1、浅谈环境法中的公众参与原则浅谈环境法中的公众参与原则作 者 徐琪钧 系 别 法学 专 业 法学 年 级 10级 学 号 * 指导教师 落志筠 导师职称 摘 要：公众参与原则是环境法中的一项重要基本原则,环境保护是一项全民性的公益事业、公众参与环境保护是社会经济发展的必然要求,是环境问题得以改善和解决的有效途径,鼓励和保障公众参与环境保护和管理,有利于促进环境保护事业的发展。本文通过对公众参与的相关问题的分析,提出了进一步健全和完善我国公众参与制度的实施机制。Abstract：关键词 公众参与原则 环境保护key words一、公众参与原则的涵义1二、公众参与原则的理论基础1 (一)、环境公众财
2、产理论2（二）、环境的公共信托理论2（三）、公民环境权2三、确立公众参与原则对我国环境保护的积极意义 3四、我国目前公众参与制度的实施现状分析4五、完善我国公众参与环境保护的实施机制5浅谈环境法中的公众参与原则 我国 1989 年 环境保护法第6 条中规定: “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，这是本法中公众参与原则的规定和体现，研究并完善这一原则对改善人类生存环境、营造和谐社会有着重大的意义。 公众参与原则是民主主义理念在环境管理活动中的延伸,是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。其含义是指在环境活动中,公民有权通过一定的程序
3、或途径参与一切与环境利益相关的决策活动,以使该项决策符合广大公众的切身利益。“国外环境保护的实践己经证明,公众参与制度是符合环境管理特点的富有成效的制度,其在环境保护中发挥了巨大的推动作用。”由于环境保护是一项全民性的公益性事业因此提高公众参与环境保护的意识强调公众参与的重要性就是作好环境保护工作重要的一环。综观国内外环境保护实践中公众参与的情况可以看到在公众参与环境保护的过程中还存在一些问题。因此，如何用法律的手段充分发挥公众参与在环保的效果是我们不得不面对的一个现实问题。实践证明,公众参与原则在环境保护中发挥着巨大的推动作用。深入研究公众参与问题,对其法理依据及立法实践作进一步的考察，探寻
4、完善公众参与制度的路径,对于保护环境及可持续发展战略的实施具有重要意义。 一、公众参与原则的涵义 环境保护公众参与是指社会公众有权通过一定的程序或途径参与环境利益相关的一切决策活动,使该项决策符合广大公众的自身利益,且有利于环境保护。从性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,“它的主要目的在于限政府的自由裁量权,促进政府决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。”它有利于解决和处理广泛存在的普遍环境问题,实现对环境问题的全过程及全方位管理。 二、公众参与原则的理论基础 世界环保事业的最初推动力量来自于公众没
5、有公众参与就没有环境运动。1962年卡逊发表了著名的寂静的春天一书。指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用。这是现代环保思想的开端。1970年4月22日美国2000万群众参加了环保游行这一天被称为地球日而得到永久性纪念。这是现代环保运动的开端生态环境问题和环境保护的社会性决定了单单依靠政府来处理环境问题是很困难的。更需要利用社会公众力量来参与国家事务的组织和管理只有调动广大人民群众的力量才有可能掌握更多的环境信息制订出更合理的环境政策实现环境利益和经济利益的和谐发展。公众参与原则是在人们对环境保护要素属性认识深化和环境危机日益严重的背景下提出来的。19世纪60年代以前,人们基本上只把环境
6、要素当作是可以带来经济利益的资源看待,而对其生态属性却知之甚少,而且由于大多数环境要素具有不可为人力所控制和支配的特性,法律没有将其纳入调整范围而予以保护。事实上,政府对环境资源的利用基本上是持放任的态度,人们出于追求经济利益最大化的驱动而对环境进行掠夺式开发和利用,从而使环境质量不可逆转地恶化。日益严峻的环境问题促使人们开始反思,“人类只有一个地球”“地球是我们共同的家园”等观念得到推崇,法学界开始结合环境特点构建全新的理论,试图将环境要素纳入法律调整的范围,以改变传统法律在环境保护上的无功能。 (一)环境公众财产理论 环境的公共财产是经济学家基于公共物品经济学提出的,。它认为,环境污染的根
7、源或环境质量之所以恶化,关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致。像水、空气等都是公共财产,人们习惯于将这些公共财产资源过渡滥用而导致严重恶化。 美国生物学家哈丁在其公地的悲剧中写道:草地是公有的,而每一位牧民都希望自身利益最大化,在没有法律和道德的约束下,他们随意增加自己的牲畜,于是牧场便很快因过度放牧而遭破坏,结果是危害了全体牧民自身的根本利益。环境与自然资源是典型的公有物,在管理制度不严格的条件下,抽象的公有会变成具体的每个人所有。制度的不严又导致个人不可能象保护私有财产那样,对环境资源这种公共财产充分行使自己的权利,因此对他人滥用权利损害环境的现象也就无法干预。为
8、此,公共财产论认为,空气、阳光等人类必需的环境要素,不能将其视为取之不尽、用之不竭的自由财产,它们是全人类的/公共财产，应当由代表全体公民意志的机构来予以管理,只有这样才能提高对这种公共财产的利用效率和采取有效保护。 (二)环境的公共信托理论 公共信托理论可溯源至罗马法。罗马法认为，国家只在作为公共权力的管理者或受托者方面享有权利，当有人妨碍自由利用时，司法部长可以发出排出妨害的命令以保护共通利用权，也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁。英国普通法继受了罗马法公共信托思想，用于限制当时国王对公共环境资源的特权。年海勒著文提出国王享有对海岸的所有权、并且当私的转让与公共海岸的权利相对抗时，私的受
9、让人的权利应当服从普通公共的权利。这个理论又被称为“公共权利”理论。但是，这个理论在英国并未得到支持，相反却为美国法院所采纳。美国学者萨克斯教授结合世纪年代以后美国环境问题的严峻形势，将以罗马法和英国普通法为本源的公共信托理论与环境保护相结合，提出了环境公共信托理论，并试图将其作为环境法律体系变革的重要手段之一。萨克斯教授认为，大气、水等环境资源并非“自由财产”，而是属于全体国民的共同的资产，即“公共财产”，但是作为公共财产权利人的全体国民无法进行集体决策，必须委托一个值得信赖的主体对这些环境要素予以管理，因此，国民为了合理利用和保护这些“公共财产”，以委托人的身份将“公共财产”管理权委托于国
10、家，由国家在公众的监督之下合理行使管理权，如此全体国民便与国家之间达成了某种契约，国民与国家之间就形成了委托方与受托方的信托关系。作为受委托方自然应该尽到善良管理人之义务，但是管理权的行使终究是由人来完成，而人本身就是不可靠的，因此，为了确保政府更好地履行受托人之义务，公众参与环境保护是必不可少的。(三)公民环境权 环境权的讨论和研究始于原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了欧洲人权条约中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。美国密执安大学的萨克斯教授提出的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”形成了环境权的
11、理论基础。1972年联合国人类环境宣言明确“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”联合国里约环境与发展宣言宣告“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序”。环境权理论的提出对环境立法、环境执法、公民守法、公民环境权利意识的提高
12、以及国家环保事业的发展均有其积极意义。 公民环境权作为一种新的正在发展的环境法理论和法律权利,其产生一方面是战后人权意识的觉醒和人权运动高涨的结果,同时又是摆脱公害救济理论困境的尝试。大大促进了公众参与制度这一环境管理和立法的基本制度的发展与具体化。国际社会和各国的环境法相继确立了环境权理论。环境权是现代生活中的一项基本人权,是对传统上的生存权的升华。将环境权作为一项具体的权利加以确定,打破了传统的环境管理模式,无疑使得公民参与变为现实,而不再是无根基的“空中楼阁”,成为构筑环境法体系的基石,更是公民参与这一带有宣言性质民主制度的基石。环境权既是一种实体性的权利,又是一种程序性的权利。,作为实
13、体性权利的环境权,其具体内容包括:1.与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、达滨权、嫌烟权等;2.既与公民个人生存和健康直接相关又与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。作为程序性权利的环境权,具体内容包括:1.环境知情权；2.环境立法参与权；3.环境行政执法参与权；4.环境诉讼参与权；5.环境法上的公众参与还包括公众直接或间接进行环保投资，或者以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策。我国没有在立法上明确环境权,这使得我国的环境法治举步维艰，公众参与无从落实。实应：1.在宪法中应明确规定公
14、民享有环境权。环境权只有作为公民的一项基本权利在宪法中加以明确肯定,才能使环境权在环境法律体系中居于核心和基础的地位,让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开,最终促使公众参与环保事业,落实公众参与制度。2.“完善公众参与的相关立法,改变以往立法存在的共性问题,如偏重事后程序、过于笼统、规范了程序、未规范相应责任作保障等。”三、确立公众参与原则对我国环境保护的积极意义 在我国的环境保护实践中,实行公众参与原则具有非常重要的现实意义,体现在以下几个方面：第一，实行公众参与原则,有利于动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境质量的好坏,直接关系到每个人的生活质量,
15、关系到一个民族的生存与发展,保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望,也符合人们的利益，人们既享有在良好的环境中生活的权利,依法参与环境资源管理的权利,同时也有保护改善环境资源的义务。第二，公众参与是环境管理民主化与公开性的具体体现。环境和生态是公共财物,是稀缺的公共资源。环境管理从一定意义上来说是对环境这种公共资源的控制与分配,在控制与分配中,要遵循的现代性原则包括公平、公开、公正。公众参与、民主决策是实现公平、公正、公开的重要条件。公众参与可以从根本上限制政府的自由裁量权,保障民主决策和科学决策。第三，公众参与是实现可持续发展战略的必然选择。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与
16、者和创造者。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现需要公众的正确理解和积极支持,而参与本身就是最有力的支持。公众参与的方式与参与的程度,将决定可持续发展目标实现的进程。但是我国只是在宪法、法律和一些单行法规中对公众参与作了一些原则性的规定,公民如何真正参与环境管理、监督及检举,还存在许多问题,缺乏系统、明确的规定。实践中,我国公民环境总体意识低,参与程度低,公众参与缺乏法律保障。因此，在我国环境法的未来发展中,必须充分重视公民的民主权利，在法律上赋予他们在环境保护领域相应的地位与权利，并通过设置必要的法律程序建立我国环境保护法律机制,保证这些权利的实现。四、我国目前公众参与制度的实施现状分析
17、 公众参与环境管理是环境保护的需要，同时也是一个国家是否重视和保护公民权利的一个重要标志，它与国家的政治民主进程是紧紧联系在一起的。改革开放以来，随着我国各项法律制度的建立和逐步完善，各项公民权利保护得到发展，环境权利作为一种基本人权也得到初步的承认。虽然我国立法规定了许多有关公众参与环境保护的内容,为公众保护环境提供了强而有力的法律依据。但是对照国外的相关立法,就会发现我国的立法还存在许多不完善的地方,主要体现在以下几个方面: （一）没有关于公民环境参与权的明确规定。世界上大多数国家都在本国的根本大法中明确规定了公民的环境参与权,如韩国、美国、英国等,或者在环境保护的基本法中明确作出规定,如
18、日本。而我国宪法和环境保护法都尚未直接明示规定公民的环境参与权。权利没有以法律的形式固定化和普遍化就不可能得到有效的保障,也不可能得到健康的行使。虽然宪法第2条规定,国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这可以认为是公民参与环境管理的宪法依据,但只是原则性的规定。其他相关环境法律法规亦是如此,如环境保护法第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。由此产生的问题就是环境参与权的法律地位模糊不清晰,它的存在与否容易受到质疑,实践当中也常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝公
19、众参与的情形,从而阻碍了公众环境参与权的实施。 （二）环境信息公开的内容及告示的范围过窄,不利于公众参与权的实现。环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息,公众才可能决定是否参与某项环保活动。环境法律法规虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方面作了一些原则性规定,但总的说来,这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的,并未在立法上明确赋予公众获取信息、参与决策方面的权利,更缺少有效的程序和制度保障。此外,我国在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求。我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息,即向社会发布的环境信息,如环境状况公报,空气质量周(日)报等
20、,这些内容范围过于狭窄,难以满足公众的需要,以企业为例,企业对环境行为的信息了解不足,我国没有企业环境信息披露制度的规定,企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记,但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开,因此,公众对待这些企业是相对盲目的,信息若不公开,公众即使想有所行动,也会面临极高的成本,从而望而生畏,止步不前。 （三）缺乏申请调查、提起诉讼等与保障公众参与的措施规定。环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一。所谓环境公益诉讼,是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益,制止破坏行为,都可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。当政府、单位或个人实施的违法行为造成环境污染或破
21、坏时,如果不能提起诉讼或没有人提起诉讼,不仅会使公众的人身和财产权益受到侵害,同时也会使环境遭到损害。只有赋予公众环境诉讼权,利用法律的威慑力,才能在一定程度上减少环境违法行为。而我国现行的法律规定中,唯有直接的受害人才有权提起民事诉讼,这对于公众有效监督环境具有很大的局限性。同时由于对环境的监督多是单纯的批评、建议、申诉,相对于在欧美各国普遍采用的环境公益诉讼制度,这种监督是多么的乏力。（四）公众参与环境保护活动的形式单一,而且大多是末端参与。公众参与机制可使公众运用可持续发展思想,积极地参与到环境保护与建设中,从而弥补法律效用的不足。但是法律却没有明确具体地规定公众全方位参与环境保护的途径
22、、方式,以什么方式、形式参与国家环境的预测和决策过程,参与环境管理过程以及环境保护制度实施过程。除环境影响评价法对公众的预案参与阶段作出规定外,大部分的环境保护法关于公众参与的规定基本是对环境污染与破坏后的参与,即末端参与。与此相对应,目前公众参与环境管理是被动的,大部分都是在发生了环境污染或生态破坏后开始参与,而在决策、规划的制定和开发项目实施之前的参与则较为薄弱。五、完善我国公众参与环境保护的实施机制(一)完善立法,通过立法将公民在环境保护方面的各项基本权利和义务法律化、制度化。在我国宪法中明确宣告并在其他相关的环境法律法规中具体落实与充实公民的环境权,建立起公民的环境权利义务体系,明确规
23、定全民享有环境知情权、异议权,规定公民应当履行的环境保护义务,并及时制定相应的程序法保障 公民环境权的实现。（二）扩大环境诉讼的原告范围和受案范围,完善环境诉讼制度。我国对环境诉讼的法律规定还比较欠缺，规定不具体、不详细、公民依法进行环境诉讼的权利还无法实现。从世界各国现有的经验来看，大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等公民团体提出的。要落实公民的环境诉讼权，就必须在法律上对环境保护群众的地位和作用加以明确，并参照国际上的一些作法，在我国各单项环境法中设立专门的条款，规定公民诉讼的权利，使公民提起环境诉讼有具体的依据。同时，在这些单项法律中还必须规定比较完备的相关条款，使关于公民诉讼的法律规定更
24、严密，以便于公民进行环境诉讼。比如，从民事法律来讲，由于环境侵害不同于一般民事侵权行为的一种特殊类型的侵权行为，依据传统的民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的。因为按照传统的理论，要证明侵权行为的违法性和原因者的故意或过失、确定侵权行为与损害发生之间的因果关系、严格判定不特定的以至多数侵权者的责任分担关系等等，是极其复杂的，现实中几乎是不可能的。鉴此，在国际上出现了对受害人实施民事救济，而修正传统民事理论的情况，在环境侵权民事救济领域形成了无过失责任原则，忍受限度论、疫学因果关系理论、环境权学说。这是我国在完善环境诉讼制度中应当加以借鉴的。 (三)提高全民族的环境保护法律意识,
25、鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动。环境意识是人们对客观存在着的自然环境的主观反映，其核心是人类对自然环境及相关问题的认识、判断、态度及行为取向。由于受经济发展水平不高和历史原因等的制约，我国公众的法制意识不强，环境法制意识更淡薄。建立公众参与环境保护的法律制度，就必须提高公众的主体意识、环境意识、法制意识。一是要加强教育。只有真正了解环境问题的紧迫性、严重性，才能在实际行动中增强主动性、责任感、使命感，也只有真正掌握了科学的环境保护方面的知识，才能真正发挥保护作用。二是加强舆论宣传和监督。要充分利用新闻媒体，广泛宣传环境保护的知识和政策，切实发挥社会舆论对环境问题的关注和监督作用。
26、三是培训。开展定期、不定期、各种长期或者短期培训班，使环境保护意识深入人心。 (四)鼓励和支持环境保护团体开展环境保护活动。公众参与原则的实施,还应发挥民间环保团体的作用。民间环保团体的存在一方面是公众维护自己的合法环境权利的需要,另一方面也可以帮助和配合政府开展环境保护工作,是沟通政府决策和民意的桥梁。但是与发达国家环保团体相比,我国民间环保团体尚处于起步阶段,没有发挥其应有的作用。我国应当从几个方面鼓励和支持环保团体，及时通报国家与地方的环境变化情况，及时公开有关环境决策、政策和立法信息，并向环保团体征求意见，资助经费，支持参加国家活动与交流;在各级人大和政协中保有环保团体席位或让环保团体
27、出席有关政府、人大、政协会议。总之，公众参与环境保护是一项系统工程,必须综合、协调运用民主、法律、社会等各方面的途径来推进公众参与,不断完善公众参与机制,广开参与途径。 (五) 发展民间环境保护组织，加强社会监督。公众参与环境保护事务的主体，可分为公民主体和环保组织主体两种。其中公民主体的能力和学识都是有局限性的，必须在一定组织形式的支持下才能更好地发挥公众参与的功能，对政府和污染环境、破坏生态者施加压力、加强监督。环保组织可以是官方的、半官方的和非官方的，越是非官方的民间环保组织越具有广泛的群众基础，能够起到其他环保组织不能起到的作用。而从我国的民间环保组织很少。因此，国家要从各方面积极培植
28、、扶持和引导民间环保组织的发展，鼓励和支持其开展环境保护宣传教育，学术交流，环保科技成果推广和环境科学知识咨询等活动，充分发挥公众参与的重要作用，强化社会监督。参考文献:1吕忠梅.环境法新视野M.北京：中国政法大学出版社,2000.2金瑞林,汪劲. 20世纪环境法学研究评述M.北京：北京大学出版社,2003.3史玉成，环境公益诉讼制度构建若干问题探析 现代法学，2005.4赵俊.论我国环境法公众参与制度的缺陷及其完善J.环境科学与技术, 2005, (3).5吴凯,雷海平,李希昆.论我国公众参与环境保护法律机制的缺陷与完善J.昆明理工大学学报(社会科学版)， 2009， (9).6石莎.我国环境保护中公众参与问题研究Z. 2005年中国环境资源法学研讨会论文集, 2005.
