝塔朗菲创立了一般系统理论，强调从系统的观点来分析客观事物。（系统学派具有代表性的理论主要有：里格斯-行政生态理论；卡斯特-权变理论。）（3）20世纪80年代以来的行政管理学（新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论），其共同特征是：崇尚市场力量、市场作用和市场机制；提倡行政管理应由满足官僚政治需要转向满足顾客需求；反对政府强制干预，倡导社会的共同自治；不满意膨胀的低效率的政府，主张小政府、大社会；要求从重投入、重规章，转向重产出、重结果。）新公共管理理论英国首相-马格丽特撒切尔（反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在
15、公共服务中坚持顾客导向）-公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。政府治理理论（是以治理理论基础上发展起来的）所谓“治理”就是“最少限度的国家”、“按照私营企业模式进行管理”，是一种“有效的管理”、“良好的管理”，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。（具有多种性和复杂性）后现代公共行政理论。思想：强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事，其理论核心概念是“公共能量场”，“场”是指具体的场合，是一种办公的场所。“场”是作用于情境的力的复合。其实质是强调公共行政是一种针对特定事件的特定行为，强调行
16、政管理过程中的普遍参与，目的在于为公民提供个性化的公共产品或公共服务。6、19世纪末20世纪初行政管理学传到中国，较有影响的著作有：行海要术、行政纲目、行政学总论，20世纪30年代，我国学者写出的较有影响的行政学著作：张金鉴-行政学的理论与实际；江康黎-行政学原理7、1986年行政管理学试点学校：武汉大学和郑州大学。1988年列入自考目录。1994年成立国家行政学院。2001年公共管理硕士生。8、最早把复杂的行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分的行政学著作是行政学导论怀特。9、美国第一本大学教科书是：行政学导论。10、“行政学”一词，最早由德国学者史坦因在1865年提出
17、，当时主要是指：行政法学。11、行政管理学中最基本最核心的概念是：行政管理。12、为传统的行政组织理论奠定基础的是：官僚制理论。13、威尔逊特别提出，行政管理学的研究内容不同于政治学的研究内容，主要应该研究：公务员制度、行政组织、行政活动。14、泰罗的行政管理思想包括：工作方法标准化思想；管理职能专门化的思想。第二章 行政环境一、行政管理的含义与基本属性。环境是处于特定系统边界之外的一切因素的集合。行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境具有以下内涵：1、行政环境是针对具体行政系统而存在的；2、行政环境通过边界与行
18、政系统相区分；3、行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响；4、行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势。行政环境与行政系统相互作用，共同构成一个更为高级的行政生态系统，而行政环境本身即构成一个与行政系统相并列的有机系统，他具有以下基本属性：1、复杂性。行政环境是行政系统边界之外能够对该系统产生直接或间接影响的各种因素的集合；2、相关性与综合性。（一方面构成行政环境的各种因素之间都具有程度不同的相关性；另一方面，与相关性有关的一个行政环境特性是其影响的综合性。）行政环境影响上的综合性可以看成是环境因素之间相关性特性在与行政系统相互作用过程中的体现。3、层次性
19、。在整个环境系统中的地位、相互隶属关系，在对行政系统作用过程中影响的直接或间接程度及其影响规模等方面，行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者说存在着层次性。4、动态性。行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而是呈现出动态性的特性。二、行政环境的类型。1、自然行政环境与人造行政环境。（自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称。人造行政环境=社会环境，是指在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和。）2、宏观、中观与微观行政环境。（宏观行政环境是指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政环境因素的集
20、合。中观行政环境是指一个行政系统在组织、空间、时间与运行过程结构上通常都存在着的中间层次，就是这里所谓的中观层次，这一概念具有极强的相对性。微观行政环境是指特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要是对特定行政行为或行政人员个体发生作用。）3、国际环境与国内环境。（国际环境是指处于一个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该国行政系统产生影响的环境因素；国内环境是指处于一个国家主权管辖范围之内的全部行政环境因素。）三、什么叫策略层次。1、是就受影响的行政系统的空间与时间范围而言的，指指空间范围上的全域性与时间范围上的战略性、长远性；
21、2、是指影响的全局性与全面性，这与第一重含义密切相关；3、是指影响的导向性与决定性。四、雷格斯“融合-棱柱-衍射模型理论的内容：1、农业社会的行政模式称为融合型行政模式。这种模式下的行政效率极为低下。（社会结构混沌未开，社会组织是融合型的而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向的）2、工业社会的行政模式称为衍射型行政模式。其行政系统在结构与功能上形成了专业化分工体系。（社会结构明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往则是所谓的普遍主义的或说是平等理性取向的）3、过渡型社会的行政模式称为棱柱型行政模式。其呈现
22、出由融合型向衍射型模式过渡的趋势。（形式主义特色：法律与政策规定不能付诸事实，形同虚设；“人情大于法”；异质性：同一社会中不同乃至于完全相反的制度、行政规范与观点并存，传统与现代并存；重叠性：不同性质的社会结构或组织上相重叠。）4、在现实生活中，上述的行政模式都具有理念属性，是理论模型。五、经济力量及其对行政管理的影响。经济力量是指行政系统所处社会系统的总体经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段，决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。因此，经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与
23、运行方式等基本结构因素。1、特定社会的经济力量直接决定着该社会的社会生产力发展水平，从而也决定着其社会经济发展阶段。2、经济力量还包括或者说决定着特定社会的国民财富总量，这也就意味着，它还决定着行政系统可能获得的财政收入总量与支出总量，决定着该系统可能的职能与组织规模。然而，行政系统并不只是单方面地接受经济力量环境因素的制约与影响作用的。事实上，无论处于何种社会发展阶段，公共行政系统总会采取一定的行政管理手段与措施对社会经济力量施加影响。六、社会经济结构及其对行政管理的影响。社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合，它包括：不同所有制经济主要是国有经济与私有经济或
24、者说公私经济力量比例关系；国民财富在全体国民中的分配情况；社会分工与专业化发展程度。社会经济结构对行政管理的影响主要有三个方面：1、社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成；2、社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。3、社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素，这一因素对不同行政模式的形成具有重要的影响作用。七、科技发展水平及其对行政管理系统的影响。 科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的发展发达程度。科技发展水平因素对行政管理系统的影响主要有三个方面：1、行政系
25、统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统的支持。2、科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生巨大冲击。 3、结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。八、我国目前社会生产力发展水平较低，主要表现在哪些方面？1、较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。2、国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。3、我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐
26、渐走向成熟与完善。但与此同时，国民经济结构仍然不合理。4、科技发展水平也相当不平衡。九、政治环境的主要因素及它们各自的含义与内容。1、国家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式。具体而言，就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。它包括两个方面内容：某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。政权组织形式这个因素也包含制度实际运行层面的内容。制度的运行层面是与所在社会法律制度的发达程度密切相关的。2、政党制度，是从较为广义的角度来讲的，主要包括两方面内容：现实中的政党政
27、治格局及其运行情况；经由法律规定或实际形成的，有关政党的社会政治地位、作用，尤其是执政与参政的方式、方法与程序等方面的制度性规范体系。3、社会团体，是两个以上的社会成员基于自愿，为实现某种共同利益要求而结成的一种社会组织。雷格斯认为，社会组织可以分为两类：基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家庭；以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体。与社会团体的发展相关的另一个重要的政治环境因素是政治社会流通性及其发达程度。社会流通性指的是社会民众参与政治生活的可能性及其程度。社会流通程度则是指民众参政的广度与深度。十、政党组织通过哪些途径对行政系统施加影响。1、通过自身的利益表达与利益综合功能
28、，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。2、运用自身所具有的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制度定者与政策对象双方，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。3、最重要的就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。十一、简述中国共产党对行政系统的影响。中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两部分。1、直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统各级党
29、委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程。2、间接影响是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，来影响行政系统的组织与运行过程。其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策，并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。通过这两种影响的紧密结合，中国共产党基本上控制住了整个行政系统及其运行过程。十二、简述文化环境的主要因素的基本概念： 1、行政价值文化是在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值取向模式。2、行政功
30、能文化是在特定行政环境下，社会民从在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。3、行政运行文化是社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关行各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。4、行政公共关系文化是社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。十三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响。1、管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响。随着改革开放进程的启动，尤其是随着社会主义市场经济建设目
31、标的逐渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽、成长。这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的现行行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程度与规则等各个方面做出相适应的变革。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响。在当今时代，在经济与社会发展过程之后，我国行政组织所要处理的社会事务纷繁复杂，瞬息万变，不仅已不可能成为通才与全能型组织，而且还朝着日益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在现行行政文化体系中
32、越来越占着主导的地位。这必定要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变与调整。3、自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响。改革开放以来，我国法律本位型行政文化正在逐渐形成。中国共产党十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图，便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法制化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。4、依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变。随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责任感与参与精神也日益增强，自主参与型行政公共
