1、自学考试行政组织理论复习总结第一章绪论 行政组织的构成要素物质要素：人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。精神要素：目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、责权结构、人际关系。1.行政组织一般性质：静态的组织结构 动态的组织过程生态的组织环境 心态的组织意识。2.行政组织特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：阶级性 社会性 权威性法制性 系统性 主动性 3.行政组织
2、功能的内容：政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。 经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、基本的功能。文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。社会功能：（1）提供社会保障（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。 4.行政组织功能的特点：广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：1行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。2私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。3行政组织功能发挥要以法律为依据。 4行政组织自身的能力也有限。 稳定性与变异性。一、行政组织
3、理论的研究内容行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。2.行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。行政组织理论的研究方法： （1）阶级分析的方法。（2）系统分析的方法。（3）理论联系的方法。 （4）静态与动态相结合的方法。（5）纵向与横向结合的方法。 行政组织理论研究的意义：（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系
4、。（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要第二章 行政组织的演变 1. 奴隶制时期外国行政组织的特点 （1）行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。（4）在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。
5、2、封建制时期英法行政组织的特点 立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。3. 英国内阁的职能：（1）行政职能，行使国内最高的行政管理权 （2）决策职能，内阁有权决定国内外的许多重大决策 （3）立法职能，由议会委托内阁组织起草法律，再提交下院通过（4）监督职能，对政府的各项政策进行财政监督。4.英国地方行政组织的职能管理交通道路；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生
6、；制定和实施城乡规划；发展公共事业；提供福利服务。5. 美国独立管理机构的性质和特点它是为某一专门目的而设立的一种重要意义的行政组织。特点有：（1）专业性强（2具有独立性（3行使混合权力（4办事效率高6.中国古代行政组织的特点：（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。（3）中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国近代行政组织。南京临时政府时期
7、（19121913）：先是总统制；后实行内阁制。北洋军阀时期（19131928）：在内阁制、总统制、帝制中变动。国民政府时期（19271949）：三大原则：直接党制；委员会制；五权分立。行政院是国民政府的行政机关。1.中华民国的行政组织特点（1） 在初创期接受了西方三权分立与民主共和国的思想。 （2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与
8、地方军阀割据并存。2、中华人民共和国行政组织的特点（1）新中国行政组织具有充分的人民性。（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清；由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清。第3章 外国行政组织理论1、（腊）柏拉图的行政组织思想他的行政组织思想体现在其代表作理想国与政治家篇里。他的主要观点包括如下几个方面：（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。（2）
9、主张“无学识者不能治国”。（3）指出治国者应以教育为“第一任务”。 （4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想。（5）2、（腊）亚里士多德的行政组织思想亚里士多德 代表作政治学里，他表达了其行政组织思想：（1）他提出将议事权力、司法权力和行政权力相区别。 （2）提出设置行政机构的依据 ：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。（3）初步阐述了行政组织职能的思想，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。（5）建立行政监督机构。（6）他主张以法治国。1、（意）马基雅维利的行政组织思想。代表作
10、君主论与讲话集他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。主要有四项原则：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力的原则；持续存在下去的原则。2、（德、奥地利）官方学派的行政组织思想。他们的行政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；（4）加强国家及政府的权利。1.（美）汉密尔顿的行政组织思想代表作 联邦党人文集。他的主要观点为：（1）主张扩大行政部门的权力；（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。2.（英）密尔的行政组织思
11、想代表作代议制政府 观点：（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长。（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。1、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。西方企业组织管理理论的发展为
12、行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。2、威尔逊的行政组织思想威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在政治学季刊上发表的行政学研究一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。3、泰罗的组织科学原理美“科学管理之父”， 1911年出代表作科学管理原理。四点：主张将管理职能与作业职能分离开来；强调组织管理职能的专门化；强调组织工作要计划化、标准化、程序化；强调组织管
13、理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。4、法约尔的一般组织理论与原则 1916年出版的工业管理与一般管理 指出：（1）组织与管理密切相关。（2）任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；（3）他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度；（4）提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制，（5）提出了14条组织管理原则。5、韦伯的官僚制行政组织理论： “组织理论之父”， 提出了官僚制理论。他认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。官僚制组织的特征主要有：（1）组织内的每个成员都占有一个明确具体职权的职位；（2）组织内成员享受的待遇相对固定， （3）组织内
14、层级节制，强调隶属关系；（4）强调组织的专门化；（5）组织靠规章制度来加强管理；（6）组织管理以书面文件“档案”为基础。6、古立克、厄威克的组织理论（1）首次提出了“组织理论”这一学科名称。（2）古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB.（3）古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。7、传统行政组织理论有什么特点？答案： 特点：1都追求组织效率；2认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、
15、协调一致、法规完备的体系；3对人性持悲观态度 4采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。不足：1第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；2第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性；3第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；4第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。1、梅奥的人际关系组织理论代表作是工业文明里的人的问题提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属
16、感；提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率；作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。3、巴纳德的组织要素与平衡理论社会系统学派的创始人。他对组织理论的贡献是：1指出组织的本质是一个协作系统；2提出了组织三要素：共同的目标、协作的议员、信息；3提出了权威来自于接受的思想；4提出了组织平衡的思想5阐述了非正式组织理论2、西蒙的决策组织理论代表作为管理行为（或行政行为）。西蒙的行政组织四项主要包括：组织是一个决策系统，组织的功能就是决策。组织的目标就是追求决策的合理性 。发展了巴纳德
17、的组织平衡理论，认为组织是人组成的集体平衡提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为； 提出了组织设计论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作。1、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论）著组织与管理系统方法与权变方法。其主要观点是：（1）组织是一个开放系统（2）组织是一个整体系统（3）提出了组织的权变观念2、柏森斯的行政组织理论代表作社会系统论、现代社会的结构和进程。他认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。组织须具备这几个特质：适应环境；达成目标；统一协调；形态维持。这四个方面的
18、特质通过组织的三个层级来维持：决策层级；管理层级，；技术层级。3、雷格斯的生态行政组织理论（1）提出了三种行政组织模式：融合型传统农业社会的行政组织；棱柱型由农业社会向工业社会过渡的行政组织；衍射型高度发达的工业社会的行政组织。（2）雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。棱柱型行政模式有三种特征：异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。形式主义，即法律与现实的严重脱节。重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。（3）考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。（英）帕金森定律1958年帕金森定律（或
19、为官场病），剖析了英国行政部门的种种弊病，他认为官场通病主要有三种：(1) 职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀；(2) 现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；(3) 组织的低效源于自发的嫉妒病；(4) 豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。（美）彼得原理与记者霍尔在1969年合作出版彼得原理（或升官病），作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。7、新公共行政学组织理论（1）对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革（3）提出公共行政组织四种基本运作过程：分配过程 整
20、个过程 边际交换过程 社会情感过程8、企业家政府组织理论企业家政府理论 十大特征：1.掌舵而不是划桨。2.要妥善授权，而非事必躬亲。3.注重引入竞争机制。4.注重目标使命，而非繁文缛节。5.重产出而不重投入。6.树立“顾客意识”7.重收益、重集资、重赚钱。8.重事前预防，而不是事后的补救。 9.重分权模式和合作式组织。 10.重视市场机制调节，并非仅依靠行政指令控制。二、中国近代行政组织思想1、孙中山行政组织思想（1）创五权分立原则，谋求“万能政府”，他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。（2）倡导地方自治，提出均权制主
21、张（3）重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。3、毛泽东行政组织思想： 它是在马克思主义行政组织理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成中国社会主义行政组织理论。（1）关于社会主义国家行政组织的性质 必须以为人民服务为宗旨。 我国行政组织必须对人民代表大会负责。我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。（2）关于社会主义国家行政组织的职能社会职能和政治职能两个方面。总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。（3）关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。反对官僚主义。必
22、须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。（4）关于中央政府和地方政府的权力分配主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。 着重强调的是，在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。4、邓小平行政组织思想是对马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。体现在他的党和国家领导制度的改革。邓小平的主要行政思想有：（1）行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。（2）行政组织必须进行改革（比较重要）行政组织改革的必要性。 应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力
23、的工作系统”。 要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系 要改革党政不分的问题，理顺党政关系。要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。 （3）行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率：邓小平指出，“克服官僚主义是摆在我们面前的一个大问题”，克服官僚主义斯行政组织体制改革的目标。（4）行政组织必须加强法制建设必须加强组织制度建设。重视组织机构的编制立法。主张建立严格的工作责任制。强调建立科学的干部人事管理制度 第六章 行政组织结构 行政组织结构的功能在行政机构的运行中，良好的行
24、政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。（1）合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。（2）合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。（3）合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。（4）合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。 合理的行政组织结构的标准：（1）任务与组织平衡 （2）按比例设置单位和人员（3）分工明确、合作良好 （4）适应环境、具有弹性。 行政组织的宏观纵向分工特点行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工 。特点是：(1) 层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少
25、；(2) 层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。 行政组织横向分工的必要性（1）适应行政管理有效性的需要；（2）适应行政管理专业化的需要；（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；（4）适应行政管理程序化的需要。 决定管理层次和管理幅度比例关系的主要因素包括哪些？1）领导者所在的纵向层次；2）2）下属工作的性质及难易程度；3）领导者个人的水平和能力的高低；4）被管理者的素质的高低；5）集权、分权与授权的程度；6）下级单位所在的位置，以及交通、通讯状况；7)技术装备和工作条件。第7章：行政组织体制三、集权制、分权制、均权制的定义、优点和缺点根据中央与地方的权力关系划分：集权制优点：（1政
26、令统一，防止政出多门 （2层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。（3集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。缺点：（1事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性，（2容易导致中央独裁；（3层次繁多，不能及时果断地处理政务， （4下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。分权制：优点：（1）政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。（2）分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则 。缺点：（1地方权力过大，易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展（3）地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。均
27、权制 优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。缺点 ：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。五、首长制、委员会制、混合制的定义、优点和缺点根据掌握最高决策权人数划分 首长制优点 ：事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；易于保密，减少扯皮。缺点： 首长个人独揽全权，易形成个人专制；若无有效的监督，首长易滥用职权 首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。委员会制优点： 能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面；集体承担责任，利
28、于协调一致地推行计划；互相监督，不徇私舞弊。缺点： 责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；议而不决，决而不行，浪费时间；委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。混合制优点 ：可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。缺点：若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。七、完整制、分离制的定义、优点和缺点根据同一层级部门隶属关系划分完整制优点 ：权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿；各部门互相合作，协调
29、配合，可减少单位间的摩擦与冲突；缺点：权力过分集中易形成一级行政首长的个人专权；易形成地方本位主义分离制优点：领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权； 实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。缺点 ：权力分散，易导致多头指挥，政令冲突 政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。十、名誉市长制、市经理制的定义、优点和缺点根据城市首长产生的方式和职分 名誉市长制 优点：权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。 缺点：1没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；2行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失
30、去了立法的控制与监督；3议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。市经理制制优点 有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率；行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平；市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。缺点 ：市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。第7章行政组织类型一、以行政职权大小分类1、统率机关的职责（1）计划决策（2）组织指挥（3）选人用人（4）编制财务预算（5）应有相应的行政责任2、被统率机关的职责：（1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划；（2）做好实施计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来；（3）在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作；（4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。二、以行政业务性质分类3、业务机关的职责： （1）计划。即 制定实施计划与措施。（2）执行。合理组织人力、物力与财力，有效
