1、2023/6/4,1,第四篇 内部控制篇,第七章行政事业单位内部控制规范解读,2,2023/6/4,2012年12月17日财政部颁布了行政事业单位内部控制规范(试行)(财政部财会201221号)，共6章65条，2014年1月1日起施行。行政事业单位内控规范的发布，是富有重大社会意义、经济意义的事件，更是实现了对企业内部控制基本规范的三大突破：首先是监管范围的突破：从企业到行政事业单位范围的扩大，监管对象包含了各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位。其次是内控目标的突破：增加了“有效防范舞弊和预防腐败”，“提高公共实务的效率和效果”的新
2、的控制目标。,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位内部控制规范解读,3,2023/6/4,再次是内控规范结构的突破：将 企业内部控制基本规范 五大要素的核心内容融合到“风险评估和控制方法”、“单位层面的内部控制”、“业务层面的内部控制”等要求中，更适合行政事业单位的特点，有益于行政事业单位管理的改革和透明化，也为今后中小型企业内控管理的实施提供有效的参考路径。新规范的发布，对于政府公信力的提升提供科学管理的标准与要求，对于今后政府提倡、公众期待的“阳光财政”的建立和实施提供了科学的治理结构。（一）适用范围行政单位：按照一定的法律程序建立的行使国家权力，受,一、内部控制基本规定要求,行政事业单
3、位内部控制规范解读,4,2023/6/4,理国家事务的部门和单位。特点：产品的公共性、非排他性；资金来源的无偿性和单一性；预算的严肃性、收支两条线；活动的非营利性；资金运动是单向性。事业单位：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事科教文卫等活动的社会组织（即属于公办的而非民间的非营利组织）。特点：不以盈利为目的；财政及其他单位拨入资金，主要不以经济利益的获取为回报。（二）单位负责人的责任单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位应当根据规范建立适合本单位实际情况的内部控,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位内部控制规范解读,5,2023/6/4,
4、制体系，并组织实施。及时评析贯彻执行情况。应认真学习、积极贯彻新财会制度，也要动态分析、积极改进内部控制制度与机制。加强服务与监督。应坚持履职尽责、依法行政，充分结合自身履行行政监管职责的实际情况，采取宣传、培训、座谈、调研、监督检查等方式，积极督促本系统内部以及其他相关行政事业单位学习、贯彻并严格执行新财会制度。加强自律与律他。通过加强内部控制尤其是预算管理和收支管理，强化财务管理，严格控制“三公经费”支出，着力提高财政资金使用绩效。,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位内部控制规范解读,6,2023/6/4,具体工作（实施步骤）包括：梳理单位各类经济活动的业务流程明确业务环节系统分析经济
5、活动风险确定风险点选择风险应对策略在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位内部控制规范解读,7,2023/6/4,（三）风险评估小组单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长，由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长，由有关部门或岗位抽调关键工作人员及技术专家作为工作小组的成员。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位
6、内部控制规范解读,8,2023/6/4,（四）内部控制职能部门单位应当单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。（五）评价报告与检查单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查，有针对性地提出检查意见和建议，并督促单位进行整改。,一、内部控制基本规定要求,行政事业单位内部控制规范解读,9,2023/6/4,（一）内部控制概念内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风
7、险进行防范和管控。包括单位层面与业务层面两个方面。行政事业单位内部控制与企业内部控制的区别：第一，要素角度的区别企业内部控制将企业内部控制主要内容归纳为五个要素，即内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督。行政事业单位内部控制，从单位管理层级出发，将内部控制的主要内容归纳为行政事业单位组织层级和业务层级。第二，风险方面的区别,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,10,2023/6/4,企业风险分为五大类，包括战略类风险、市场类风险、财务类风险、运营类风险和法律类风险。企业主要是经营风险。如产品卖不出去、钱收不回来、投资失误、资金链断裂等。行政事业单位的风险主要是政治和管理
8、风险，防腐败保护干部。控制不好会影响单位负责人的政治生命，影响单位的政治形象。行政事业单位一般包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等。第三，控制目标方面的区别企业内部控制是5大目标，即“合理保证企业经济管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”行政事业单,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,11,2023/6/4,位内部控制的目标虽然也是5大目标，但主要体现在“有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”上。而没有提实现发展战略问题。第四，监督机制方面的区别企业内部监督机制比较
9、健全，如董事会、监事会、股东大会、内部审计。但行政事业单位内部监督比较薄弱，因此，主要靠外部监督。行政事业单位缺少内部监督的动力。比如对经费的控制，都希望越多越好，都不想受到控制。而企业实施内控可以提高企业的管理水平和形象，会增加股东的效益，因此，董事会可以监督经营者，大家都自觉地去控制，实现各自的目标。,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,12,2023/6/4,单位内控规范并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，只限于经济活动，即资金活动。如行政审批权的控制不在其中。其特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。包括：预算、采购、收支、工程、资产与合同六
10、大业务活动。通过对资金管控延伸到其他业务部门，如工程、采购等业务部门。行政事业单位内部控制和政府内部控制是两个不同的概念。政府内部控制是为保证政府（机构或组织）有效履行公共受托责任，杜绝舞弊、浪费、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制体系。行政事业单位内部控制的主体是行政事业单位及其所属部门（单位），政府内部控制的主体是各级政府。如省政府、市政府、县政府等。,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,13,2023/6/4,行政事业单位内部控制的目标合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。,二、内部控制基本
11、原理,比较,行政事业单位内部控制规范解读,14,2023/6/4,财务信息,资产安全,公共服务,反映,分解,愿景线,安全线,主线,警戒线,底线,防范舞弊,合法合规,保证,前提,单位内部控制目的,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,15,2023/6/4,（二）内部控制原则全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。全面性主要体现在三个方面：一是全过程控制，内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程；二是全方位控制，内部控制应当覆盖单位的各种业务和事项。三是全员控制，内部控制的关键是对人的控制，是对单位全体成员进行控制，保证每一位单位成
12、员包括领导层面及执行层面都受到相应的控制。重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,16,2023/6/4,重视重要的事项和风险领域对业务处理过程中的关键控制点以及关键岗位加以特别的防范。如高校的招生办、基建处、教材科和资产处等。制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念，更多地体现为不相容机构、岗位或人员的相互分离和制约。可行性研究和决策要分开，执行和决策要分开。从制度上科学设计并严格执行。一是治理结构的制
13、衡。二是机构设置及权责分配的制衡。三是业务流程的制衡。适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位,二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,17,2023/6/4,的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。各行政事业单位应结合本单位业务特点和实际情况，建设建立符合自身组织架构特点的内部控制体系。内部控制应当与单位的规模、工作性质、风险水平等相适应，并随着情况的变化及时调整。如行政部门与事业单位区别很大，事业单位又分为许多类型。在不同发展阶段，以及单位负责人的偏好都会影响单位内部控制制度。内部控制是一个不断进行控制与反控制的较量与磨合。,
14、二、内部控制基本原理,行政事业单位内部控制规范解读,18,2023/6/4,目标实现途径,单位层面,工作组织机制建设制度完善人员管理财务信息编报,业务层面,预算管理收支管理政府采购管理资产管理建设项目管理合同管理,内部环境,风险评估,控制活动,信息沟通,内部监督,业务流程风险点,目标,第一节 单位层面内部控制,行政事业单位内部控制规范解读,内控五要素,19,2023/6/4,一、单位层面的风险评估内部控制工作的组织确定内部控制职能部门或牵头部门、建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。内部控制机制的建设经济活动的决策、执行、监督有效分离；权责对等；建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部
15、监督等机制。内部管理制度的完善包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。,第一节 单位层面内部控制,行政事业单位内部控制规范解读,20,2023/6/4,内部控制关键岗位工作人员的管理建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员具备相应的资格和能力。财务信息的编报按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。二、风险识别与风险应对 风险规避 风险降低 风险分担 风险承受,第一节 单位层面内部控制,行政事业单位内部控制规范解读,21,2023/6/4,控制方法,职务分离,授权批准,归口管理,单据控制,信息公开,财产保护,会计控制,预算控制,控制活动,职
16、务分离,授权批准,会计系统,运营分析,绩效考评,财产保护,预算控制,企业控制活动,单位控制方法,行政事业单位内部控制规范解读,三、单位内部控制方法,第一节 单位层面内部控制,22,2023/6/4,不相容岗位相互分离合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮换制度，明确轮换周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。,行政事业单位内部控制规范解读,第一节 单位层面内部控制,23,2023
17、/6/4,内部授权审批控制明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项（“三重一大”业务）集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。,行政事业单位内部控制规范解读,第一节 单位层面内部控制,24,2023/6/4,归口管理根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。预算控制强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。,行政事业单位内部控制规范
18、解读,第一节 单位层面内部控制,25,2023/6/4,对授权批准控制和预算控制的理解,授权,常规授权,特别授权,既定的程序、原则,制度计划预算,日常经济活动,特殊情况,特定条件,非日常经济活动,如：离岗,行政事业单位内部控制规范解读,第一节 单位层面内部控制,26,2023/6/4,财产保护控制建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。会计控制建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。,行政事业单位内
19、部控制规范解读,第一节 单位层面内部控制,27,2023/6/4,单据控制要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。会计的性质：控制始于业务真实，而非仅单据真实信息内部公开建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。,行政事业单位内部控制规范解读,第一节 单位层面内部控制,28,2023/6/4,（一）业务层面的风险评估预算管理在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调，预算编制与资产配置相结合、与具体工作相对应
20、；按照批复的额度和开支范围执行预算，进度合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。收支管理收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。,行政事业单位内部控制规范解读,第二节 业务层面内部控制,29,2023/6/4,政府采购管理是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。资产管理是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘
21、点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。,行政事业单位内部控制规范解读,第二节 业务层面内部控制,30,2023/6/4,建设项目管理是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。合同管理是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。,行政事业单位内部控制规范解读,第二节 业务层面内部控制,31,2023/6/4,（二）业务层面的主要控制预算业务的主要控制收支业务的主要控制政府采购业
22、务主要控制资产的主要控制建设项目的主要控制合同业务的主要控制注：以上主要控制内容详见教材。,第二节 业务层面内部控制,行政事业单位内部控制规范解读,32,2023/6/4,单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立。内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。,第三节 评价与监督,行政事业单位内部控制规范解读,33,2023/
23、6/4,单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率。单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。总之，行政事业单位内部控制实现途径可以归纳为：实现三个统一：一个组长（风险评估小组组长）、一个机构（内部控制职能部门或牵头部门）、一个报告（内部控制自我评价报告）。,第三节 评价与监督,行政事业单位内部控制规范解读,34,2023/6/4,抓住两个层面：单位层面与业务层面。覆盖六项业务：预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理。把握七个关键措施：集体决策、授权批准、不相容职务分离、关键岗位控制、信息公开、预算与绩效管理、监督制度（内部审计纪检监察）。,第三节 评价与监督,行政事业单位内部控制规范解读,注：“扁鹊哥哥”的故事,
