1、公共管理学讲义完整版公共管理学讲义课程编码：0501104学 时：40学时学 分：2学分班 级：公管14（1、2）教 师：李兴军黑龙江八一农垦大学人文学院公管系2015年3月引 论公共管理学的理论性较强，且前几章节的内容专业术语也较多，这对于刚接触专业课的大一新生来说有一定的难度。如果一开始就给他们讲述关于公共管理学的基础知识，他们理解起来比较慢。因为，我们可以设计一个模拟公共管理场景的互动游戏，让学生在做游戏，在游戏中体会公共管理的基本要素，并让游戏后的学生分享其观点。游戏名称：模拟公共管理游戏道具：卡片、中性笔、桌牌所需人数：40人左右游戏步骤：第一步：分组。将班级学生分为十七组，第一组扮
2、演公安局局长，第二组扮演检察院院长，第三组扮演法院院长，第四组扮演民政局局长，第五组扮演计生委主任，第六组扮演食品药品监督管理局局长，第七组扮演人力资源与社会保障局局长，第八组扮演交通局长，第九组扮演财政局局长，第十组扮演税务局局长，第十一组扮演教育局局长，第十二组扮演公积金管理中心主任，第十三组扮演小学校长，第十四组扮演中学校长，第十五组扮演慈善基金会会长，第十六组扮演医院院长，第十七组龙江银行行长，第十八组为公民组。前十七组一组一个人就行，第十八组为多数人。第二步：抽签。教师将事前准备好的卡片放在讲台上，让学生进行抽签。其中，有17个人抽到的是公共管理主体的签，如政府的各种部门或非营利组织
3、。其他的学生抽到的是公民签.每个签上都写着扮演角色遇到的困难或者需要解决的问题。第三步：角色扮演。抽签结束后，即开始角色扮演。抽到公共管理主体的学生坐在事前准好的桌牌签，等待着处理公民组所遇到的问题。在学生扮演的过程中，教师在旁做好记录，将角色扮演过程中所发现的问题或细节或之前没有想到但却发生的现象记录下来。第四步：讨论与总结。角色扮演结束后，教师组织学生进行讨论，要求每位同学都要发言，谈谈在角色扮演时候的感受和想法。之后，教师对有关问题和观点进行点评及总结。第一章 导论第一节 公共管理学的定义、研究对象、理论体系及学科特征1、何谓公共管理？ 1.公共管理学产生的背景 公共管理作为一门独立的理
4、论与科学研究领域，严格来说，发展于20世纪70年代之后。在20世纪60年代，人类的社会结构发生了巨大的变化，对于这些变化，人们各有描述，如第三次浪潮（1980年，美国著名未来学家阿尔温托夫勒出版了第三次浪潮（THE THIRD WAVE）一书，风靡一时，影响深远，在这本书中，他提出了第一次浪潮、第二次浪潮和第三次浪潮的说法。第一浪潮：农业革命阶段，约1万年前，人类从野蛮的渔猎时代进入以农业为基础社会；第二次浪潮：工业革命阶段，约17世界末期，历时300多年，摧毁了古老的文明社会；第三次浪潮：信息革命阶段，20世纪60年代，以电子工业、遗传工业、海洋工业、宇航工业组成的工业群，社会进步不在以技术
5、和物质来衡量，而是以丰富多彩的文化来衡量，鼓励个性的发展，培养新的社会性格：）、后工业社会、知识社会、信息社会等等。随着社会结构的变化，传统的行政管理模式也发生的变化，自1980年后，在全球掀起了以政府再造为核心内容的新公共管理运动。对这一运动的成为也各有不同，如管理主义（managerialism）,以市场为基础的公共行政（market-based public administration）,企业型政府（entrepreneurial government）,新治理（new governance）等。2.关于公共管理含义的观点在理解公共管理之前我们需要理解公共行政。简而言之，公共行政就是以
6、政府为核心的主体对社会公共事务的管理。对于到底何谓公共管理，目前学术界尚未形成统一的定论，不同的研究者从各自的研究角度对公共管理提成了自己的观点，具有代表性的观点主要有以下几种：詹姆斯佩里（James L Perry）：公共管理理论就是为公共管理者提供实施有效的管理技术，以及提高其在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍使用的原理和方法。以便增加管理绩效。公共管理要做到两点：提供行动理论和规范理论。行动理论是实然的，有助于公共管理者了解或解释他所处的社会环境背景和潜在干预的功效；规范理论是应然的，给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力。公共管理的研究应该将二者结合起来。公
7、共管理理论与公共管理实践就像“医生与病人”的关系：诊断、治疗和疗效观察，公共管理者如同医生一样，寻找各种情形的一般规律，确定因果关系，辨别出恰当的方式，选取一种合适的行为措施。（我的评论：詹姆斯佩里对于公共管理的理解注重对现实问题的回应，也是一种比较具体而实用的观点。）胡德（Christopher Hood（英国）:公共管理即国家艺术，能够松散被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。（我的评论：此观点是比较传统的，仅仅从组织设计以及决策执行的角度去理解公共管理）（来源于：The Art of the State:Culture, Rhetoric, and Public
8、Management Claredon Press, Oxford 1998 ）费利耶（Ewan Ferlie）:公共管理必须研究四个主题：第一，公共部门与私人部门的区别；第二，组织变迁；第三，正在变化着的公共管理主体的角色与关系；第四，公共服务组织的战略顶层。（我的评论：此观点清晰地明确了公共管理的研究领域和研究重点）综合观点：公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学更加重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行。（我的评论：公共管理的研究主体更加宽泛，研究内容也更加宽
9、广）二、公共管理学的研究对象概述公共管理学是以公共管理活动为基本对象，研究以政府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。（对这几个关键词要一一说明，详细地讲解。）公共管理学是价值理性与工具理性的统一体，即公共管理学既要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题。不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”的“公共”问题。三、公共管理学的理论体系公共管理学的理论体系尤其内在逻辑性。从整体来看，包括主体理论、价值规范理论、路径理论、资源理论、管理技术理论、危机管理理论、绩效理论以及改革发展理论。依据理论体系，本
10、门课程分为十二章。第一章讲述基本概念，第二章讲述理论源流，第三章讲述公共组织，第四章讲述公共领导体制，第五章讲述公共政策，第六章讲述公共人力资源，第七章讲述公共财政，第八章讲述公共管理技术与方法，第九章讲述公共管理规范，第十章讲述公共危机管理，第十一章讲述绩效评估理论，第十二章讲述公共部门改革理论。其实，我们可以形象地把公共管理看做一艘满载乘客的大船，公共组织相当于船上的各个部门，公共领导相当于掌舵者，公共政策相当于穿舵或者方向盘，公共人力资源相当于水手，公共财政相当于船的动力系统，管理技术与方法相当于航海技术，公共管理规范相当于船员的工作规范，公共危机相当于船再航行中可能遇到的各种风险，如暗
11、礁、冰山，台风等等，绩效评估相当于检测船是否偏离航线，是否都能顺利带领乘客到达目的地，公共部门改革相当于调整航线、改进船体或船员的体制，一遍为乘客提供更好的服务，并最终把乘客送到幸福的彼岸。（讲述时，可以在黑板上画一幅简图，便于学生记忆）（我的评论：此部门要详细给学生讲述，因为这部门内容基本勾勒出本书的框架及整个公共管理学的理论体系，同时也在一定程度上指出了公共管理专业的课程体系，对这部分内容的讲解将会使学生对本专业有一个更加深入的了解。）四、公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征主要表现在一下几个方面一是研究对象与范围的特征。相比公共行政学，公共管理学的研究对象与范围更加宽泛，如扩大到立法
12、机关、司法机关以及非营利组织甚至私人部门的公共方面。二是跨学科和综合性的特点。公共管理学以政治学和行政学为基础，融合经济学、管理学、统计学、计算机科学等等学科知识与研究方法，使得其在研究主题上实现了新的突破与创新。涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、制度选择、公共选择、政府失灵等等大量新主题。三是具体研究问题的特征。从公共行政学到公共管理学，实现了几个转变，一是从“内部取向”转为“外部取向”；二是从过去的重视机构、过程和程序研究转为重视项目、结果和绩效的研究。同样公共管理学也涉及了一些公共行政学没有涉及的具体研究问题，如集体行动的逻辑、委托代理理论、产权、交易成本、制度安排与创新、
13、学习型组织、多元组织、管理工具、电子政务、信息管理系统等等。四是公共管理学既是实证的，又是规范的。公共管理学是实证的，说明公共管理学重视对实践经验的总结与研究、重视以问题为导向、重视案例分析；公共管理学又是规范的，说明公共管理学不仅仅对现实问题进行回应与研究，同时也思考“应该与不应该”的问题。换一句话说，公共管理学是“实然”与“应然”的统一。第二节 公共管理学的研究途径与方法一、公共管理学的研究途径（可略）美国著名学者波齐曼（Bozeman,有人翻译为波兹曼）认为，公共管理学的研究途径主要有两种：公共政策途径（ The Public Policy Approach,又称P途径）和企业管理途径（
14、 The Business Approach,又称B途径）。P途径的公共管理的特征主要有：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析相结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径的公共管理的特征主要有：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不做严格的区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法啥概念也偏爱诸如实践设计之类的量化方法。（我的评论：P途径与B途径二者仅仅是研究视角、方法等方面具有差异，但二者也是有许多共同点的，比如都重视外部取向、都
15、重视经验研究等，所以不能将二者截然分开。）著名学者戴维H罗森布鲁姆在公共行政学：管理、政治和法律的途径一书中，认为公共行政学有三种途径，即管理途径、政治途径和法律途径。管理途径把公共行政视为一种管理行为，与民营部门的运作相类似；政治途径则强调公共行政的公共性，关注公共行政的政治层面；法律途径重视主权、宪法和管制实践在公共行政中的重要性，从而将公共行政视为一种法律事务。然而，公共管理学更多地以经济学为基础，经济学途径已成为公共管理学研究的一个非常重要途径。例如，在20世纪70年代后发展起来的公共选择学派和新制度经济学派。公共选择学派主要代表人物是布坎南。公共选择学派将“经济人”的假设引入到政治研
16、究领域当中，认为无论是政治组织还是政治行为者个人也是理性经济人，他们的行为动机同样是受自身利益的驱使，在对各种政策或决策进行选择时，会选择对自己最有利的行动方案。新制度经济学派代表人物是科斯。新制度经济学派强调制度在政治生活的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物、是工具性指向的、个人的目的结果。制度之所以存在，是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，减少交易成本最好的机制就是市场和等级制（官僚制）。二、公共管理学的研究方法公共管理学的基本研究方法有：实践抽象法、实体分析法、实验法、系统分析法、比较分析法、多学科交叉式的综合研究方式以及案例分析法。1.实践抽象法：对管理
17、实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理理论的方法。实践抽象法师通过分析公共管理人员怎样进行实际操作，如何确立问题，如何收集信息区分析问题，如何寻求、判断与选择解决问题的种种方案，如何实施最优的方案等等，并从中寻找带有规律性的东西，从而抽象出新的公共管理的理论、原则、方法等。用以指导新的公共管理实践。（我的评论：实践抽象法是通过对人的行为的研究。）2.实体分析法：就是进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府部门、非营利组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等认识。（我的评论：实体分析法是通过对组织的结
18、构及其运行规律的研究。）3.实验法：实验法的本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。4.系统分析法：系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等相互联系和相互作用，求得最优化的整体目标的现代科学方法。如里格斯的行政生态学。重点研究了环境与行政的关系。不同的国家具有不同的经济环境、政治环境、文化环境、社会结构环境等等。5.比较分析法：通常是把要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起做比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的
19、异同及其制约因素等，加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西。比较分析可分为横向比较和纵向比较。6.多科学交叉的综合研究方式：这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。7.案例分析法：案例分析法的要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的立场去描述和叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件有关的当事人的观点、所处的环境，以供评判。第三节 公共管理学的基本概念任何一门学科都有其专业术语以及一些基本概念范畴，公共管理学也一样，在这一研究领域有着自己的一些基本概念范畴。当然，公共管理学的概念范畴沿袭
20、着公共行政的概念范畴。1. 公共“公共”是公共管理学嘴基本的概念，且由这个概念组成了公共管理学的基本概念体系：公共主体，包括以政府为核心的各类公共部门、非营利部门等公共组织以及权威机构；公共客体,包括公共权力、公共事务、公共秩序、公共利益以及相关的公共政策与政策过程、公共规则、行为规范与绩效评估标准、公共产品、公共服务；公共行为即公共执行行为，包括行使公共权力和提供公共服务的方式、手段和方法，公共治理等等。2.公共产品 斯蒂格利茨的观点：公共产品是这样一种产品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增长（他们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是具有非排他性
21、）。世界银行的观点：公共产品是指非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。（1997年世界发展报告：变革世界中的政府）综合观点：公共产品也称为公共商品，公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品/劳务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性/自然垄断性以及收费困难等特征的物品。公共产品的分类：标准一：是否同时具有非排他性和非竞争性，将公共产品分纯公共产品和准公共产品。纯公共产品如国防/公共安全/外交/法规政策/环境保护/基础研究/空间技术等。准公共产品如道路/能源/交通/通信/城市公共服务
22、/教育/广播电视/社会保障等等。标准二：是否具有形状，可分为有形的公共产品和无形的公共产品。有形的公共产品指的是能看得见摸得着的，如公共设施等；无形的指的是政府提供的法律/政策和制度一类的服务。标准三：受益范围，可分为全国性公共产品和地方性公共产品。 全国性公共产品是指全国范围内的居民都受益并且由国家或中央政府提供的公共产品或服务。如国防/外交/全国性立法/国家行政事务管理等。地方性公共产品是指一定地区或社区居民受益且由地方政府或地方性公共组织提供的公共产品或服务。公共产品的供给方式：福利经济学家（如萨缪尔森）的认为应该由政府来提供更加有效率，原因在于公共产品的非竞争性和非排他性的特征；新自由
23、主义经济学家（如科斯）对上述观点表示怀疑，他们从理论及实践两方面论证了公共产品的私人供给的可能性。特别是一些准公共产品可以通过私人来提供，或许更加有效率。3.公共治理与善治公共治理（public governance）和善治（good governance）是公共管理的核心概念。治理这一词虽然很早就有，但近些年却特别火热，很多领域都从“管理”转为“治理”。90年代后，世界银行提出了“善治”的口号，合法性、法治、负责、透明、回应、有效性、参与、稳定、廉洁、公正等构成了善治的基本要素，也成为规范性政治权力的主要标准。(参见俞可平善政：走向善治的关键)俞可平认为，“善治就是公共利益最大化的公共管理。
24、善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。”第二章 公共管理的理论发展本章主要讲述公共行政及公共管理的历史沿革和脉络，简言之可以用“1234N”来总结，即一门学问，二种名称，三个阶段，四层理论，N个学者。具体讲。一门学问指的是一种研究以政府为核心的公共组织如何治理公共事务的学问；二种名称指的是其在不同的阶段有不同的名称，早期叫公共行政，现在叫公共管理或者新公共管理；三个阶段指的是早期的公共行政演进经历三个阶段，第一阶段为初创阶段，第二阶段为建构阶段，第三阶段为转型阶段；四层理论指的是关于公共管理的四层理论，一是公共选择理论，二是新公共管理理论，
25、三是公共治理理论，四是新公共服务理论；N个学者指的是有N个学者对公共管理的发展做出过突出的贡献。第一节 公共行政理论的演进一、中西古代行政思想概述公共行政学的发展可谓源远流长，无论是在西方还是在中国都有着悠久的历史。比在中国，我们的祖先很早就开始研究治国方略，比如四书五经（四书指的是论语孟子大学和中庸，这些是古代必考的内容；而五经指的是诗书礼易春秋），这些儒家典籍皆是经世济民之道，而且古代的科举考试的题目都源自四书五经。比如中国古代政府官员选拨制度，汉朝实行举孝廉，曹魏政权创立了九品中正制，到隋朝创立了科举制（院试：秀才，乡试：举人，会试：贡士，殿试：进士）。中国古代中央政权官制，秦汉时代是三
26、公九卿制（三公为丞相、御史大夫和太尉，分掌行政、监察和军事。九卿为中央政府各部门的主要行政长官：奉常为九卿之首，掌宗庙礼仪及文化教育；郎中令掌宫殿门户守卫，为宿卫侍从长官；卫尉为宫门警卫之官；太仆掌皇帝车马，兼掌全国马政；廷尉为中央最高司法长官；典客掌民族事务及朝聘;宗正专管皇室亲属事务;治粟内史职责为征收盐铁钱谷租税和国家财政收支；少府掌山海池泽之税和官府手工业制造，以供应皇室。），隋唐实行三省六部制（三省为尚书省、中书省、门下省，中书主出命，门下主封驳，尚书主奉行”，六部即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）明朝废丞相制度，六部直接对皇帝负责，但又设立内阁大学士。上述仅仅是组织设计及人事制
27、度，几千年的历史，还孕育了丰富的行政管理经验。在西方也一样，很早的时候就开始研究治国之策。比如古希腊三贤，苏格拉底、柏拉图和亚里士多德。苏格拉底主张无神论和言论自由，一生都追求真理与智慧，推崇贵族民主，尊重法律，但可惜的是他被平民民主投票投死了，他用自己的慷慨赴死捍卫了法律的权威和真理的不朽价值。苏格拉底的学生柏拉图继承老师的衣钵，提出了“哲学王”的治国理念，柏拉图在其著名的理想国中提出了各司其职即为正义，那么统治者的正义就是让自己成为智慧的人，从而用智慧去统治人民。然而，“哲学王”的理想仅仅是理想，在现实中存在着太多的阻力。柏拉图的学生亚里士多德，一个学贯古今的集大成学者融合其师父及祖师爷的
28、理论以及古希腊当时的政治实际，提出了坚持良好的政体才能达到城邦存在的目的，即追求至善的生活，也就实现最大多数人最大可能的幸福。亚里士多德根据统治者的目的和人数两项主要标准，把政体分为两类六种。两类是指正宗政体和变态政体。在前者，统治者的目的是促进公共利益；在后者，统治者的目的是牟取私利。六种是指君主政体、贵族政体、共和政体、平民政体、寡头政体和僭主政体。前三种属于正宗政体，后三种属于变态政体。君主政体和僭主政体的统治者为一人，贵族政体和寡头政体的统治者为少数人，共和政体和平民政体的统治者为多数人。经过比较，亚里士多德认为共和政体是最佳的政体。并且，在政治学一书中，夜里士多德提出了国家主要三种权
29、力，即行政权、审判权和司法权。继亚里士多德之后的几千年的西方，对于政治学的研究大多集中在国家政体的研究。这样很好理解，政权是政治生活的核心，任何一个政权都要建立自己的有效政体，从而实施有效的政治统治，所以，对政体的研究很关键。比如洛克的政府论、约翰密尔的代议制政府、马基雅维利的君主论、霍布斯的利维坦、孟德斯鸠的论法的精神、卢梭的社会契约论和论人类不平等的起源、汉密尔顿的联邦党人文集等等，都致力于政体以及政治权力的研究。2015年更新内容：（一）中国古代行政思想概述中国古代行政思想主要包括四个方面：一是治国安邦之道，如民本思想,德治/法治无为之治还是礼法兼之，集权与分权等。二是政权以及官职思想，
30、如禅让制/分封制/郡县制/君主立宪制/联省自治/联合政府，三公九卿制（三公：丞相/御史大夫/太尉，），三省六部制，内阁制等。三是选官制度，察举制，九品中正制，科举制（二）西方古代行政思想概述行政思想在西方早起隶属于政治学之下，早期行政思想主要集中在研究政体。这和精英治国的思想有关。按照精英治国理论的推演，只有那些精英人物组成的政府才可以将公共事务管理的很好。但是，精英之间也会产生各种矛盾和斗争，尤其是对权力的争夺与斗争。所以，必须用一种更大的力量来制衡权力。同时，西方早起西政思想还包括如何去获得权力、驾驭权力、运用权力等（如马基雅维利的君主论）。后来，当“天赋人权、自由平等”等观念深入人心后，
31、人们开始更多关注自己的权利，随之也就产生了运用权利制约权力的思想。比如，参政议政是公民的基本权利，任何人不得剥夺这种权利。另外，政府在管理社会公共事务中也更多地关注与保护公民的权利。而且，政府与公民的权利界限也是非常明确的。公权力与私权力的界定也是清晰的。二、公共行政学理论的初创然而，我们也发现早起的行政学研究根本不是独立的，而是一直处在政治学的研究怀抱之中。从某种程度上讲，1883年英国文官法（Civil Service Act，也称彭德尔顿法（Pendleton Act）的通过拉开了行政改革的序幕。而推动这部法律的出台源于加菲尔德总统被一名公职人员的暗杀。文官法的通过标志着英国公务员制度的
32、诞生，也确立“公开考试、择优录取、试用考核”等公务员制度的基本原则。1.威尔逊和古德诺的“政治行政”二分法公务员制度的广泛实施，使得公务员向着职业化和专业化的方向发展。随着资本主义的逐渐发展，社会公共事务管理的复杂性加深，政府的行政权力也得到不断的扩张，对行政效率的要求也越来越高。于是，曾担任过普林斯顿大学教授和校长，后担任美国总统的威尔逊提出了“政治行政”二分法（行政学研究（A Study of Public Administration）的原则，使得行政学从政治学的母胎中分离出来。在威尔逊之后，古德诺在1900年出版的政治与行政一书中对“政治行政”二分法的原则做了进一步的阐述。她认为，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。古德诺的对“政治行政”二分法原则的深入阐述使得行政学作为一门独立的研究领域得到广泛的传播。2.马克斯韦伯的官僚制理论同时代的德国著名学者马克斯韦伯提出了“官僚制理论”（经济与社会）。韦伯认为，官僚制的基本
