1、基于生态理念土地利用总体规划探讨基于生态理念的土地利用总体规划探讨 以重庆市为例汪鹏 杨庆媛2 刘燕1（1重庆市土地勘测规划院； 2西南大学地理科学学院 ；重庆400020；）摘要：文章在分析土地利用规划中的生态理念要点的基础上，结合重庆市土地利用总体规划实践，探讨在土地利用总体规划中融入生态理念的实践途径。研究认为：在土地利用规划中应深入分析土地资源的生态环境特征，将生态保护和建设目标纳入土地利用总体规划的目标体系，构建生态型土地利用空间格局，在建设用空间管制分区中强化土地生态环境建设，从而促进区域土地资源的可持续利用。关键词：土地利用总体规划；生态理念；重庆市中图分类号: F301.2 文
2、献标识码: A随着我国工业化、城镇化进程加速推进，人地矛盾日趋凸显，人口-经济-生态环境协调发展的压力增强。认真贯彻落实科学发展观，以“五个统筹”为引领，处理好保护资源、保护生态和保障发展的关系，是本轮土地利用总体规划的基本指导思想。土地利用总体规划作为确定和调整土地利用结构与布局的宏观战略措施，其合理性与科学性直接影响到区域生态安全格局1。土地利用结构和布局的调整对生态环境的影响是深远、广泛、复杂、不可逆转的2。因此，在土地利用规划编制中，探讨如何融合生态理念，树立土地利用规划的生态价值观念，立足区域主要土地生态环境问题，提出与国家、区域、地方有关生态建设和环境保护重大规划相协调的用地方案，
3、是合理配置土地资源，构建环境友好型土地利用模式，预防和减缓土地利用对生态环境产生的不利影响的重要途径。国土资源部发布的市县乡土地利用总体规划编制指导意见【国土资厅发200951号】明确提出了要优先布设国土生态屏障用地，体现了在土地利用总体规划用地布局安排中对生态理念的融合。重庆市是我国集大城市、大农村、大库区、大山区于一体的直辖市，三峡库区的生态环境问题是全国乃至全世界关注的问题。近年来，在经济社会高速发展的背景下，全市生态建设和环境保护面临更大的压力。国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见【国发20093号文】作为重庆市开启新阶段“加快”、“率先”发展航程的重要工作纲领，明确指出了
4、要实施资源环境保障战略，要求全市积极建设长江上游生态文明示范区。在重庆市土地利用总体规划中结合生态理念，正确处理好资源保护、生态屏障建设与经济社会发展的关系对促进重庆市以及整个长江经济带的可持续发展具有重要的意义。1土地利用总体规划中的生态理念要点土地本身就是一个完整的、具有自我调节能力的自然生态系统。人类对土地的利用过程实际上是将自然的土地生态系统转变为自然、经济、社会相结合的复杂人工生态系统的过程。在此过程中，人类活动对土地自然生态系统的运转有强烈的干预，如果人类活动的干预有利于增强生态系统的功能，将有利于改善生态质量；如果人类活动的干预对正常运转造成干扰，甚至打破原有自然生态系统的平衡，
5、可能导致一系列生态问题。土地利用规划是对区域内土地资源的预先安排和部署3，保障生态安全既是土地资源可持续利用的前提，也是土地利用的主要目标。在土地利用规划过程中运用生态理念，可有效促进土地利用系统有意识地、自觉地走可持续发展之路，实现土地资源的可持续利用。在土地利用总体规划中融入生态理念需注意以下要点：1.1深入分析土地资源的生态环境特征地形、地貌、土壤、水文、气候、动植物等因子构成了土地利用的基础条件。规划首先要对这些生态因子加以充分认识，在常规性的土地资源利用现状评价基础上，深入分析区域土地资源的生态特征，查明土地生态类型与土地利用现状之间的协调程度及发展趋势，找到土地利用的限制条件。在土
6、地资源生态评价的过程中要尤其关注人类社会经济过程对土地生态系统的影响，为构建生态型土地利用模式提供区域的基础依据。1.2强化土地利用规划的生态目标土地利用战略目标是基于区域的土地资源禀赋条件，遵循自然与经济社会发展规律，围绕土地利用的突出问题，制定土地开发、利用、保护与管理的总体策略4。土地利用战略目标的确定是编制土地利用规划的基本出发点5。传统土地利用规划将土地仅作为一种满足社会经济发展需求的资源，通常以经济效益为土地利用总体规划的主导性目标，社会效益和生态效益则为辅助性的约束条件。但由于生态效益尚缺乏完整系统的生态标准，在具体实践中常以林地覆盖率等绿化面积比例作为生态约束条件，且常以政策规
7、定或者地方经验值来作为这些生态指标的量化标准，未能反映区域土地生态保护的真实需求。为实现区域土地利用生态效益的优化，有必要将水土流失、地质条件、山脉生态保护、水资源保护等对区域生态环境安全非常重要的相关要素在土地利用规划方案中体现。1.3构建生态型土地利用空间格局区域土地资源优化配置，在土地利用总体规划方案中体现为土地利用数量结构的优化和各类用地的空间布局优化。目前规划中的土地利用数量结构调整通常以预测人口规模和城市化水平等社会经济发展指标作为基本依据，重点关注建设用地与农用地的协调关系。一方面，社会经济的发展不确定性因素很多，很难做到准确预测。另一方面，各类用地规模的数量结构优化是静态的相互
8、作用，不能充分反映土地利用变化过程。因此，要结合区域生态安全需求，通过结构调整和空间布局优化构建生态型土地利用模式。各类用地规模、结构和布局的有机联系的土地利用空间格局的基础，或者说一定规模不同用地类型的空间组合构成区域的土地利用空间格局。而空间格局的生态优化往往是土地利用优化配置中的薄弱环节6。因此，一方面，在各类用地规模、结构、布局、时序的统筹安排中，应严格保护天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地，谨慎开展生态脆弱地区的未利用地开发，注重发挥林地、牧草地、水面和耕地的生态、景观、间隔等多重功能，通过基础性生态用地与其他用地类型的空间组合优化促进区域及区域间结构合理、功能互补的土地生态格局
9、的形成和完善；另一方面，应充分考虑土地利用格局对土地自然生态系统的影响过程，重视河流水系，林地、滩涂等改善区域生态环境安全重要因素，注重规划各类用地之间的数量比例和空间关系，以景观美化、生态良性循环为导向，将土地利用对诸多生态过程的负面影响控制在最小范围。1.4在建设用地空间管制分区强化土地生态建设在土地利用空间布局上体现国土资厅发（2009）51号文件中优先布设国土生态屏障用地要求，相应地，在建设用地空间管制区域划定中按照“允许建设区禁止建设区有条件建设区限制建设区”的顺序进行。即：第一，依照城乡建设用地指标确定建设用地规模边界，划定允许建设区，以保障区域经济、社会发展对建设用地的合理需求；
10、第二，依据统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展的规划思路，按照当地的生态定位和核心生态网络体系的建设要求，结合区域生态环境保护规划等相关规划，将自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、地质灾害高危险地区、三峡库区消落区等，划入禁止建设区；第三，考虑城乡发展的不确定性并且避让基本农田、地质灾害高危地区和重要生态环境用地，确定建设用地扩展边界，划定有条件建设区；第四，剩余区域为限制建设区。2重庆市土地利用总体规划中的生态理念体现2.1重庆市概况重庆市处于四川盆地向盆地边沿过渡的地带，幅员面积8.24万平方
11、公里，位于东经10511 11011 ，北纬2811 3213 之间，属亚热带湿润季风气候。地势由南北向长江河谷逐级降低，西北部和中部以丘陵、低山为主，东南部靠大巴山和武陵山。全市河流属长江水系和嘉陵江水系。重庆地质灾害种类多，危害大，主要有滑坡、崩塌、泥石流等；三峡库区成库使滑坡、泥石流等地质灾害相对增加；三峡库区消落带生态极其脆弱，严重影响当地群众生产生活和三峡库区的经济发展。在西部大开发不断深入和“314”总体部署逐步实施的背景下，经济社会发展和生态环境保护对土地利用管理提出了更高要求，新一轮土地利用总体规划期是全市全面建设小康社会的关键时期，全市土地利用将面临较大挑战。2.2重庆市土地
12、资源利用现状的生态评价要素由于重庆市的地理位置、辖区面积、自然条件有别于一般意义上的城市状况，重庆市土地利用规划并不是一个单一的大城市格局的土地利用规划，更接近于省域的土地利用规划，其土地利用生态问题和生态建设目标存在明显的区域差异，土地利用规划环境影响要素有其自身的特点。2.2.1水土流失重庆市雨量充沛、年降雨量在1000毫米以上，山地面积所占比重大，坡耕地面积占耕地总面积的95.3%。农用地的利用格局、利用方式、利用结构、利用程度以及建设用地的扩张将对重庆市的水土流失起着主导影响。因此，水土流失在重庆市土地利用总体规划中是重要的生态环境要素。2.2.2地质条件及地质灾害重庆市是全国地质灾害
13、的重灾区之一，地质条件无论是对城市的建设还是人们的生活都起着重要的制约作用。全市的地质条件制约着其土地利用规划的布局和设计，反过来，重庆市土地利用规划又作用于环境地质，使重庆市环境地质发生变化。因此，环境地质条件和地质灾害是重庆市土地利用规划的一个重要的作用和反作用的环境要素之一。2009年，仅万州、云阳、奉节、巫山四个三峡库区腹心地带区县发生特大型自然滑坡的面积达59240104m3，直接经济损失达302580万元；由工程建设引起的特大型滑坡面积达8820104m3，造成直接经济损失48000万元。2.2.3三峡库区生态环境安全重庆市位于三峡库区的上游，是三峡库区的主体组成部分，重庆市土地利
14、用规划必然考虑水土流失对三峡库区的影响。重庆市土地利用规划生态评价应当将三峡库区的生态环境安全作为重要要素之一，特别要重视三峡库区腹心地带区域的土地利用结构与布局调整对库区生态环境的影响。2.2.4体现土地利用生态问题和生态建设目标的区域差异重庆市自然条件和经济社会发展水平具有明显的区域差异，使得土地利用方式的区域差异显著，土地利用的生态问题也有明显的区域差异。土地生态建设和环境保护应因地制宜地，反映区域自然地理特征，适应区域土地利用特点，解决区域土地利用中面临的生态环境问题。2.3重庆市核心生态网络体系构建思路考虑全市自然地理条件，结合绿色生态廊道建设、城乡绿色空间布局和自然人文景观用地保护
15、构建核心生态网络体系，以保持全市土地生态系统健康稳定，保障土地资源可持续利用。2.3.1构建核心生态网络体系骨架重庆市山脉和水系成纵横交错的网状格局。应维护山水格局的连续性和自然性，保持山水整体形态，构建山、水生态骨架。武陵山、大巴山等山系及长江、嘉陵江、乌江等河流是全市山水生态网络的主体，顺应自然地形地貌，保持水系通道，保护原有山水生态系统，形成基本的生态网络体系骨架。2.3.2建立绿色生态廊道城市内部以带状林地和线性工程防护绿地为纽带，提高城市生态绿地保护面积。结合重庆市“森林工程建设”，重点建设长江、嘉陵江、乌江等长江干支流沿岸绿化带。沿江城市和城镇的发展应依托三峡库区旅游资源，加强两岸
16、绿化，丰富生态景观，提高生态服务功能，形成城市间绿色生态廊道。2.3.3布局城乡绿色生态空间将线性工程防护绿地、公园、组团之间的自然隔断（如山体、水系）等作为城镇内部的绿色基质。将耕地、园地、林地、水面等作为绿色元素，与建设用地穿插布局，完善城乡生态空间，构建具有田园风光的城市宜居环境。充分发掘农用地的生态服务功能，使生态建设和耕地保护有机结合，促进全市生态环境持续改善。2.3.4保护自然人文景观用地通过保护市内自然保护区、国家森林公园和各类景点，预留乡土植物群落生长和培育用地的空间，保留原有的乡土、民俗和休闲用地，保护多样化的乡土生境系统，发挥自然和人文景观的多重功能，提高生态网络体系的整体
17、效益。2.4重庆市生态型土地利用模式的区域配置根据重庆市土地资源条件、利用现状和潜力，结合重庆市社会经济发展战略格局，将全市划分为都市城镇核心区、环都市城镇拓展区、渝东北三峡生态保护区和渝东南武陵山生态建设区。不同区域的土地利用方向侧重不同，土地生态环境建设的目标也有所差异。2.4.1 都市城镇核心区都市城镇核心区地处长江、嘉陵江交汇处的沿江地带，是重庆市政治、经济、文化中心，包括渝中区、大渡口区、沙坪坝区、江北区、南岸区、九龙坡区、北碚区、巴南区、渝北区9个行政区。经济整体水平接近东部发达地区，基本具备领先西部地区并与东部地区同步发展的基础和实力。土地利用重点为促进产业结构升级，完善城市功能
18、，提高土地利用效率。本区土地生态环境改善的重点为严格保护区域内现有的自然地貌和森林植被，将农用地与建设用地穿插布局，强化农用地的景观与生态功能，通过山体、水系、园林绿地等开敞空间强化和明确城市轮廓线，防止城市无序蔓延。重点保护缙云山、中梁山、铜锣山、明月山“四山管制”区域的森林、绿地资源，改善城市生态环境。通过河岸绿化带建设形成具有地方特色的绿化景观。沿江建设要将工程与景观绿化相结合，保持江岸湿地生态系统的完整性。在铁路、公路、道路两侧布设绿化带，用生态景观缓解线性工程建设对土地自然生态系统造成的干扰和破坏。2.4.2 环都市区环都市区包括万盛区、双桥区、永川区、江津区、合川区、南川区、璧山县、荣昌县、大足县、铜梁县、潼南县、綦江县、长寿区、涪陵区14个行政区。环都市区承接重庆主城区和成都的经济辐射，经济发展水平与西部地区平均水平相当。土地利用重点为合理安排基础设施用地，适度增加建设用地特别是水利基础设施和工业用地规模，促进区域城镇化、工业化和经济社会发展。
