1、救助制度问题与对策 梧州学院毕 业 论 文论文题目 城市流浪乞讨人员社会救助制度实施过程中的问题与对策研究以贵港市为例 系 别 法律与公共管理系 专 业 公共事业管理 班 级 09公共事业管理班 学 号 200901204004 学生姓名 韦毅 指导老师 刘再春 完成时间 2013 年 6 月 摘要古往今来，流浪乞讨的现象一直都有，尤其在古时候的受灾、战乱年代，大量的难民充斥街头。这些无家可归的难民往往流浪街头，沦为乞丐，成为困扰历代朝廷的大问题。流浪乞讨人员长期以来一直生活在社会的最底层，他们是一群特殊的弱势群体。在他们当中极易滋生违法犯罪现象，影响到社会的安定。因此，开展流浪乞讨人员救助管
2、理制度的研究具有十分重要的意义。本文首先界定了流浪乞讨人员救助制度的概念、特征，同时对其价值、功能进行了阐述，也梳理了我国救助制度的发展历程，通过对它们的分析来展示我国救助制度的变迁。其次，通过对文献、数据、案例的综合探讨，提出目前我国救助制度实施过程中存在的问题主要有：甄别难、经费少、惩罚制度缺失、救助站有责无权、流浪儿童救助制度缺失等。最后，通过对各个问题的深入分析和研究，我认为想要解决这些问题，就要从逐步完善制度、健全法律法规、建立专门的财务机构、加强对流浪儿童的管理等入手，这样才能解决城市流浪乞讨人员救助制度实施过程中出现的问题。关键词：流浪乞讨人员 救助管理制度 完善制度 甄别系统
3、财务机构Problems and Countermeasures of Urban Vagrants and Beggars social assistance system implementation process- in Guigang City AbstractSince ancient times, the phenomenon of vagrants and beggars have always been particularly affected in ancient times, the war years, a large number of refugees flood
4、ed the streets. These homeless refugees tend to live on the streets, beggary, plagued Chronicles court title. Vagrants and beggars have long been living at the bottom of society, they are a special group of disadvantaged groups. Of them can easily create a criminal phenomenon that affects social sta
5、bility. Vagrants Relief management system has a very important significance.Firstly, the concept of vagrants and beggars relief system, features and value, function, also introduced the the relief system characteristics of the various stages of China, through the analysis to show the changes of Chin
6、as aid system.Secondly, a comprehensive analysis of the literature, data, case, summarized the problems that exist in the current our relief system implementation process. The main problems are: screening difficult, less funds, missing the penalty system, relief stations have responsibility but no l
7、ack of street children relief system problems.Finally, through in-depth analysis and discussion of the various issues, I think you want to solve these problems, it is necessary to gradually improve the system and improve the laws and regulations, the establishment of specialized financial institutio
8、ns, strengthen the management of the street children to start from the fundamental solution to the Vagrants and Beggars problem.Keywords: vagrants and beggars relief system improving systems screening system financial institutions 目录 一、城市流浪乞讨人员社会救助制度概述 1(一)社会救助制度的概念和特征 1(二) 救助制度的价值及功能 1(三)救助制度的发展历程与
9、经验 2二、城市流浪乞讨人员救助制度实施遇到的主要问题与实证分析 3(一)救助对象范围不明确，受助人员身份难甄别 3(二) 权利义务失衡导致违规违法行为增多 4(三) 救助经费短缺，救助站日常难维护 4(四) 后续安置工作不足导致循环救助 5(五) 流浪乞讨儿童救助制度不健全 6(六)目前救助站里的问题以贵港市为例 6三、完善城市流浪乞讨人员救助制度的建议 8(一) 分类管理，合理界定对象 8(二) 完善责罚制度，明确双方的权力与义务 8(三) 设立专门的财务机构 9(四) 加强救助站程序性及后续工作 10(五) 引导社会力量参与，优先救助儿童 10主要参考文献 12致谢 13一、城市流浪乞讨
10、人员社会救助制度概述(一)社会救助制度的概念和特征社会救助，也可以议为社会援助、社会救济等。关于社会救助的含义，学术界的学者各有不同的见解。美国经济学家佛里希海依尔克认为“社会救济是保证每个人都能得到维持其生存的最少量的物质条件，即维护其健康和工作能力”还有一些学者认为：社会救助是政府通过政策和法律给予社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受意外性灾难导致生活陷入困境的人或家庭多种救济，提供各种社会福利的一种制度。也有学者认为：社会救助是公民的基本权利之一，当公民难以维持最低生活水平时，有政府按照法定程序向其提供保证其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。仔细分析以上这些观点，可以看出各个学
11、者对其概念的理解虽然各不相同，但基本上都大同小异。因此，本文把流浪乞讨人员社会救助制度理解为国家或政府对城市中无法安定生活的流浪乞讨人员进行救助，为保障他们的基本生活而提供的社会救助制度。 流浪乞讨人员救助制度的特征包括以下几个方面： 第一.救助义务的单向性。即救助是国家和社会的义务，公民不需以履行某些义务为前提。 第二.救助对象的全民性。即救助制度所救助的对象是全体社会成员。 第三.救助对象的限制性。即只有符合规定的人员才能得到救助。第四.救助的低层次性。即救助只保障目标的最低生活需求。第五.救助手段的多样性。即救助方式可以多种多样。(二) 救助制度的价值及功能1.经济价值。自改革开放以来，
12、中国的市场经济得到了迅猛发展，给我们带来了巨大的社会进步和不断充裕的物质享受。但是，市场经济本身存在的弊端使得穷者愈穷，富者愈富。长此以往就使得弱势群体对社会产生各种不满，从而导致各种状况的频发。对这些人进行适当的救助，平衡市场经济对弱势群体造成的冲击，使整个社会共同进步、全面发展，可以保证市场经济健康的发展。2.政治价值。救助制度体现了政府以人为本的理念，同时也保障了公民的基本生存权利，是我国转变政府职能、强调“服务型”政府的重要内容，也是人民主权价值的重要体现。3.社会价值。经济的发展使得财富日益集中在少数人手中，使得贫富差距日益扩大，造成了社会的不稳定。而救助制度则是利用国家税收来帮助贫
13、困人员，调节贫富差距，此外，社会救助还包括优待、抚恤、安置、补助和救灾扶贫等，这些措施有效的帮助了那些需要帮助的社会成员，对平衡贫富差距起到了极大的作用。4.文化价值。救助流浪乞讨人员的事自古都有。帮助流浪乞讨人员，能体现出以人为本的理念，树立了服务型政府的形象。令公平、正义、互助的理念深入人心，从而更好的号召群众爱心救助。社会救助制度的功能在于：第一.保护弱势群体的基本人权。人权是人作为人所应当享有的权利，而弱势群体的权益往往得不到保障，救助制度就是为此而存在。它能让流浪乞讨人员得到最基本的生活保障。第二.维护了社会的稳定。弱势群体的生存状况常常是考量一个国家发展进步程度的重要标尺，并且弱势
14、群体不论从数量上还是影响上对国家的稳定都起着至关重要的作用。当弱势群体的基本权利得不到保障时，社会动荡就有可能发生。救助制度的存在能减少因此产生的违法违纪现象，从而保证了社会的稳定。第三.维护了社会的公平与正义。法律面前一律平等，救助制度也是如此。法律的重要作用就在于实现公平公正。法律的调控整合功能，可以实现合理的资源再分配，减少收入差距，维持一个普遍认同的公平格局。(三)救助制度的发展历程与经验 建国初期，我国实行的主要是教养救助措施。那时新中国刚成立，政权还不稳定，在街头上流浪着大批灾民、难民等一些生活无着的人员，严重影响了当时社会的稳定。为此，我国自1949年11月起，开展生产教养工作，
15、开始对流浪乞讨人员实施救济和教育改造。为保障这项工作的顺利开展，我国在各地建立了许多的生产教养院，它们便是后来收容遣送站的前身。20世纪60年代，我国开始发布并实行城市流浪乞讨人员收容遣送办法。收容遣送制度是为了进行社会救助、社会管理、社会治安等任务而设立的，因此执法人员一开始就被赋予了极大的权利。但是其职权却得不到充分的限制，这使得收容遣送制度在实践操作过程中逐渐背离初衷，也为收容遣送制度的终结埋下了伏笔。之后，为了维护社会治安，国家实施了“三无”政策，加大了对流动人口的管理力度。随着社会的进步，收容遣送办法存在的问题不断显露出来，打骂、体罚、虐待被收容人员等问题时有发生，甚至还发生了被收容
16、人员在收容站被殴打致死的恶劣事件。因此，收容遣送办法的存废日渐被学界和媒体所关注。而2003年发生的震惊全国的“孙志刚事件”便是收容遣送办法被废止的导火索。2003年是我国由收容遣送制度向社会救助管理制度转变的时期。2003年3月，27岁的大学生孙志刚在收容遣送站被殴打致死，事件被媒体报道后，全国震惊。之后，迫于社会舆论压力，收容遣送办法被废止。2003年8月1日，国家开始施行城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。救助办法正式取代收容遣送制度，实现了制度的变革与进步。救助办法的出台，是我国流浪乞讨人员救助制度的一大进步，体现了我国政府从管理到服务的重大变化。新的制度充分体现了人性化的特点，确
17、立了自愿投助、无偿救助的原则，强调的是政府应尽的职责，它跟以往的收容遣送制度相比，更为人性化。但是它是以孙志刚事件为标志的社会问题大量累积背景下，为满足各方要求出台的制度，其本身带有制度缺失、实行困难、某些领域产生空白等缺陷。而根据现实的数据来看，自救助办法实施以来，我国的流浪人口数量并没有减少很多，甚至还有些地方流浪人口反而增多了。救助办法本身存在的缺陷，导致了救助政策无法彻底的贯彻到位，从而导致了一系列问题的出现。二、城市流浪乞讨人员救助制度实施遇到的主要问题与实证分析(一)救助对象范围不明确，受助人员身份难甄别目前，由于缺乏有效的甄别系统，救助站的工作人员无法确切有效地确定受助人员的身份
18、。也因此无法确定是否应该实施救助，导致了诸多救助工作无法顺利展开。救助办法中规定的能接受救助站救助的“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要满足以下四个条件，即自身无力解决食宿，无亲友投靠，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日。在流浪乞讨，但不符合规定的，不属于救助对象。其中还规定了对不如实提供个人情况的，不予救助。救助办法的其他条款也此作出了相关规定。救助办法虽界定了救助标准和条件，但实际上难以操作，看似很明确的规定，其实存在着许多漏洞。例如，其中第三条规定流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供一些个人情况，比如说：姓名、年龄户口所在地；流浪乞讨的原因等。这条规定是基于两
19、个基本条件：“一是求助者能够清楚提供自己的情况，二是求助者愿意清楚提供自己的情况”。而在现实生活中，这两个条件往往很难达成。一些迫切需要救助的人也许会因为某些原因无法提供确切情况，也有另一些人因为各种考虑不愿提供真实情况。为了防止受助人员提供虚假情况，救助办法第十条规定救助站需要与有关部门取得联系来确定受助人员的情况是否属实，以此来决定是否实施救助。但是，由于向救助站救助的人员往往都来自于四面八方，很难与其来源地取得联系。即使花费大量资源来核查，所得到的情况也不一定是真实的。这就导致了救助站内存在着诸多不符合规定但又享受着救助的流浪人员。由于无法确定救助者的身份，新的救助管理办法出台以来，出现
20、了一批职业跑站者，他们游走于各个城市之间，在多个救助站之间轮流接受救助从而维持生活。由于各个城市救助站之间的联系并不紧密，无法将这些诈骗分子区分开来。曾经有过记者暗中调查，发现了诸多职业跑站者。他们有些是因为在家乡犯了案，为了逃避刑事责任而四处流窜，跑站就成了他们掩盖身份，降低成本的首要选择。还有些人想要免费旅游，利用救助站来得到免费车票，流转于各个城市之间。甚至还有些人靠跑站来发家致富。2008年重庆商报曾报道过，一名黑龙江男子从2003年开始，5年间使用450个假名，在全国251个救助站接受过救助，月收入3000多元。甄别制度的不完善不仅耗费了救助站大量的资金，而且对救助站救助管理工作造成
21、了极大的影响。(二) 权利义务失衡导致违规违法行为增多早先的收容遣送制度，由于 “孙志刚”事件的发生而终结。收容遣送站摇身一变成为了救助管理站，其内的各项制度也发生了巨大的改变。原先工作人员的权利受到了极大的限制，却要承担诸多义务。而受助人员可以享受到诸多权利却不承担多少义务。由此造成了救助站与受助人员之间权利义务的失衡，造成了了诸多不安定的因素。救助办法中规定受助人员应该遵守法律法规。受助人员应该遵守救助站的各项规章制度，违反法律法规的，应当依法处理。还规定受助人员在救助站期间应该遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、
22、扰乱救助工作秩序。但是，救助办法却没有规定倘若受助人员违反了这些规定后应该做出什么样的处罚，而新的救助制度又没有赋予救助站任何强制性权力，一些程序上的规定，也因为没有强制性实施的权力，使得管理制度的实施存在诸多障碍。由于没有强制性的手段，一些行为恶劣的流浪人员，还有一些职业行乞团伙经常带头滋事，大闹救助站。2007年广东省茂名市救助站就曾发生过一名杨姓男子用砖头、木棍在救助站里行凶，救助站副站长被砸伤左胸肋部，另有三名工作人员被打伤。而杨某在警方赶到后居然还在用木棍追打救助站的工作人员。随后在杨某的行李里还发现了一把菜刀。救助站的江站长无奈的说：“谁来保障我们工作人员的人身安全？” 实际生活中
23、类似的案件逐渐增多，救助站与受助人员之间权力、义务的不平衡不仅加剧了违法行为的发生，而且也引发了新的违法事件。(三) 救助经费短缺，救助站日常难维护救助办法实施以来，要求县级以上城市人民政府都根据需要设立流浪乞讨人员救助站，同时明确规定救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。因此实施救助管理的经费一般由地方政府予以保障。但是在一些经济不发达地区，由于财政困难，难以维持救助站日常运转。据了解，一些经济较欠发达的地区，救助站一年的经费不足百万，我所在的贵港市也是如此。这些经费，仅仅只够救助站维持正常的生活开支而已，想要救济更多人，这些花费是远远不够
24、的。经费的短缺导致许多救助管理站基础设施差，造成了救助管理工作所需机构、人员不到位的问题。救助站的开支主要包括救助站工作人员的工资、被救助人员的伙食、住宿用品、医疗、返乡交通费等开支。这些救助资金都需要依靠政府的拨款。然而以目前救助站的现状单单依靠政府支助是远远不够的。新的救助制度并没有限制个人或社会组织参与到对流浪乞讨人员的救助中，但是却没有对此作出具体的规定。由于缺乏法律的依据，社会组织或个人虽有心救助但却无力支撑，而救助站也无法跟这些组织和个人联合起来一起实施救助，不仅打击了社会公众参与救助的积极性，同时也可能会发生救助人员贪污社会救助资金的事。救助办法还规定，救助站对流浪乞讨人员的救助
25、一般是不超过10天的临时性救助，除发生特殊情况需要延长之外，超过10天则需要救助站对其遣返或安置。但是，现实中救助站里却存在着许多超过期限的受助人员，他们无正当理由却不愿离开。这些救助对象赖在救助站中不仅浪费了资源，同时也阻碍了救助站对其他人的救助。另外，一些流落街头的重病患者也经常被送到救助站，救助站又得额外花费更多的经费去救济这些人，单单是医疗费用就已经让救助站难以维持。(四) 后续安置工作不足导致循环救助救助办法规定了，受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。但是“一来其对所谓的安置规定不够细化，二来救助制度对于未及时给予安置应承担
26、的责任没有任何提及，因而，救助站在给予短暂救助过后，对流浪乞讨人员后期安置帮扶工作实施相当不足”。法规对此只是稍微做了一些规定，而地方政府对这项工作亦没有落实到位。虽然救助办法主要是针对城市生活无着的流浪乞讨人员进行短暂的救助，但是救助办法与其他社会救助制度应当是协调统一的，旨在解决我国流浪乞讨人员的生存、生活问题。救助管理实施的后续工作不足，安置工作不落实，即使实施了救助，也不能从根本上解决问题，使得受助人员二次流浪，导致了循环救助的发生。流浪乞讨人员被救助后再次流浪的情况多发生在残疾人、未成年人和老年人中。但事实上，不仅是这些人，光是普通的救助对象返乡也十分困难。一方面，流出地的政府由于财
27、政原因，无法对返乡的受助人员进行有效的安置。有些地方政府认为安置这些人要耗费大量的资源又得不到实际的好处，还不如让他们在城市里流浪乞讨。另一方面，很多受助人员也不愿意主动返乡，他们中大多数人就是因为在本地生存不下去，为了生活才到城市流浪乞讨的，回去解决不了生存问题还是会继续流浪乞讨。这导致了相当数量的受助者在救助期满以后仍然留在城市里，以致重复接受救助。(五) 流浪乞讨儿童救助制度不健全2012年11月16日，贵州毕节5名男童被发现死于街头垃圾箱内。据官方说，他们死于“意外”，是在垃圾箱内焚烧东西而导致中毒死亡。他们曾经受到过当地民政局的救助，但是由于“没有自由，上厕所都要按时”，他们逃出了救
28、助站，最后死在了寒冬当中。我认为，他们并不是死于意外，而是死于救助制度的不健全。我国的城市中存在着许多流浪乞讨儿童，他们因为各种原因被迫流浪街头，其中大多数沦为了不法分子的牟利工具，甚至还有些儿童被人为致残，身心都受到了极大的伤害。流浪乞讨儿童救助难主要表现在：一是我国目前的法律制度并没有对流浪乞讨儿童的救助做出明确的规定；二是地方政府没有有效的方法去救助儿童，不知应该怎样保护他们；三是救助机构的缺乏以及救助设施的简陋导致流浪乞讨儿童的安置工作难以展开。由于救助流浪乞讨儿童困难重重，中国目前没有行之有效的救助办法，新的救助制度中也没有将流浪儿童与成人区分开来，致使我国流浪乞讨儿童数量一直未下降
29、，诱拐、残害、利用、胁迫儿童乞讨的现象时有发生。救助制度虽然规定了应该对受助未成年人提供各种帮助，但是由于其对流浪乞讨儿童的救助原则是自愿救助，这给救助工作带来了很大困难。 一方面未成年儿童对是非判断的能力不高，可能会出现排斥工作人员的救助服务的现象，因此自愿救助不利于帮助流浪乞讨儿童。另一方面救助站的临时性救助无法从根本上解决未成年儿童生存、发展问题。同时救助站里并没有专门的教育机构，只能对未成年人实行非正规教育。这种非正规教育缺乏连续性和规范性, 不能从根本上解决流浪儿童教育问题。(六)目前救助站里的问题以贵港市为例贵港市救助站位于市区江北大道，与丰宝大厦毗邻，在它的附近，就是贵港市比较出
30、名的凤凰街。由于“孙志刚事件”导致中国收容遣送制度转变为救助管理制度。贵港市救助站为了适应社会的需求也进行了一系列的改革。比如：对基础设施进行了大规模的改造，增加了许多娱乐设施；对人员进行了更专业的培训；建立和完善了各项管理制度。这些工作都取得了不错的成果。但是，就目前的情况来看，贵港市救助站面临的问题还有很多。贵港市救助站附近的凤凰街，可以说是贵港市的经济中心。这样的地方，按道理来说，治安管理应该会比较好。但是，凤凰街上却经常能看到一些流浪乞讨的人员，其中不乏一些职业乞丐。在凤凰街上就曾经出现过乞丐光天化日抢东西的恶劣事件，最后还上了中央电视台，对贵港市的形象造成了极大的影响。目前贵港市救助
31、站的问题主要有：1.甄别难导致救助错位救助办法里虽然对救助对象的范围有所规定，但实际上运行起来很困难。贵港市救助站每天接待的求助人员有不少，其中就包括了农民工、学生、工人等等。他们中大多数不符合救助的条件，但是由于目前工作人员只能靠救助者自身提供的情况来确认其身份。即便无法查知他们的身份，救助站处于人道主义也不能直接将他们拒之门外，无奈之下也只好给予救助。这就导致了一些人把救助站当成了“免费旅馆”。救助站有限的资源被浪费在无关的人身上，导致了真正需要救助的人没得到救助。2.无强制权导致乞丐增多根据不完全统计，贵港市凤凰街的流浪乞讨人员大概有百人左右，其中大多数是职业乞丐。这些乞丐的大多来自于乡
32、镇，因在家乡无法生存下去而被迫来到城市流浪乞讨。他们因为各种各样的原因不愿意来救助站求助，而救助站实施的是自愿救助原则。面对这些在街头流浪乞讨的人员，救助站无权将他们强制收容。虽然救助站也曾派人劝说他们进站，但是由于做乞丐“收入还不错”，他们当中大多数人不愿意进站。有些人即便进站了，出来后不久又开始流浪。这就导致凤凰街乞丐越来越多。3. 经费不足大多数救助站都会遇到这个问题。在贵港市，政府每年给救助站的拨款大概是80万元。而救助站一年要接受数千人的求助，而这些人的返乡车费最低也要10元，再加上要维持他们的最低生活水平，以及工作人员自身的生活费用，还有为一些重病的病人所支付的医疗费用，经费已经是捉襟见肘。因此，虽然自救助办法出台后，贵港市救助站进行了一系列的改革，但是由于经费短缺，其内的设施依旧没办法满足社会的需求。而且，由于经费不足而导致工作人员缺乏专业的培训，直接影响到了救助工作的开展。4.后续安
