1、新型村级治理机制构建讲稿 文档编制序号：KKIDT-LLE0828-LLETD298-POI08新型村级治理机制构建讲稿理顺关系 明确职责 构建新型村级治理机制在全镇村（社区）干部培训班上的发言各位领导、同志们：根据培训课程安排，我就“新型村级治理机制的构建”与大家交流。说句实话，关于新型村级治理机制的构建，我们有过一些思考和探索，但是新型村级治理机制的构建毕竟是一项系统的工程，有其繁复性、严密性，至今我们也还没有思考透。所以，今天的交流谈不上是经验介绍，只是把我们的一些思考和探索抛出来与大家进行碰撞，希望能对大家今后开展工作有所帮助。发言中如有不妥之处，敬请谅解和批评指正。结合*新型村级治理
2、机制构建的思考和探索，我分五个部分与大家交流：一是新型基层治理机制的必要性，也就是说首先要弄清“为什么要进行基层治理机制改革”的问题；二是基层治理机制改革的目标，也就是说要弄清“怎么改”、“改的方向在哪里”的问题；三是以*社区为例，谈一谈*的实践探索；四是构建新型村级治理机制的一些体会；五是我们在实践中感觉到的几点需要注意的问题。一、构建新型村级治理机制的必要性村级治理存在已久，我国历史上先后出现过乡绅治理、官督绅办、官治等模式，这些治理模式是与当时的社会体制和社会发展要求相适应的，并随着社会的发展变化而变化。新中国成立后，随着社会主义改造的完成，我国建立了人民公社全能治理模式。上世纪80年代
3、初，我国农村开始实行以家庭联产承包责任制为主的经济体制改革，促成高度集权的人民公社体系的崩溃和解体,并由此引起乡村治理结构的再组织和重建，在乡镇以下建立村（居）民委员会,作为基层群众性自治组织，探索实行了村（居）民自治。村（居）民自治顺应了实行家庭联产承包责任制将农民与村集体和政府的利益联系链条被部分打断后重构基层治理的需要，引入了农村基层民主治理的概念，建立了农村基层民主的框架，使农民获得了行使农村基层民主权利的机会，在推动农村各项事业发展中发挥了重要作用。但由于历史因素、体制因素、经济状况和运作机制等方面的原因，村民自治制度尚有许多值得探索完善和改进的地方：人民公社全能治理模式和村（居）民
4、自治模式比较治理模式治理内容人民公社时期全能村级治理模式村（居）民自治模式生产资料全民所有，集体经营全民所有，家庭承包，自主经营生产方式集体劳动自主经营，个体劳动分配方式集体掌握，按“工分”分配按合同交粮交税，自付盈亏，多劳多得基础设施建设政府承担政府为主，少量集资自筹社会管理生产大队、小队负责各项具体乡村管理事务负责综治维稳、纠纷调解、承接民政事务、计划生育、文化、宣传公共服务政府配给理论上应以政府、村（居）民自治组织、市场共同供给，实际上村（居）民自治组织公共服务职能被弱化村级组织管理方式党政合一，高度集权，全能管理村（社区）两委共同管理通过两种治理模式的比较，我们不难看出：与人民公社时期
5、全能村级治理模式相比，村（居）民自治顺应了生产力发展的要求，突出了对农民主体地位的尊重，调动了农民的生产积极性，但减少了村级组织与农民的直接联系，加上民主管理制度还不十分健全，使“治理”功能有所削弱。同时，在实践的过程中，现行的村（居）民自治体系也暴露出一些薄弱之处，主要体现在：（一）村（居）委会过多承接政府职能，不能专注于自治事务管理。村（居）民委员会虽然是村（居）民自治组织，但长期以来它作为人民公社取缔后管理农村政治、经济和社会的一种替代组织形式，事实上是作为国家基层地方行政功能的一部分而存在，村（居）委会在实践中往往变为乡镇的“一条腿”,承担了大量的政府任务,即“上面千条线,下面一根针”
6、现象。在处理“自治”事务方面，村（居）委会一方面由于大量承担了政府事务，不能专注于自治事务管理；另一方面，由于村级没有财政，加上村级集体经济相对薄弱，村（居）委会主要工作经费靠上级政府拨款，因此，村（居）委会既没有独立开展村级建设的能力，也在一定程度上缺乏“自己说了算”的权利。这种状况，削弱了村（居）委会管理村级事务和提供服务的能力，使村级治理的效果大打折扣。（二）村级组织间分工不明，职责不清。一是两委职责不清，妨碍着村务工作的有效运行。村（社区）党支部、村（居）委会都研究村（居）务工作，都负责具体村（居）务的落实。这种运行机制，必将导致村（社区）党支部与村（居）委会权责关系混淆，要不弱化村（
7、居）委会作用，要不造成推诿扯皮、落实不到位。同时，容易导致群众将村级所有矛盾向党组织集中，影响党在农村的执政基础。二是缺乏一个专业的村级集体经济管理机构。目前，大多数村的村级集体经济管理权限掌握在村（居）委会手中，集体经济收入是村（居）委会在管，集体收入开支也是村（居）委会在管。一方面，村（居）委会不是专业的经济管理机构，普遍缺乏对接市场、盘活资源的能力，致使村集体经济停滞不前，引发群众不满；另一方面，由于缺乏监督，群众对集体经济收入的开支充满猜疑。（三）缺乏有效的监督。在现行体制下，由于没有建立严密的权力分解和监督体制，村级组织基本上采用决策、执行和监督“三合一”的运行机制，导致监督也基本上
8、是“手心”监督“手背”或者“下级”监督“上级”的状况，监督制度“虚置化”的问题比较严重。通常情况下，农村普遍建立的村（居）务监督小组和理财小组组长均由两委成员担任，而“两委”又在村级党组织的领导下，导致监督过程缺少独立性，监督效能低，发挥不出应有的作用。2002年取消农业税和治理“乱收费”后，以从农村汲取资源为特征的“动员型”基层治理基本宣告终结。广大农民不需要向村（居）委会和政府交纳任何税费，生产生活的自主性进一步增强。农民生产什么、不生产什么，完全由自己做主，和村级组织没有任何必然的联系；农村基础设施建设大都由政府在承担，好像也和村级组织没有太大关系，村级组织面临 “被边缘化”的危险。20
9、08年开展农村产权制度改革后，集体资产、集体资源被量化确权到人，并筹建了集体经济合作社。产权制度改革，重新建立了农民与村级组织的联系，标志着基层治理向“分配型”结构转型。但是，产权制度改革后对现行的村级治理结构提出了更严峻的挑战：一是明确了农民对集体资产的权限，将农民的利益与集体经济的发展直接联系起来，增强了农民参与集体事务管理的意识，“代民做主”的时代已经终结，迫切需要回归“村（居）民自治”的核心价值，建立起以民主价值为核心的新型基层治理机制；二是产权制度改革的最终目的是为了盘活农村资源和资产，改革后期的土地流转、资产入股等一系列举措都涉及到民生民利，关乎到农民的重大利益，一方面需要建立和规
10、范新的议事机制，保障“大家的事情大家说了算”，另一方面需要大力增强村级集体经济发展的能力，确保农民“增收”；三是对村级组织的服务要求进一步提高，村级组织面临从“管理型”向“管理服务型”转变的艰难过程。因此，现行的村级治理机制越来越不适应发展的要求，迫切需要建立顺应发展的新的村级治理机制。二、关于构建新型基层治理机制的目标的思考改革必须有明确的目的和方向。在深度推进城乡一体化和推行产权制度改革的新形势下进行基层治理机制改革探索，其根本目的是为了进一步推进新农村建设，促进乡村和谐，巩固党在农村的执政基础。具体目标有以下几点：1、加强党的领导，转变党的领导方式。加强党组织对构建新型村级治理机制的领导
11、，将党组织对村（社区）的领导与基层民主有机对接，使党的领导嵌入民主程序之中，通过转变党的领导方式实现党的领导能力实际加强。2、回归村（居）民自治的核心价值，完善民主管理体系。借用产权制度改革中的一句话，叫做“还权赋能”，把管理居民自治内部事务的权利还给村（居）民自治组织，赋予它更多的自我服务和自我管理职能，党组织不再直接管理村（社区）的具体事务。拓展基层民主范围，依靠群众处理好群众事务，真正实现“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。3、理顺村级组织之间的关系，建立“分工明确、相互协作、相互制衡、运转顺畅”的治理机制。探索建立起社区党组织领导下群众自治组织依法自治、集体经济组织自主经营、群
12、团组织和其它社会组织充分发挥作用的新型村级治理机制，增强村级组织的服务能力和管理能力，加速推进社区经济和社会各项事业全面协调和可持续发展。4、重构村级组织与群众的联系，调动群众参与村（社区）建设的积极性。通过发展集体经济、扩大和增强村级组织服务等方式，将群众与村级组织、村级事务更加紧密地联系在一起，激发群众参与“民主选举、民主决策、民主监督”的积极性和主动性，盘活资源，提升村（社区）发展的综合经济效益和社会效益，从而增强村级组织的“治理”能力。具体有以下几方面工作需要加强：（一）健全村级组织、理顺关系。一是要在村级党组织、村（居）委会的基础上，健全村（社区）集体经济组织，增设村级监督机构，完善
13、村级服务体系，构建一个对内功能完备，对外有效对接党委、政府以及市场的村级治理体系。二是要理顺村级组织间的关系。明确各组织的职能职责，党组织一般情况下不再直接干预村（居）务管理，将管理权限交还给村（居）委会；建立相对专业的集体经济组织，专门负责集体经济的发展事务，使集体经济的管理权限从村（居）委会剥离；升格村（居）民议事监督小组，设立独立于村（居）委会之外的监督委员会，构建村级权力监督制衡机制。完善各组织的运行制度，探索新形势下实现党组织领导的新途径。（二）逐步剥离村（居）委会承担的行政管理职能，保障村（居）委会专心从事村（居）民自治服务。探索设立村（社区）政务服务站，负责承接政府延伸至村（社区
14、）的公共管理和服务职能。完善村（居）委会的服务，增强村（居）委会服务能力。（三）重构运行机制，强化村（(居)民自治。规范议事程序，保障村（居）民民主参与村级事务管理得权利；促进议行分离，把村（居）委会建设成为专门的执行机构。成立在镇纪委指导下的监督委员会，形成议事、执行、监督相对独立的村级权力制衡机制。三、*镇*社区构建新型村级治理机制的实践*镇*社区是*区按照“城乡统筹、四位一体”的发展要求建立起来的新型社区，该社区位于*城区以北，幅员面积平方公里，辖15个居民小组，人口4185人，有党员93名。近年来，*社区按照 “以社区规划为龙头，以社区服务为重点，以促进居民增收和壮大集体经济为关键，以
15、文明社区创建为载体，以社区居民满意为目的”的总体思路，借助“国色天乡”、“香颐丽都”、“四川电院”、“蓝光和峻”等项目建设，将原散居的农户全部集中安置到“花乡民居”新型社区，同步完善了社区配套服务；通过壮大社区集体资产，推行产权制度改革，促进了居民增收，加快推进了新农村建设进程。 为适应产权制度改革后经济社会关系的新变化新要求，进一步深化城乡统筹和促进社区持续、高质量和高速发展，*社区大胆进行了新型村级治理机制构建的探索。（一）组织架构及职能职责按照“完善社区管理与服务功能，保障社区居民民主权利”的思路，*社区形成了“3+2”的村级组织构架，即：设立了党总支、社区居民自治组织、社区集体经济股份
16、合作社加上群团工作委员会和社区服务站。（如图）1、党组织及其职责。*社区根据居民集中度高，党员人数多，党员分类明显的特点，设立了社区党总支。党总支打破了传统的支部设置模式，按照产业划分和党员特点设置了就业支部、创业支部、老龄支部和金川公司支部。在做好常规党务工作的同时，就业支部主要帮助指导搬入集中居住区的党员、居民实现就业；创业支部集中了社区所有从事个体经营的党员，指导他们守法经营，组织他们为推动社区经济发展和带动居民致富贡献自己的力量；老龄支部则把工作重点放在了发挥老党员余热上，负责宣传党的路线、方针、政策，活跃社区文化生活，调解社区纠纷；金川公司支部是社区的一非公企业支部，主要负责监督公司
17、守法经营，发挥党员先锋模范作用为企业发展服务，维护职工权益。这种支部设置模式，把支部建立在了产业、行业和经济组织链条上，方便了党组织活动的开展，增强了党组织凝聚力。在改进支部设置的同时，社区党总支下还设立了党代表工作小组，对接党代表任期制工作；在党总支下成立了群团工作委员会，统筹安排社区群团工作。进一步明确了社区党总支是*社区各种组织和各项工作的领导核心，对社区居委会、社区监督委员会、社区集体经济股份合作社负有领导责任。社区党总支主要负责：贯彻落实党的方针政策、上级党组织的安排部署和本社区党员大会的决议；讨论本社区经济社会发展中的重大问题，提出指导性意见，协调本社区重大利益问题；加强党组织自身
18、建设，指导支部发展党员，对党员进行教育、管理、监督和服务；协调居委会、社区监督委员会、社区集体经济组织的权责关系和运行机制，统筹发挥各自的职能作用，形成权责清晰、功能互补、关系和谐、配套联动的整体合力；统筹使用党委政府延伸和下移的公共资源，逐步构建市场化、社会化、产业化相结合的全覆盖公共服务体系，创新发展机制，改善发展环境，加快建立政府、市场、社会良性互动的机制；指导、组织开展好群团活动，强化政治思想工作，搞好社区的精神文明建设。2、居民自治组织及其职责。*社区居民自治组织内部设立了议事机构、执行机构和监督机构。（1）社区议事机构。*社区议事机构由社区居民会议、居民代表大会、社区协商议事会组成
19、。社区居民会议是社区的最高权力机构，社区居民代表大会是社区全体居民行使自治权利的常设机构，由居民会议授权，每月召开一次会议，必要时随时召开。社区协商议事会是社区重大事务决策前的民意征询机构和一般性事务的议事机构，由社区居民的代表、议题涉及的驻社区企业、事业单位法人代表及相关利益群体代表组成。*社区居民会议、居民代表会议、协商议事会由*社区居民委员会负责召集、主持。（2）社区执行机构。*社区居民委员会是社区的执行机构，居委会设立主任1名，委员4名，由*社区居民会议直接选举产生，*社区居民委员会对*社区居民会议负责，负责执行社区议事机构的议事决议。（3）社区监督委员会。*社区在认真总结监督议事小组
20、工作经验教训的基础上，将监督职能从社区居委会剥离，撤销居民监督议事小组，成立独立于居委会之外的监督委员会。监督委员会整合了社区内部事务监督职能和镇纪委纪检监察延伸职能，接受镇纪委和社区党总支的双线领导：社区内部事务监督在社区党总支的领导下进行，纪检监察在镇纪委的领导下进行。监督委员会设委员7名，由居民会议（居民会议闭会期间由居民代表大会）民主选举产生，并规定社区两委成员及其家属一律不得担任监委会委员；为避免社区监督体系中对社区党组织监督的缺失，避免出现新的“同体监督、下对上监督”，同时为更好地畅通“上情下达、下情上传”渠道，*社区监督委员会主任由镇纪委从政务服务站工作人员、大学生助理、下村干部
21、（须具有党员身份）中推选2名人选，经居民代表大会信任表决投票后，镇纪委聘任产生。社区监督委员会下设一个社区投诉站，联系社区信访室。居民委员会具体负责：召集、主持居民会议、居民代表会议或社区协商议事会，提出议题或议决草案；执行居民会议或居民代表会议的决议决定，管理好社区：利用本社区公益建设资金搞好本社区基础设施建设；改善本社区公共福利，办理本社区公益事业，调节民间纠纷，维护社会治安，开展精神文明建设，协助上级政府做好扶贫、扶老与救助，安抚等方面的工作；做好居民的教育培训工作，扩大就业，做好居民服务工作。 监督委员会通过列席居务决策和管理的相关会议监督社区事务的的决策过程，检查社区居委会的工作监督
22、决策的执行情况，同时监督居委会的财务、居务公开情况，指导集体经济股份合作社下属公司监事会的工作，形成事前、事中和事后的全方位监督机制。3、集体经济组织及其职责。通过产权制度改革，*将集体所有经营性资产、集体土地所有权量化到个人，按照依法、自愿、民主、公正的原则，组建了*社区集体经济股份合作社。为解决与市场对接和公司化经营问题，由*社区集体经济股份合作社全资成立了*市卫鑫置业有限公司。事实上，在进行股改之前，*社区就已经成立了，但是这个公司由社区集体出资成立，其经营范围限于物业管理、承接小工程等，其收益归社区集体所有，居民并不清楚自己在这个公司中拥有什么权利。在股改过程中，社区将原的资产进行了核
23、查，并确权到了人，明确了居民的权利。同时，积极动员居民利用股改所明确的股权重新加入集体经济组织，建立了*社区集体经济股份合作社，再由合作社重新成立新的卫鑫置业有限公司。这“一分一合”带来了新的变化：一是进一步明确了居民在集体经济组织中的权利，调动了群众参与集体经济发展的热情；二是扩大了集体经济组织经营范围。由于居民采取土地、商铺、资金等入股方式，集体经营性资产得到壮大，同时使卫鑫置业有限公司获得了土地规模流转、商铺打包转租等业务；三是实行公司化经营解决了集体资源、资产与市场对接的问题；四是通过集体经济股份合作社按土地流转合同对入股居民实行收益分配和对卫鑫置业有限公司收益进行二次分配的方式，解决
24、了不同批次土地流转带来的“同股不同权”问题。由股东大会选举产生了9名董事，组建了董事会，并同时选举产生了5名监事，组成了监事会。目前，*社区集体经济股份合作社董事长由社区居委会主任依法依程序进入董事会担任；监事会主席由社区党总支书记依法依程序进入监事会担任。*社区集体经济股份合作社代表了社区全体居民的利益，实现了对社区公共资源、资产、资金进行公司化经营管理，以求在发展中达到保值、增值的作用。4、社区政务服务站的设置。*社区在社区活动中心服务大厅设立了社区政务服务站，承接上级部门、镇政府延伸到社区的公共管理、政务服务职能。社区政务服务站目前设立了计生服务、民政事务、劳保就业、建设管理、文化卫生、
25、城管执法6个服务窗口，工作人员从政府各职能部门工作人员中选派、从社区工作人员中选聘或根据需要招聘产生，每个工作人员负责1至2个窗口的工作。同时，完善了社区居民服务和党员服务功能，政务服务站与*社区党员服务窗口、*社区居民委员会设立的居民服务窗口同在社区活动中心服务大厅办公，共同组成了社区服务站。社区服务站不仅是区、镇两级政府在社区开展行政事务工作的窗口，是政务服务延伸到基层的载体，负责承接从社区居委会剥离出来的行政性管理和服务工作，同时也是居民自治组织、社区党组织开展服务的窗口。（二）社区新型村级组织的选举按新的组织架构体系，社区增设了监督委员会、协商议事会、群团工作委员会、集体经济股份合作社
26、董事会等机构。按照充分尊重群众主体地位、充分发扬民主的原则选举产生了这些机构。下面，我以社区监督委员会的选举为例，给大家介绍一下这些新型组织的选举。为保障选举顺利进行，参照居委会换届选举的方法，2008年9月中旬，社区两委在镇党政办、社会事务办的指导下起草了*社区监督委员会选举办法（草案），将草案印发给了社区的78位居民代表，同时在社区公示栏中公示，广泛征求群众意见。在根据反馈回来的群众意见对草案进行修改后，2008年9月28日，社区召开居民代表大会，通过了*社区监督委员会选举办法。按选举办法规定的程序，2008年10月20日，社区居委会发布公告，公布监督委员会选举办法，公布侯选人报名、推荐条
27、件和监督委员职数。10月24日至10月26日，社区派工作入户推荐候选人，听取群众对报名参选的人员的意见；10月27日，社区召开两委联席会按20%差额确定了初步候选人名单，并对初步候选人进行了3天公示。10月31日，社区召开居民代表大会，进行选举。选举大会邀请了上级领导到会指导，并对社区居民开放。通过无记名投票、公开计票，选举产生了7名监督委员，通过了社区监督委员会主任人选信任投票，并投票通过了*社区监督委员会职责及工作规程。（三）运行机制*社区按照“规范内部运行、各司其责、互为补充、协同运作”的思路，统筹设计社区各类组织内外部运行机制，完善制度建设。1、社区党组织运行机制。社区党组织建立了民主
28、决策制度、重大事项民意征询制度、支部工作考评办法、党务公开制度、总支部会议开放制度等一系列内部运行制度，并指导社区其他组织建立了重大事项征求党组织意见制度，强化了党组织的领导。（图2）（图2）2、社区议事机构及居委会运行机制。*社区建立了居民代表大会制度、社区联席会议制度、重大事项“1+3”议决制度和协商议事会议事规则，规定重大事项必须由居委会将拟提交讨论的议题提前一周公示，然后召开居民协商议事会进行充分讨论，收集民意，协商议事会后召开两委联席会，提出议决草案，交由居民会议或居民代表大会讨论修改，表决通过；对一般性事务，要经过协商议事会讨论决定，居委会负责执行。（图3）3、社区监督委员会运行机
29、制。*社区通过制定监督委员会职责及工作规程，对监督委员会的运行机制进行了规范和明确。一是实行了委员票决制。*社区监督委员会对社区各项事务的监（图3）督实行委员票决制，规定检查社区财务、列席社区议事会议时，须半数以上委员到场方可进行，发布监督报告须经半数以上委员投票通过。监督委员会主任只负责召集、主持会议，联系、办理具体事务和“上情下达、下情上传”工作。这样的制度设计，保障了居民自治的权利，在不改变居民自治主体的情况下，有效引入了外部监督。二是明确界定了监督委员行使职权的范围。规定监督委员在列席社区议事会议时，只具有监督会议到会人数是否符合规定要求、会议程序是否规范合法、表决结果是否真实有效的权
30、利，除要求监督委员以居民身份参加的会议外，监督委员在会上不具有表决权，不能干扰符合议事程序的会议正常进行；明确了监督委员在发现社区居委会资金使用不当时有要求暂停执行该支出项目的权利，但不能不通过居民代表大会违规提出资金使用意见。通过对监督委员职权范围的划分，形成了对社区各组织“监督而非凌驾、制衡而不失衡”的约束机制。三是理顺了社区监督事务的办理流程。社区议事会议召开前，居委会主任须将会议议程交监督委员会审定，确保会议程序规范合法；监督委员会通过发布监督报告对社区居委会执行情况进行督导；发现居委会不合理或违规支出时，对正在执行中的项目要求暂停，并提交居民代表大会进行修订，对已造成的无法挽回支出，
31、报居民代表大会及镇纪委追究相关责任人责任；对收集到的信访、投诉事件，需交社区党组织、居委会办理的，交社区党组织、居委会办理，不宜交社区党组织、居委会办理的，直接向镇纪委、党委反映；对社区干部违纪的，直接向镇纪委反映。（图4）监督委员会决策监督 居务监督 财务监督 党务监督 信访投诉审核议程 检查工作 检查财务 列席会议 检查风纪 事务类 风纪类列席会议 发布监督报告 发布财务监督报告 报镇纪委 责成办理 报镇纪委签字确认 执行中的违规支出 已造成损失 考核、处理 处理纠正要求暂停执行 报镇纪委提交居民代表大会 追究责任纠正（图4）4、社区集体经济股份合作社的运行机制。*社区集体经济股份合作社是
32、按合作社章程独立运作的经济实体。合作社下属的卫鑫置业有限公司由于是合作社全资成立的，所以执行合作社董事会、监事会关于公司经营的相关决议、决定，不单独设立董事会、监事会。合作社及卫鑫置业有限公司财务管理接受社区党总支、居民委员会、合作社监事会的三方监督，按合作社章程约定向社区居委会交纳公益建设资金，内部管理严格参照公司法相关规定运作。（图5）5、社区服务站运行机制。制订了*社区服务窗口管理制度、服务规范和服务承诺制度，对办事程序、服务态度、资料管理等方面对社区服务工作进行了规范，明确了政务服务工作站业务上接受上级业务部门的指导，日常工作上接受社区居委会的监督和管理。 （图5）经过两个多月的实践，*社区构建新型村级治理机制已经取得初步成效：一是构建了“三驾马车”协同治理机制。完善了社区党组织、居民
