1、湘潭大学行政管理专业考研书目公共管理学笔记知识讲解第一章 绪论：公共管理（学）的视野公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。它是由传统的公共行政学的进一步扩展而成的，其主要部分仍然是对政府管理活动的研究。第一节 公共管理及其相关概念一、公共管理与公共行政的概念从词典的解释以及词源看，行政是为服务，而管理则是控制或获得结果。行政本质上包含着遵从指示和服务的含义；而管理首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人
2、（政治家）所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。二、公共管理与私人管理的区别第一，公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的。公共管理的服务导向来自这样一种需要，即行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府服务所提出的愿望与要求；私人管理以利润为导向，是因为私人部门或组织最终要依靠获利而生存。这是人们经常强调的两种管理的
3、区别。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。因为政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；商业组织以有效的运作为动机，因为，它们必须在市场中靠竞争获得生存与发展的机会。政府提供的是公共物品，而商业组织提供的是私人物品。因为公共物品的特征，使得政府活动难以具有高效率。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。第四，就人
4、事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，因而，它具有明显的政治性或公共性的特征。三、公共物品概念公共物品是指非竞争性的和排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。由此可见，公共物品是指具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。第二节 公共管理学范式的兴起一、对传统公共行政学范式的批评二、公共管理范式的出现三、公共管理范式“新”在何处
5、公共管理的特征（1）拒斥公共行政学和执行研究（2）一种乐观的规范研究领域（3）以顶层管理者的战略决策为焦点（4）通过案例研究来发展知识（5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗第三节 什么是公共管理学一、对作为一个学科的公共管理的三种不同理解一是将公共管理学等同于公共行政学。二是把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科。三是将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。二、公共管理学的研究对象公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是
6、促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。三、公共管理学的学科特征公共管理学的特质及其与传统公共行政学的区别第一，就研究对象和范围来说，公共管理学并不像传统的公共行政学那样，将自己主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性的特点。传统行政学主要建立在政治学的基础上，尤其是将官僚体制理论和政治行政二分法作为其理论基础；公共管理学的研究者来自广泛不同的学科，他们充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是更多地依赖于经济学的理论和方法，并日益与工商管理学相融合。因此，它的基础更
7、扎实，并具有更广泛的学科知识框架。第三，公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究。第四，公共管理也涉及大量的公共行政学没有涉及的其他主题。第五，公共管理学既是实证的，又是规范的。因此，案例分析成为公共管理的一种核心研究方法，这就有别于传统公共行政学过多地局限于规范研究。第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为知道这种实践的模式。因此，与传统行政学相比，它更具现实性。四、公共管理学的研究途径和方法1. 研究途径2. 研究方法公共管理
8、学的基本研究方法：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。第四节 市场经济与公共管理一、公共管理的起源与演变二、市场经济国家的政府管理实践首先，在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。（1）20世纪30年代以前，各主要的西方市场经济国家都奉行自由经济政策，奉行三个基本原则：1. 私有财产神圣不可侵犯原则；2. 契约原则；3. 自我负责原则。（2）19291933年西方资本主义世界爆发有史以来最严重的经济危机在客观上促使凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主张放弃自由放任注意，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。（3）20世纪70年代以后西方市场
9、经济国家出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞涨”现象，西方新自由主义经济学思潮由此兴起。他们主张限制甚至取消政府的干预，充分发挥市场机制的租用。当代西方政府管理改革声势浩大，基本上围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，做到管少管好；二是利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；三是改革政府部门内部的管理机制，提高公共机构的工作效率和服务质量。其次，由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式（即政府干预模式）也是不同的。（1）英美的市场主导模式。这种模式主要靠市场调节，政府的干预
10、或调控被限制在一定的范围之内，具有较浓厚的自由经济色彩。（2）欧洲或莱茵模式。这种模式的特点是政府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也比较大，有明显的混合经济色彩。德、法和北欧国家都属于这种模式。（3）东亚的政府主导型模式。这些地区所采取的是政府引导市场模式，即采取“亲”市场战略政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则。三、21世纪我国公共管理面临的挑战1. 市场经济发展对我国政府管理提出的挑战计划经济条件下政府公共管理的主要弊端是：（1）政企不分，政资部分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。建立成熟完善的现代市场经济是中国长期以来的一直努
11、力的方向。现代市场经济的内涵必须容纳市场与政府的双重作用，实际上是要在市场调节和政府调控之间取得一种合适的平衡。政府要扮演好自己作为宏观经济的调控者，公共物品的提供者，外在效应的消除者，收入和财产分配的调节者以及市场秩序的维护者的重要角色，并不断改革以适应经济社会的需要。转轨时期政府的公共管理实践面临着一系列严峻的挑战。首先，由于转轨国家的市场体制并不是自发形成与演化的，而是靠政府自身的力量建立起来的，因而政府管理所面临的挑战首先来自建立与完善市场体制方面。其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政政治体制改革，必须建立起一个与市场体制相适应、灵活、高效、精简、协调的新政府管理体
12、制；必须切实转变政府的职能，由微观、直接的干预过度到宏观、间接的调控。在转轨时期尤其需要确定好政府干预的范围。再次，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的国家公务员队伍。在转轨时期，我国各级政府的一个艰巨任务正是要推进机构改革，加快国家公务员制度建设。2. “入世”对我国政府管理提出的挑战（1）“入世”对政府管理方式的冲击。传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。市场经济要求有限的、服务型的政府，WTO规则也排斥政府权力进入市场，以确保市场主体的公平竞争。（2）“入世”对政府管理的法制化提出了相当高的要求。一些地方政府淡薄的法律规则意识
13、和地方利益至上行为将阻碍WTO规则的有效执行。（3）“入世”对公务员素质和能力提出了更高的要求。总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也为我国政府管理体制、过程和方式的改革和发展带来了极好的机遇。我们必须抓住机遇，迎来挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。第二章 公共组织理论第一节 公共组织概述一、公共组织的定义组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为
14、是组织的本质性特征。广义的公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织指的就是国家机关组织。二、公共组织的构成要素1. 组织人员任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。2. 组织目标组织都是为了实现某一目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向。公共组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。3. 职能范围围绕组织目标，组织必须对其职能范围进行界定，明确组织的工作任务与活动范围。4. 机构设置5. 职位设置6. 权力与职权权力指影响他人的能力，职权是指被组织正式承认
15、的权利。7. 权责划分权责划分指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干丛书、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段8. 规章制度9. 团体意识团体意识是形成组织目标的共同心理基础。10. 组织设计组织设计主要指组织结构的分化和整合及最终目标的修正。11. 支持硬件12. 技术和信息公共组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织策划原则、方式在内的“政治技术”。三、公共组织的类型1. 财务会计标准分类2. 公共权力标准分类（1）强制型公共组织（2）半强制型公共组织（3）非强制型公共组织3. 权威与等级结构标准分类（1）古典模型特点：1）组织具有四个
16、基础：目标，过程，顾客，领域。 2）对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。 3）行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现最终目标的活动。 4）任何上级仅能有效监督数量有限的的直接下属，即存在“控制范围”； 5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构； 6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。（2）官僚模型官僚模型组织的基础是理性合法权威。组织不是靠服从个体而是靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。特点：1）基于职能专业化的劳动分工；2）有明确的职权等机制；3）有与任职者和职责相关的规章制度；4）有处理工作的程序系统；5）人与
17、人之间关系的非人格化； 6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型特点：1）公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理；2）在很多方面政府成为“代理人”政府，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成；3）政府不可能轻而易举地监督组织之外的代理商；4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。第二节 公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下的作用。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单
18、位、部门的数目。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小的组织结构，被称为尖形结构，尖形结构中的管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。缺点是信息传递途径长，容易造成信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级的严格控制，在一定程度上妨碍了下级积极性、主动性的发挥，工作缺乏灵活性，容易走向僵化。管理层次少，管理幅度大的组织结构，被称为扁形结构。扁形结构管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。缺点是上级对下级的控制不强，结构组织相对比较松散，集
19、体行动难度较大。二、公共组织的一般结构形式1. 直线结构直线结构的特点的单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中的每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令和服从关系。直线结构具有信息传递途径单一、传递速度快的优点。缺点是基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，容易导致僵化。直线结构主要为规模不大，工作较为简单的公共组织所采用。2. 职能结构职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。职能结构依靠水平分工领导，优点是拓
20、展了各层管理事务的范围，适宜于相对较复杂的管理工作。缺点下级部门由于多头领导，容易出现政出多门的情况，而领导部门如果相互缺乏协调，反倒会造成执行混乱的局面。3. 直线职能结构直线职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。直线职能机构行使加强了对水平层次领导部门的协调领导，优点是有助于克服政出多门的问题，每个下级部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他相关上级部门的指导和监督，有助于决策科学化、民主化。缺点是垂直领导有可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。4. 矩阵结构矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组
21、成临时机构来履行工作任务的结构。矩阵结构及保持了组织成员构成的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。与前述三种结构形式相比，矩阵组织更加灵活，适应能力也更强，因此也称为适应性组织。三、我国政府组织的结构1. 纵向结构纵向结构也称为层次结构，它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系。2. 横向结构横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。横向结构中的各部门
22、都有明确的工作范围和相应的权责划分，各部门之间是一种平行关系。我国行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。但是行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职能方式划分和设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行分部。主要有：按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分。四、行政组织体制的基本类型根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制；根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制可分为完整制和分离制。1. 首长制与委员制首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长
23、执掌的组织体制。首长制的优点是：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，可减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点是：由于行政决策大全由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密 考察与恰当处理。委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。委员制的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容
24、易泄露决策机密。首长制适于执行与指导事务，委员制适于政策寻求与决定的事物。2. 层级制与职能制层级制又称分级制，是指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。层级制的优点是组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点是：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。职能制的优点是分工明确，有助于工
25、作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。我国的行政组织实行层级制和职能制相结合的双重体制。3. 集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。集权制的优点是：政令统一，可在行政组织系统内实行的一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，即使处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大的裁量权，
26、上级组织不予干涉的组织体制。分权制的优点是：各级行政组织可以因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；还可以防止上级组织和个人的独断专行。缺点是：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制拍；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。4. 完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属指，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长制会、监督的组织体制。完整制的优点是：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机
27、构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点是：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的智慧、监督的组织体制。分离制的优点是：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点是：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。第三节 公共组织的过程和行为一、组织权力及其运作1. 权力的来源权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。组织中的权力具有结构性特征，仅存在于两
28、个或多个部门与个人之间，反映着纵向或横向的组织关系，它从属于职位而不是个人。权力的来源可分为纵向权力来源与横向权力来源。对于组织高层管理者而言，权力来源主要有四个方面：（1）正式的职位；（2）所控制的资源；（3）对决策前提和信息的控制；（4）居于组织中心位置。中层领导的权力来源主要取决于组织设计时对他们的定位。影响中层领导权力的主要因素是具体任务和组织网络的相互作用。低层成员所处职位基本属于初低级职位，但常常表现出拥有相当大的权力，并有能力向上施加影响。底层成员的权力来源可分为两大类，一类与个人资源有关，一类与职位资源有关。2. 权力的运行组织中的权力的运行不是单纯自上而下的，个人的权力可以流
29、向任何方向，因此，可以将权力划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。自上而下的权力运行的目的是控制下属。自下而上的权力运行的目的是控制上级。横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。3. 组织授权组织授权包括外部授权和内部授权，外部授权指组织间的授权。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增进组织活力。二、组织冲突与协调1. 组织冲突最常见的组织冲突主要有三种形式：（1）目标与顾客的冲突。（2）功能与领域的冲突。 （3）目标间的冲突2. 组织协调组织协调可分为水平协调与垂直协调两类。（1）水平协调
30、。水平协调是指组织间水平方向上的合作。主要的方式一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策程序，使利益相关者在都有机会对其中任何组织的提议进行审议。（2）垂直协调。它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。3. 组织合作模型组织合作模型的主要特征是实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队等。组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结
31、，避免因激烈冲突引起的对照组问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织间协调，提高组织的创新能力和适应性。三、个体行为与组织行为1. X理论与Y理论2. 公共行政人员行为3. 公共选择理论与组织行为第四节 公共组织环境公共组织环境是公共组织组织身外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。一、公共组织的生态环境公共组织的生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。按照现代组织理论，组织环境可以分为一般环境和具体环境。二、组织环境的基本构成要素1. 政治环境政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境的基本因素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。政治环境对公共组织的影响主要表现在以下方面：第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中的地位和作用；第二，政治权力划分赋予了公共组织或多或少的影响力和约束性；第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织拥有超越其他公共组织的权力；第五，政党制度使部分公共组织能够以强有力的集体行动参与公共决策；第六，公共政策
