1、从国家创新系统角度看集群的创新作用从国家创新系统角度看集群的创新作用以德国为例史世伟2012-7-16 15:47:50来源：欧洲研究(京)2011年6期【英文标题】On the Innovation Role of Clusters from the Perspective of National Innovation System: Evidence from Germany【作者简介】史世伟，对外经济贸易大学教授、欧洲研究中心主任。北京100029【内容提要】产业集群是集中在特定区域的跨行业企业和相关支持机构的知识交换和分享网络，异质和互补的企业围绕着价值链的新组合成为创新的源泉。在此认
2、识基础上，本文对德国的产业集群以及政府的促进政策进行了考察，分析了集群与国家或区域创新系统的相关性以及促进政策在创造集群成长的框架条件以及纠正系统失灵方面的作用。【关 键 词】国家创新系统/产业集群/合作网络/德国知识经济的时代，创新成为一个国家竞争力的决定因素，世界各国都在探讨如何提高自身的创新能力。在总结一些学者研究的基础上，经济与合作发展组织(OECD)创新与科技政策委员会下属的创新与科技政策研究小组在1999年的研究报告中系统地阐发了创新系统的概念。按照他们的观点，创新不是一个从发明商业应用推广和扩散的线性过程，而是发生在一个不同创新主体之间复杂互动的系统中。创新系统的方法成为技术和制
3、度创新领域中一个颇具影响的研究范式，被世界各国政府作为制定科技与创新政策的参考依据。我国国家中长期科技发展规划纲要(2006-2020年)就明确现阶段的目标是建设以企业为主体、产学研结合的技术创新系统。同年，这个工作组的“集群”焦点小组发表了集群促进创新之路(Boosting Innovation-Cluster Approach)的论文集，提出了“集群是简化的创新系统”的思想，把近年来研究的热点产业集群理论与国家创新系统方法进行了对接，丰富了创新系统方法的分析工具。近年来，国内无论对国家创新系统还是对产业集群都有较深入的研究。对国家创新系统的研究来自我国经济结构转型和建设“创新型国家”的迫切
4、需要。另一方面，经济全球化并未使经济区位向均衡分配发展，而是出现了经济产业空间集聚的现象。在我国东南沿海一带，改革开放以来出现了明显的所谓“块状经济”，因此，对产业集群的研究成为经济学和管理学科的热门课题。但是，从现有的文献上看，国内对创新系统的研究与对产业集群的研究有明显的脱离现象。国家创新系统的研究者主要从国家科技政策和发展战略的宏观层面对创新系统做实证的或规范的研究，重点在对影响创新的行为主体(官、产、学、研)的制度结构进行静态分析和提出改进方案。而产业集群的研究者关注的重点在微观层面，研究空间集聚的企业和企业之间的竞争和合作网络的状态对知识溢出和创新的影响。后者虽然也会注意到政府、中介
5、机构或技术平台对集群绩效的影响，但是很少会从创新系统的角度去进行分析。本文拟从OECD主导的集群创新理论出发，通过对国家创新系统方法与集群方法的结合运用，对德国国家创新系统以及创新集群进行案例研究，为我国国家创新系统和集群研究提供一些启发。一 集群研究创新系统研究方法的一个特别运用根据熊彼特的思想，创新包括技术创新和非技术创新(组织和市场)两个方面。技术创新又分为产品创新和工艺创新。熊彼特强调企业在创新中的核心地位，但创新并不像熊彼特描述的那样仅仅由企业家特质所决定，创新很少是孤立发生的。在创新过程中，学习对于生产要素(特别是知识)的新组合具有核心的作用，创新系统则要为企业创新创造制度条件。一
6、般说来，创新系统指“公共和私营部门中发起、改变和扩散新技术的活动和互动的制度和组织网络(the network of institutions)”。伦德瓦尔将“经济结构”与“制度设置”(economic structure and institutional set-up)作为界定创新系统的重要维度。经济结构主要包括生产系统、市场系统以及融资系统，而制度设置在狭义上则主要指与知识创造直接相关的组织和制度如企业的研发部门、技术转化机构和大学。经济结构与制度设置对学习、搜寻探究有关键性的作用，是创新过程的决定因素。从更普遍的意义上讲，创新系统包括所有重要的经济、社会、政治、组织、制度以及其他影响创
7、新开发、扩散和使用的因素。所以，创新系统方法强调创新的各个主体之间的相互依赖、相互作用。它从新古典主义新增长理论出发，认为由知识和人力资本投资引致的技术进步是内生性经济增长(规模效益递增)的源泉，然而，企业不是简单的投入产出最大化的生产函数，而是一个对未来发展方向进行不断探索的学习组织。创新过程是市场和非市场组织以及各种正式(政府规制)和非正式制度(社会规范)之间的复杂互动。每个国家的社会与政治的历史背景、整个社会的价值观对一个国家的制度结构有决定性的影响。因此，学习组织的效率取决于国家专有的制度和基础设施条件以及区域产业集聚中的隐性知识(tacit knowledges)交流及商业和非商业组
8、织之间的相互依赖。由于创新系统范式的综合性特点，它实际上不是一种严格的理论，而是一种研究方法。而集群分析则是这种方法的一种特殊运用。在经济全球化和地域化双头并举的时代，竞争优势(与静态的比较优势相对)仍然是围绕着民族国家的知识基础形成的。民族国家作为稳定的制度提供者，仍然具有很强的生命力。历史形成的制度设置使不同国家有其特殊的发展路径和创新环境，而且大多数影响创新过程的公共政策都是在国家层面(尤其是小国)设计和实施的，所以创新系统范式的最早倡导者都是从研究国家创新系统入手的。但另一方面，创新系统也运行在民族国家内的区域层面(这在大国如美国、德国、英国等尤其明显)以及行业或技术专有的层面，不对它
9、们进行分析，对创新系统的理解也是不完整的。近年来，创新的国际联系越来越重要，超国家领域的规则对创新过程的影响越来越大(如欧洲联盟、北美自由贸易区等)。因此，创新系统范式后来扩展到对地区创新系统、行业创新系统、官产学三重螺旋系统(Triple Helix)以及国际创新合作网络的研究(所谓的“无边界集群”)。(11)目前，创新系统方法实际上包括一些相互补充的分析工具。“国家创新系统”仅仅是一般创新系统概念的几种可能的分类之一。(12)OECD将集群定义为“简化的国家创新系统”(reduced NIS)。(13)OECD的研究者认为，集群的概念实际上包含了现代创新过程的所有重要维度。根据OECD的定
10、义，集群指“在一个创造附加值的生产链上相互连接的独立企业、知识生产机构(大学、研究所、技术供给公司)、中介机构(如技术提供者和咨询服务)、客户组成的网络”。(14)“简化的国家创新系统”有两个含义：(1)“规模缩小的国家创新系统”(reduced-scale NIS)，它指在集群中完整地体现出某个国家创新系统的全部特征。这样的集群更可能出现在几乎所有集群活动都围绕着一个起主导作用的单一集群展开的较小国家(比如芬兰的ICT集群)；(2)“形式简约的国家创新系统”(reduced-form NIS)，指用模型抓住体现国家创新系统内在关系的核心及其基本功能，而忽略一些在分析较大系统时不可避免的情景依
11、存的联系和细节。(15)OECD创新与科技政策研究小组的集群分析方法还借鉴了波特的概念。在分析国家竞争优势时，波特指出，在国家经济中，某种产业的国际竞争优势(实际上就是创新能力)主要决定于四个因素：生产要素(包括人力资源、天然资源、知识资源、资本资源、基础设施)，需求条件，相关产业和支持产业的表现(这些产业和相关上游产业是否有国际竞争力)，企业的战略、结构、竞争对手的表现。这四大要素具有双向反馈作用，形成了钻石体系。(16)钻石体系会形成“产业集群”，一国之内的优势产业以组群的方式，借助各式各样的环节联系在一起，而不是平均分散在经济体中。(17)也就是说，一个国家的经济是由不同的产业集群代表的
12、一些简化的国家创新系统组成的。这些“小”的创新系统必然包含着一个国家总创新系统的部分特征。OECD创新与科技政策研究小组的集群定义强调了“价值链连接”的概念，这与波特的集群思想一脉相承。波特指出，集群一方面是“地域上的产业集中”；另一方面是在集群内部呈现的“由客户到供应商的垂直关系，或由市场、技术到营销网络的水平关系”。(18)因此，波特的产业集群是区域创新系统与行业创新系统的混合物。创新一方面产生于同行业企业在同一产品市场上横向竞争的压力，但另一方面，供应商、生产商和客户间的纵向关系对于创新也同样重要，因为重要的创新产生于补充和异质的知识和能力的“新”组合。创新集群超出了一般企业合作网络的范
13、畴，因为它包括了在价值链上所有的知识分享和交换的形式。它也超出了一般的行业分析。在行业分析中，企业活动在同一最终产品市场，属于同一工业群体，合作主要发生在研发、共同展示、合作营销以及采购政策等领域。而产业集群往往是跨行业的、垂直的网络连接，由专业化的在价值链特定的节点或知识基础上异质的、在能力上相互补充的企业以及其他关联机构组成(见表1)。可以看出，波特与OECD的产业集群概念虽然不排除集群内企业间的横向竞争与联合，但更注重的是价值链上各行为者之间的纵向联系。(19)作为“简化的国家或地区创新系统”，不同国家和地区内的产业集群有着不同的技术和经济上的专业分工优势，它们得到相应的国家或区域的一般
14、创新基础设施的支持，而专业化的经济行业与创新基础设施结合的质量决定着集群的创新能力。而集群分析方法就是要分析集群内部的组织和制度是如何影响其创新绩效的。一个系统需要具有一定的功能，即创新集群中创新决定因素与创新“活动”(创新的创造、扩散和开发)之间的关系。如果说波特的“钻石体系”中的四个方面决定着一个集群的创新能力和竞争力，那么问题的关键是要解释创新集群如何有效地提升这些方面的能力，什么样的创新集群更有利于这些因素的成长和相互协调？(20)图1 创新集群模型资料来源：Philip Cooke, Regional Innovation Systems: General Findings and
15、Some New Evidence from Biotechnology Clusters, Journal of Technology Transfer, Vol. 27, p. 137, Figure 1。(本文作者做了改写和简化)除上述四个方面外，在波特的钻石体系中还存在影响国家竞争优势的其他两大变量：政府与机会。其中，机会是无法控制的，而政府政策的影响却十分重要(无论是正面的，还是负面的)。(21)而创新系统方法给国家的创新政策提供了新的维度。传统的政府创新政策主要着眼点是纠正市场失灵，通过竞争政策来保证竞争秩序；通过对企业研发活动的补贴以及政府直接的科技投入(基础研究和一定程度上的应
16、用研究)克服外部性。而创新系统方法强调一个国家创新的能力主要并不在于单独的创新指标(基础研究的水平或者企业研发投入的强度)，而取决于创新过程中不同主体间互动所产生的合成效应，也就是说整个创新系统的竞争力。所以政府制定政策的着眼点应在于克服创新系统的缺陷。由于企业、组织和制度以及他们之间的互动在不同的国家显著不同，所以政府在纠正系统缺陷方面的举措也要因国家而异。(22)产业集群的出现使创新管理趋向于网络和合作。因而，在发达国家，政府制定创新政策的方向也由此发生了改变。政府开始减少直接干预，更多地把政策重点放在为网络过程创造框架条件和激励机制等间接措施方面。下面我们用OECD的创新集群的模型对德国
17、的国家创新系统和集群进行分析，其中的重点在于集群模式对德国创新政策的指导以及成效。二 德国的国家创新系统与产业集群不同国家的创新系统是历史演进的结果，具有很强的路径依赖性。因此在生产结构、组织结构以及法律法规和规范制度方面差异很大。基于特定国家创新系统的企业创新活动必然具有自身的相对竞争优势。在过去一个世纪内，德国在汽车、化工和自动化机床等高端制造业始终保持着很高的国际竞争力，这与它在先入优势的前提下形成的一套激励渐进创新和技术扩散的制度有着密切联系。从广义的创新系统角度来看，德国的经济和社会体制带有“合作的资本主义”(coordinated capitalism)特征。德国的劳动市场组织和工
18、业关系的核心是基于集体工资谈判的劳资双方“社会伙伴”关系和企业雇员的共同决定制度，它有利于雇员在工作岗位稳定和待遇高的前提下对企业的忠诚以及获得不断改善自身技能的动力。德国的教育系统分解为不同的类型(全科中学、实科中学和主体中学)，德国青年中学毕业后大都选择双元制职业教育或全天职业教育(2006年为70%)，在从全科中学毕业后则进入应用技术大学学习(2006年为大学入学人数的54%)，注重实际技能而非科研能力的培养。德国的融资系统以银行为主体，股票市场和风险投资只起辅助作用。大银行与大型企业间相互参股曾是德国生产系统和市场系统的重要特点，这种体制鼓励企业进行长期的研发投入，因为在银行监督下的企
19、业合作关系能够减少研发风险和不确定性。德国的竞争政策允许企业在工业协会的引导下，在技术进步和合理化方面结成联盟。这些制度特点保证了德国制造业长期和稳定的发展。(23)因此，采用“资本主义多样性”分析方法的研究认为，(24)德国经济的组织与制度有利于持续、渐进性创新，而在英美式的“自由市场经济”环境下，企业间劳动力有更高的流动性，新知识和技能可以在灵活的形式下重构，这有利于支持企业从事更冒险的创新行为和快速进入新兴产业领域。而更为普及的、重视通识和研究能力(研究生阶段)的大学教育及发达的股票市场和风险投资使利用分析性知识的颠覆性创新更易出现。当然，体制不同也会对价值观、准则、规章和信念打上深深的
20、烙印，它们组成了影响组织学习和创新能力的社会环境。当然组织为适应环境也在不断地演化。1980年代以来，在经济全球化的影响下，德国的经济与社会模式发生了深刻变革，可以说“合作式的莱茵资本主义”基本上已经解体。德国目前的制度结构无论从劳资关系、企业治理还是教育系统都在向英美体制靠近。本文重点研究狭义的国家创新系统，并把德国的创新系统分为政府管理、中介机构、经济界的研发与公共研究机构四个方面，这同上面的创新集群模型基本吻合。在政府管理方面，作为联邦制的德国，联邦政府与州政府在权能和职责方面不存在隶属关系。联邦政府与州政府各自有其独立的科技政策和创新政策，这是德国国家创新系统的重要特征。联邦和州在研究
21、和教育计划促进方面的合作则通过2008年成立的“共同科学会议”(GWK)来实现。而由专家组成的科学咨询委员会负责就高等教育、科学和研究的内容和结构发展为政府提供咨询。德国创新系统相对分散化的治理模式与德国经济发展的区域化特征相适应，反过来又强化了德国区域经济专业化的特殊结构。此外，德国政府在提供研究和创新资金资助时往往不是直接介入，而是通过半官方或利益攸关方的组织机构来执行。这些中介机构更了解所负责的相关领域的情况，能够更好地发挥专家的作用，更有效地实现官民合作，提高政府资金的利用效率。除对基础研究和科技成果转化提供资金外，在德国创新系统中，政府的主要任务是为科技创新创造制度框架条件，这包括一
22、个行之有效的竞争政策，严格的知识产权保护和标准化。(25)另一方面，政府也通过中介机构协调教育与训练体系、政府采购以及产业发展。德国系统的创新决定因素可以分为知识生产者、使用者和人力资本，知识转移机构和中介机构两大部分。其特点在于，在大学和工业研发机构之外，还有一系列官方和半官方的科研组织，比如马克斯普兰克协会(MPG)、赫尔姆赫茨研究会、弗劳恩霍夫协会和莱布尼兹研究会。这同德国历史传统有关，作为后起的工业化国家，德国在1871年实现了国家统一后通过国家的力量成立一些研究机构来加快追赶先行国家科技的步伐。比如马克斯普兰克协会的前身是1912年成立的威廉皇帝协会，曾经为德国在上世纪初在工业领域一
23、系列重要发明做出重大贡献。而20世纪60年代成立的弗劳恩霍夫协会拥有遍及德国各地的80多个研究机构，是欧洲最大的应用研究联合体。它是一般性研究基础设施(科学院、大学)和企业研发之间重要的制度化桥梁。这些机构的研究经费主要来源于联邦政府和州政府拨款、政府科技计划项目经费和私人捐助，相对较为稳定。如果我们观察一下德国上述重要的大学外研究机构的分布就会发现，它们十分分散并且与德国的区域产业集群的分布紧密相连。这些得到联邦和州政府资助的专职研究机构与(同样也分布分散的)德国大学保持着密切联系，很多研究所的研究员同时也是大学教授，这保证了他们既能够进行前沿研究，又能够普及知识，为德国科技培养后备力量。另
24、外，大学的研究与公共研究机构在重点上有必要的分工：大学比较着重基础理论及前沿课题的研究，而公共研究机构则把重点更多地放在跨学科领域以及对一些新学科的探索上。图2 德国国家创新系统资料来源：VDI/VDE-IT(德国工程师协会/德国电子与信息技术协会/德国创新与技术研究所)，Bundesbericht Forschung und Innovation, BMBF, VDI/VDE Innovation+Technik GmbH, Berlin, 2010, p.382, Tab.6.德国创新系统最突出的方面是有一批具有强大创新能力的企业，许多大型企业一直保持着较高的研发投入，有些开设自己的试验室
25、，在应用研究和试验研究的同时也进行部分的基础研究(特别是化工企业)。另外，德国还有一批创新能力很强、专业化程度很高的中小企业。德国企业的研发费用中90%左右都是企业自筹，而且高校和公共科研机构的部分科研基金也来自企业的委托研究。德国目前的总体研发投入在OECD国家中处于中上游水平，占国内生产总值的2.56%，其中企业的份额达1.9%(2009年)。(26)在中小企业合作研究和结网方面，德国工业研究协会联盟(AiF)起到了重要作用。它成立于1954年，主要目的是为德国中小企业的合作研究提供公共平台，在此，中小企业可以就一些共用技术(或称“前竞争技术”)进行合作研究。而协会联盟则为中小企业提供培训
26、、咨询和信息共享服务。它的另一项重要的任务是组织和协调技术应用大学和中小企业在研发方面的合作，促进产学研结成合作网络。该组织目前有来自不同工业行业的101个研究协会成员。作为基础研究与企业商业化研发之间的重要桥梁，协会联盟主要合作伙伴是德国政府(联邦经济与技术部、联邦教育与研究部以及一些州的经济部)，负责政府对中小企业创新支持项目的实施。但是协会的下属组织不是行政性机构，大多采取有限责任公司的法律形式。截至2009年，协会共获得中小企业创新和发展促进资金80亿欧元，完成了约18万个研究项目，参研机构达到1235家，有约5万家中小企业受益。德国的融资系统也颇具特色。由于德国早期缺乏资本的原始积累
27、，工业资本严重缺乏，社会资本相对分散，银行在德国工业企业发展过程中扮演了关键角色。(27)在长期发展中，德国形成了在混业经营基础上的多元化银行体系，其主体为由私人银行、公立银行和合作银行组成的三大支柱。后两种银行类型(不包括州立银行)的资产负债总额占德国银行总资产的半壁江山。私人银行主要由大银行(德意志银行、商业银行等)组成，近年来它们实行了国际化战略，把经营重点放在投资银行业务方面，因此在此次金融危机中损失较重。而为广大中小企业融资的是公立的储蓄银行与合作银行，它们组织分散，嵌入在区域社会网络中，同地区内的企业建立较深厚的信任关系，服务于区域经济发展。由于它们国际化程度不高，所以在这次金融危
28、机中损失不大。正是德国多元化的银行系统支撑了德国制造业的多元化局面，尤其是生产系统上的大型企业与小型企业的共生发展，使中小企业成为德国经济的支柱。但是，德国的国家创新系统也有一些系统缺陷。首先，德国国家创新系统形成于赶超时期，所以创新活动主要集中在资本密集型和规模经济领域(车辆、化工等)的工艺创新方面，目的在于提高生产率(节约人力投入)，弥补与先行国家(主要是美国)的差距，现在已经达到了很高的水平。在德国企业2008年的研发投入中，对车辆及其配套行业的份额占研发投入总额的18.8%，占第二位的机械制造行业占9.7%。以后依次为企业服务业(8.3%)，医药(8.1%)，化工(6.3%)，金属冶炼
29、和锻造(2.3%)，人工材料和橡胶(2.1%)及其他(10.1%)。(28)由于物质资本投入的边际递减效应，在这些方面进一步取得高收益的潜力已经不大。而未来的技术进步和经济增长的动力来自高新科技产业和知识密集型的服务业，而恰恰在这些领域德国的创新能力尚有欠缺。(29)其次，德国虽然拥有十分优良的科研基础设施，大学和大学外研究机构的科技论文和发明专利持续保持很高的水平，但是对德国创新活动特征的长期实证研究表明，近几十年来，德国企业的创新主要是需求推动的，企业的总体研发投入以需求为导向，而以大学和研究机构为主力的专利产出却往往没有以需求为导向，企业推出的产品与科研机构的创新活动出现了脱节现象。(3
30、0)图3 对世界市场重要的专利：德国、美国、日本和欧盟的比较(2000-2008年)*三方专利(Triad patent)表示在美国、欧盟和日本产权局中至少两个同时申请的专利。资料来源：Bundesbericht Forschung und Innovation, BMBF, VDI/VDE Innovation+Technik GmbH, Berlin, 2010, p. 402, Tab. 38.除制度因素外，德国创新系统出现的问题在一定程度上是政府的科技政策和创新政策造成的。与世界上其他主要创新型国家(如美国、法国和英国)相比较，德国的创新系统是技术扩散导向(diffusion orie
31、nted)的，而不是任务导向(mission oriented)的。政府(联邦和州)对科技创新的支持往往比较散，无法形成合力，所以很少有像美国的曼哈顿计划或者法英的协和飞机这样的突破性创新成果。(31)德国在经济政策领域深受弗莱堡学派秩序自由主义思想的影响，一般认为产品应用和开发主要是企业的事情，政府的职责是维护竞争秩序，在国家秩序政策的支持下，企业通过竞争会选择最好的技术，推进创新。所以，在德国产业政策的理念往往不被大多数人所接受。政府对企业的研发支持往往是普适性的，企业只要进行研发活动并向政府提出申请即会得到政府的税收减免或直接的研发补贴，而不问行业、领域和创新类型。这种政策的好处是它保证
32、了德国在非常广泛的制造业领域具有国际竞争力，但在前沿科技方面则鲜有领先领域。另外，这种非歧视的、一视同仁的政策措施往往对大型企业有利。因为中小企业往往缺乏应有的财力和人力去搜寻信息和提交申请。而恰恰中小企业是高新科技领域的主力军。德国在传统制造业方面强大的竞争力也在一定程度上阻碍了知识密集型服务业(比如ICT)的发展。近年来，德国政府已经认识到国家创新系统的一些弊端并开始进行一些改革。2006年，德国联邦政府推出了第一个全国政策范围内的德国高科技战略(2006-2009年)。该战略提出，在10年内将研发经费提高到国内生产总值的3%，加强德国在尖端科学领域的研究，保证其科研大国的地位。除此之外，战略的突破之处在于德国联邦政府开始加强在一些有未来前途的科技领域对企业研发的直接支持(17个领域)。这说明德国在欧盟的整体框架内对实行产业政策进行了反思。(32)在具体政策方面，德国政府将促进和鼓励中小型企业从事高科技领域的创新放在高科技战略的中心地位。如上所述，中小企
