1、中国的财政政策与经济发展报告中国的财政政策与经济发展报告在现代市场经济中，政府仍旧通过财政政策对经济进行宏观调控，试图保持国民经济的健康发展，同时达到政府的某些意图。虽然政府行为的存在有其合理性，实施财政政策也能够起到弥补市场不完善、克服市场失灵的作用，但是它的任何干预也会对经济运行产生不良影响，尤其会对内生的货币供给机制及其货币金融体系造成巨大冲击。如果不充分尊重市场经济的运行机制，实施的财政政策还很可能会对经济运行起到与其政治意图相反的作用。本篇首先回顾了1998年以来中国实施积极的财政政策的历史背景和实施的主要措施，然后分析了积极的财政政策的效果，认为1998年下半年以来实施的积极的财政
2、政策是有重大欠缺的。而后，本篇在我们的宏观经济理论基础上提出了一种新的财政政策分析方法。首先讨论了货币的性质和政府行为中的货币流程状况，然后在模型中加入政府行为，主要包括税收、政府支出、发行政府债券等主要财政政策手段，并联系内生的货币供给机制，考察财政政策对货币经济以及内生性货币供给机制的影响。为了简化，我们暂时不加入国外部门，只是以一个封闭式的模型为基础考察政府的财政政策，并用我国宏观经济的运行数据对模型实证检验。接下来又从外生货币的角度重新解释了财政的功能，特别是结合90年代以来日本财政重建中的教训对货币经济中财政政策的作用进行分析，最后对现阶段调整中国的财政政策提出了若干政策建议。第一章
3、 积极的财政政策和实施效果分析一、1998年以来实施积极财政政策的历史背景 1997年7月2日，亚洲金融风暴首先在泰国爆发，迅速席卷了东南亚诸多国家。1998年受亚洲金融危机的影响，我国长期以来投资扩张带来的资本存量过高等深层次矛盾，在国际经济环境急剧变化和国内市场约束带来双重因素的作用下凸现，内需不振、出口下降，投资增长乏力，中国经济面临着严峻的考验。对外贸易受到严重冲击 亚洲国家（地区）是中国的主要贸易和投资伙伴，亚洲的经济动荡对中国的对外出口和外资进入造成前所未有的冲击。 一是外贸出口形势恶化。1998年以后，亚洲金融危机对中国出口的负面影响逐步显现出来。上半年的外贸出口额为869.8亿
4、美元，同比增长7.6%。与1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增长速度相比大大降低。其中，5月份出口下降1.5%，出现了22个月以来的首次负增长。出口增幅下降主要表现在，一般贸易出口、国有企业出口以及初级产品出口均大幅下降。 二是外商投资下降。1997年亚洲金融危机爆发后，许多国家的地区通货紧缩趋势加快，企业资金筹措能力下降，对外投资活动严重受挫。尤其是亚洲地区重要的投资来源国日本，受危机影响海外资本向国内收缩。同时，亚洲投资收益预期严重恶化，大量国际资本回流到欧美等其他地区的资本市场，造成亚洲地区资本净流出，投资活动萎缩。1997年亚洲国家对中国投资占中国实际吸收外资总量
5、的比例由以往的80%以上降为75.6%，1998年继续下降为68.7%。 国内物价持续走低 中国商品零售价格总水平自1997年10月开始出现绝对下降，截至1998年7月，持续下降了9个月。居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降，工业产品价格指数自1996年6月以来持续下降，到1998年7月已达25个月之久。从全年价格走势看，没有明显回升迹象，通货紧缩趋势日渐明显。消费需求增长趋缓 90年代中期，医疗、住房、教育、社会保障等各项改革逐步推开，改革力度不断增加，居民预期支出增加。再加上失业率高，收入分配差距拉大等因素，居民边际储蓄倾向上升、边际消费倾向下降。尤其是农民收入增长缓慢，严重制约了
6、农村消费品市场及农业生产资料市场的发展。社会消费零售总额增长持续下降，由1996年的20.1%逐渐下降为1998年的6.8%。社会消费需求严重不足，商品销售不畅，企业开工率只有不到60%，产品积压累计达3万亿元以上。投资需求增长乏力 1998年，中国投资需求增长明显受到消费增长趋势和金融体制改革滞后的制约。预期回报率较高的投资领域相对狭小，投资项目可选择的余地不大。特别是市场供求关系的变化，使得大多数生产资料和消费品价格持续下降。受此影响，在市场竞争中失去优势的企业经营亏损严重，处于竞争优势的企业面临着市场萎缩的困境。尽管金融机构采取了降低利率、准备金率的措施，但是国有企业改革困难，企业资产率
7、和利润率都没有根本好转，投资能力有限；银行的信贷功能难于发挥，企业利润率低下、资产负债率过高，以及银行风险防范意识增强，导致银行存贷差逐步扩大；民间投资不活跃，中小企业融资不畅。因此，作为经济增长主要动力的固定资产投资增幅下降，1997年下降为8.8%。结构因素制约经济健康运行 结构不合理是传统经济发展模式的产物。改革开放以来虽然有所好转，但是问题已然存在，对亚洲金融危机的冲击产生了放大效应。一是产业结构不合里，企业组织规模小而散，生产能力低下，地区间产业机构趋同化现象严重。例如，在“九五”计划中，有24个省市自治区将电子产业作为支柱产业，有22个省市自治区将汽车产业列为支柱产业。二是城乡结构
8、不合理，“二元经济结构”问题严重。农村发展的主要带动力是乡镇企业和农民直接进城，但从90年代中期开始，乡镇企业经过十几年的超常规发展后，外延式扩张的余地大大缩小，在激烈的市场竞争和企业分化加剧的形势下，以中小企业为主体的乡镇企业处于明显的不利地位。由于农村劳动力素质普遍偏低，再加上城市失业人口增加，城镇吸收农村劳动力的能力下降。三是区域经济发展不协调，东部和中西部差距不断扩大。 在以上多种因素的共同作用下，1998年中国经济形势面临着前所未有的严峻局面。1998年上半年经济增长率仅为7%，与全年8%的增长目标有明显差距，更是大大低于经济高涨时期30左右的经济增长率。同时，宏观经济运行质量和效益
9、下降，1998年前5个月国有企业净亏损88.75亿元；就业压力增大，城镇登记失业人口600万人，登记失业率3.1%。面临如此严峻的经济形势，1998年下半年，中央提出了实施积极财政政策的紧急措施。二、积极的财政政策的内容（一）增发国债，加强基础设施建设 积极财政政策的实施，以1998年全国人民代表大会第四次常务委员会通过的财政预算调整方案为标志。预算调整方案的主要内容是增发1000亿元长期国债。国家财政向国有商业银行发行1000亿元用于基础设施建设。1998年中央预算财政赤字亦由年初预算的460亿元扩大到960亿元。增发的1000亿元国债收入，全部用于基础设施建设。资金投向主要有：农田水利建设
10、、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造等。（二）防范金融风险，充实国有独资银行资本金 亚洲金融危机的爆发提高了政府防范金融风险的意识。1998年上半年，国家财政向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债（期限为30年），以充实银行资本金，使得国有商业银行的资本充足率达到了“巴塞尔协议”规定的8%的要求。（三）调整税收政策 中国政府还调整了税收政策以支持出口、吸引外资以及减轻企业负担。一是调整进出口设备税收政策、降低关税税率以支持外贸出口和吸引外资。二是清理整顿收费，减轻企业和社会负担。先后清理了涉及企业的政府性基金和收费，并分三批取消了不合法的收费和基金727项。（四）增加社会保障、救
11、灾和科教等重点领域支出 主要包括：加强财政对科教的投入力度；中央财政通过调整支出结构安排了144亿元补助资金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，支持国有企业的改革；中央财政增加转移支付20亿元用于支持企业职工基本养老保险制度的改革；增加抗洪救灾和灾后重建经费，1998年该款项达83.7亿元。 从以上积极财政政策的内容可以看出，其特点明显，主要体现在以政府直接投资为主拉动总需求和建设国债重点投向基础设施等方面。三、四年来实施积极财政政策的效果分析及其政策理论依据面对国内外复杂的经济形势，中国政府果断地调整了宏观政策的内容和方向，迅速实施了积极的财政政策取得了一定的效果。但应
12、该看到，由于这种积极的财政政策完全是以主流宏观经济学理论为基础的，依据这样的理论来制定宏观调控措施，必然会由于理论本是的缺陷给解决带来诸多负面的影响。 （一）积极财政政策效果1对经济的正面影响 中国政府自1998年以来实行的积极财政政策的主要内容是增加政府支出。由于政府开支与政府收入的差额逐年增加，政府赤字也逐年增加，导致国家不得不通过增发国债以弥补财政赤字。需要指出的是，中国的财政赤字主要是为了扩大投资而不是由于经常性预算赤字造成的，因而增发的国债主要用于扩大公共投资，而不是弥补经常性预算赤字。这表明扩张性的财政政策不仅在短期内有一定的刺激需求的作用，重要的是能为提高长期经济增长潜力奠定良好
13、的基础。 此外，大多经济学者认为，积极财政政策不仅通过增加政府开支直接推动了经济增长，而且通过带动银行、地方政府、企业资金的投入间接推动了经济增长。有资料表明，19982000年发行的3600亿元国债，包括银行贷款和其他资金，共形成15100亿元的工作量，国债的资金带动效应是1：3.2。其中，技术改造贴息的资金带动效应最大。19992001，国家共安排265.4亿元国债用于企业技改贴息，共带动投资2810亿元。更有学者测算，四年增发国债分别拉动经济增长1.38、1.44、1.81和1.66个百分点（马拴有，2002）。 2对经济的负面影响在肯定积极财政政策积极效应的同时，也应该看到在过去五年中
14、中国的许多财政状况指标，如财政赤字对GDP之比、国债余额对GDP之比（国债负担率）、偿债率（财政支出中用于付息的支出比重）和债务依存度等都出现恶化的趋势（图6.1、6.2）。特别是如果把包括不良债权、社会福利保障体系中的缺口等因素考虑进去，中国实际财政状况可能要比表面上看的严重得多。实际上，扩张的财政政策效果并不理想，因为在经过五年的扩张性财政政策之后，经济仍旧未能恢复自主性增长，这离政府要达到的经济调控目标还有很大的差距。主要表现在，一是国债投资并没有有力地刺激国内企业投资需求的增长。据统计，2001年固定资产投资增加12.1%，其中国有经济增加12.8%，集体和个体分别增加8.1%、12.
15、7%，个体经济增幅有所下降。从投资规模上看，集体和个体投资规模只占总规模的28.4%。二是城乡居民储蓄存款持续大幅度增长。2001年底城乡居民存款已达73762.4亿元大关，增长14.66%，这说明积极的财政政策并没有把居民储蓄有力的转化为企业的投资需求。三是2001年企业投资需求呈现不稳定性特征，投资额由升而降的同时亏损额由降转升，上升了4.5%。四是居民消费并未得到刺激，物价指数继续下滑，2001年底全国居民消费价格总体水平同比下降0.3%（邓金堂等，2002）。由以上数据可知，扩张的财政政策对经济的刺激作用非常有限。扩张性财政政策在我国已经实施了五年时间，而且不可避免地会出现长期化趋势。
16、然而，一个国家经济的持续增长是不能靠长期实行扩张性财政政策支撑的，持续的财政赤字必然导致国债的不断积累，这对经济和财政状况以及国债的信用都会造成负面影响。在国际上就有这样的例子，比如，1997年，以增发国债扩大财政支出为特征的日本桥本内阁“财政重组政策”的失败就是一个极好的教训。图6.1 19952001年中国国债余额图6.2 国债负担率和财政赤字与GDP之比（二）当前财政政策的主要理论依据及其缺陷中国实施积极性财政政策的理论基础，主要是以主流宏观经济学的政策主张为依据的，但是这种宏观经济学的理论本身是有根本缺陷的。主要表现在：1收入-支出模型无法表示有效需求及解释实际新古典综合派根据凯恩斯主
17、义国家干预经济的思想，在收入-支出模型中加入政府税收（T）和政府支出（G），建立了一个“三部门经济”的收入-支出模型。假设总需求等于总供给的均衡条件下有：C+S+T=C+I+G的恒等式，其中C、S、I分别表示消费、储蓄和投资。根据其主张，假设存在一个充分就业的收入水平，给定消费函数，就会有以货币形式存在的储蓄，当投资小于这一储蓄量时，将导致总需求不足和失业，因此只要政府能够通过财政政策补足这笔私人不消费的收入，总需求不足和失业将被消除。但在凯恩斯看来，有效需求是总供给和总需求函数的交点，这也是一个均衡点，它来自于企业家利润最大化的决策，由此将决定产出和就业。显然主流宏观经济学把对有效需求的调整
18、简单地等同于对总需求的总量调整，这与凯恩斯企业家经济和收入决定理论是完全不协调的。一旦收入不是给定的而是一个变量，除非预先给定收入，收入和消费之间的缺口将是不知道的，这将成为循环推论，基于此的财政政策也就失去了理论基础。此外，按照主流经济学理论，充分就业的收入水平取决于生产函数中的资本、劳动投入和技术进步，而且只是一种实际变量，但现实中的GDP却是一种货币量值。要想知道充分就业的收入水平，不仅要测量生产函数的变动（实物资本、劳动和技术的变动），而且要区分开实际变量与名义变量（价格水平）的变动。由于生产函数在经验上从来没有在实物上或根本不可能在实物上加以检验，从而主流经济学模型是不能从经验上加以
19、证实的。2. 排除相对价格和资本存量的分析新古典综合宏观模型保留了新古典资本理论把资本存量和收入流量分离的做法，使投资的变动并不影响资本存量的价值。例如在希克斯的ISLM模型中，给定货币供给，货币需求的变动会影响利率，进而影响投资和收入，同时收入的变动又影响货币需求。然而实际上任何一项投资都会影响到资本存量价值，进而影响货币的投机需求（而不只是交易需求），这会改变原有的货币均衡（即LM曲线）。另一方面，如果货币需求涉及到投资，利率将不仅由资产选择所决定，而且涉及投资流量，投资的货币需求会影响利息率。这两个方面都会使IS曲线的移动影响到LM曲线（参见戴维森，1994年，奇克，1982年），而排除
20、资本存量和相对价格分析是导致ISLM模型不稳定的主要原因。1950年汉森提出了相应的财政政策，在经济萧条时期要扩大政府的财政支出，降低税率，减少税收，实行赤字财政，以刺激社会总需求；在经济繁荣时期要减少财政支出，提高税率，增加税收，抑制社会总需求，造成财政盈余，使两个时期的财政亏盈相互补偿。这种财政政策模式的不足在于，它只是一种相机抉择的政策手段，如此调整忽视了对长期形成的资本存量价值变化的影响。而资本存量价值的变动是用相对价格计算和表示的，极易导致相对价格得不到调整甚至更加扭曲。这使得这种财政政策模式就理论而言能用于稳定经济，一旦用于实践就存在很大的障碍。3. 否认了货币内生供给机制在主流宏
21、观经济理论中，货币供给是外生的，货币供给归之于中央银行。这种外生的货币供给是与把名义变量和实际变量截然区分开的“两分法”联系在一起的，即实际变量由生产函数的技术关系所决定，名义变量和价格水平则取决于货币供应量。导致“两分法”解释错误的是外生的货币供给，其根源在于货币数量论。外生货币供给其实是一个“神话”，因为在市场经济或资本主义经济中，这种外生的货币供给从来没有存在过。一个无可争辩的事实是，在上世纪初美国中央银行成立之前，美国的资本主义经济已经运行了二百年。在此前提假设下，财政政策很少考虑对内生货币供给的影响，无视经济中货币金融体系的正常运转规律，不仅极易造成通货膨胀，而且还可能使政策结果与预
22、先设定的目标大相径庭。第二章 一种新的财政政策分析方法 现代经济是一种货币经济，整个宏观经济的运行是以内生的货币供给机制为基础的；财政政策的实施在经济中所引起的货币供给变化，起到了类似于“外生”货币的作用，并通过对内生性货币供给产生作用来对经济运行产生影响。一、货币的性质：内生货币与外生货币在货币理论史上，对于货币性质的认识经历了一个逐渐演变的过程，最终形成两种不同的看法，一是基于“两分法”的外生货币供给理论，货币外生论者如主流凯恩斯主义者和货币主义者认为货币供给由中央银行决定和控制；二是否定“两分法”的内生货币供给理论，持有该观点的代表人物如格利和肖、托宾以及后凯恩斯主义者，他们认为货币是一
23、种以资产抵押为基础的信用关系，是由商业银行根据居民和企业的需求创造出来的。内生货币供给理论并不是一个新的理论，早在后凯恩斯主义经济学家将内生货币供给理论作为货币经济学中的重要命题论述之前，许多经济学家如银行主义学派的图克（Thomas Tooke）和威尔逊（James Wilson）、马克思（Karl Marx）、凯恩斯（通论发表以前）、熊彼特（Toseph A Schumpeter）等人就已经在经济分析中暗含了内生货币供给的思想。但是由于凯恩斯在通论中采用了外生货币供给的假设，而其理论又占据了经济学的主流地位，因此内生货币供给理论曾一度消沉下来。二战后货币政策失败的事实以及二十世纪七十年代金
24、融创新等理论的发展，使经济学界又开始关注货币供给内生性的问题。对于货币供给内生性的证明，具有代表性的是二十世纪六十年代由格利和肖（John G. Gurley and Edward S. Shaw）提出的现代金融中介机构理论，他们从金融中介机构的类同性出发，分析了银行和其他非银行中介机构在信用创造过程中的作用，指出货币、非货币间接金融资产具有很强的替代性。同时，格利和肖划分了内生货币和外生货币，认为内生货币由私人部门持有的不能对其净值做出贡献的货币项目所组成，对整个私人部门而言不能算作一种资产；外生货币由私人部门持有的能对其净值做出贡献的货币项目所组成，是一种资产。他们举例说，由私人部门所持有
25、而且在银行的资产负债表中由政府债券所抵消的银行存款属于外生货币的范畴。这是因为银行存款是私人部门的一种资产，而政府债券并不是私人部门的负债（哈里斯，1989）。格利和肖还提出，纯粹的内生货币与内生债券经济并不比纯粹的外生货币与债券经济更接近现实，比较现实的情况是假设内生与外生货币和债券的混合。这样货币就不是中性的，可以通过政府来调节利率从而影响内生的货币供给。因此，内生性货币供给并不由政府左右，由政府的财政收支、发行政府债券而引起的货币供给的变化，完全类似于外生的货币供给变动，而这些“外在货币”只有通过“内在货币”才会对经济产生冲击。外生的货币供给对市场经济的影响完全不同于内生性货币供给机制，
26、它对经济有着较强的冲击。例如，政府增发公债会在金融市场上与银行存款和股票相竞争，如果收入和储蓄是给定的或货币供给是给定的，则利息率将提高，这会导致对私人投资的“挤出效应”；但实际上货币供给和收入并不是给定的，由此政府公债的发行和巨大的财政赤字并没有使实际利息率提高，而是引发了通货膨胀。这是有经验事实的，美国70年代严重的通货膨胀在很大程度上就来自于政府大量发行债券所引起的货币金融体系的紊乱。显然对货币性质的研究，尤其是财政政策引起的这种类似于外生货币供给的变动是非常重要的。二、加入财政手段后的银行账户及货币流程图对税收、财政支出、政府债券发行中的货币流程进行分析，有助于表明财政政策在经济运行中
27、对货币供给的影响。（一）财政政策中货币在银行间的流动首先，财政支出的过程，实际上是货币由中央银行账户流入商业银行账户的过程。与此相反，财政收入即征收税收的过程，也就是货币由商业银行账户流入中央银行账户的过程，因此，如果不考虑国债的影响，在财政收支平衡的条件下，财政收支过程对货币在银行间的流动在总量上是没有影响的。其次，对于政府债券，认购主体可以是社会公众、商业银行、中央银行以及政府机构，根据简单的货币银行学知识可以知道，购买国债的主体不同，对货币流动的方向及其影响也不同。例如，社会公众作为认购主体，资金来源一般是储蓄或原本用于投资的资金，以及原本用于消费的资金。这都会导致货币由商业银行向中央银
28、行的转移；商业银行购买国债，如果商业银行的超额准备金未全部用于其资产业务，可以用这部分资金购买国债。这样，货币由商业银行账户向中央银行账户转移，而当财政机关将发行国债获得的收入用于财政支出时，货币由中央银行账户向商业银行账户转移，这一过程中由于用以认购国债的超额准备金是商业银行原未动用的准备金，所以前者不会带来货币供应量的收缩，而后者却表现为货币供应量的扩张，两者总的影响也是货币供应量的扩大。又如中央银行作为购买主体，会使货币由中央银行账户向商业银行账户转移，所带来的影响必然是货币供应量的数倍增加。在实际生活中，购买国债实际上是各种购买主体的综合，又由于政府债券是一种具有一定流动性的金融资产，
29、国债的购买和交易必然会引起货币供应量的增减。（二）加入政府行为的货币流程图 在前面的收入支出模型的讨论中，用了一个直观的货币流程图来表示各层次的货币存量在经济中的运行机制和作用。现在该流程图的基础上加入政府以表示财政政策对货币供给的影响。需要说明的是，我们的模型中的资本市场是实物资产交易和企业融资的场所，特指股票的一级和二级市场。因此加入政府债券市场（国债市场）来表示政府发行债券行为。由于财政支出的两个部分转移性支出和消费性支出中，消费性支出占财政支出的绝大部分，如1992年我国消耗性支出占财政总支出的81.17%（高培勇，1994），而转移性支出多是增加了人们的可支配收入。为了分析的简便，我
30、们在流程图中省略了转移性支出，而把它等同于税收的减少（图6.3）。图6.3 加入政府的货币流程图三、财政政策手段分析现在，我们在模型中加入政府的财政政策来具体讨论政府的宏观管理问题。值得说明的是前述模型是一个货币经济模型，这种货币经济的特点是，并不存在与货币市场无关的财政政策；作为财政政策总支出的变动只有影响货币供应量和货币流通速度，才会影响总需求。与之相对应的是一个完全的市场经济条件下的政府行为，政府并不通过财政政策来决定经济增长率、促进资本形成和改变企业的资产负债关系或货币金融体系，也不试图改变收入分配。在这种暂且称为“市场化的财政政策”下，政府通过执行财政预算，采取一种逆经济周期的微调，
31、以达到保持经济稳定增长的政策目标。为了简便起见，我们对一个封闭经济条件下的财政政策的税收、财政支出、发行政府债券等手段进行分析。在前面简单的收入支出模型中加入政府行为，我们可以得到：YWDrTCIG （6.1）其中T为税收收入，G为政府支出（一）税收先来看在我们的模型中政府税收的影响。首先，我们把税收分为两部分，即政府对公司（企业）的税收和个人所得税。把税收分为这两部分的意义在于，政府对公司的税收增加是企业利润的减少，这将影响企业的“生产函数”，而个人所得税则只是影响个人收入或个人的消费与储蓄。对于公司税，我们这里假设，政府对公司的税收会产生两个方面的影响。其一是对投资的影响，给定投资的未来预
32、期收入或利润流量，政府的税收是对利润的扣除，从而税率的提高会使投资减少，也就是说，政府对企业的税收是投资函数的一个变量。其二是，政府税收会影响企业的税后利润，从而影响股票的分红收益率以及股票价格。与第一个方面不同的是，税收对股票价格的作用影响到人们的资产选择，当然，这种资产选择会影响股票价格和利息率，进而影响投资支出，因为利息率和反映资本存量价值的股票价格是投资函数中的重要因素。因此，一方面，当投资的预期利润流量减少和股票价格或资本存量价值下降，投资将减少，也就是说，投资与政府对企业的税收是负相关的。由于投资函数是货币需求函数的一部分，投资需求的减少会减少货币需求。另一方面，对于资产选择来讲，如前面所表明的，股票价格的下降将使银行减少货币供给。因此，政府对企业税收的增加会减少总需求。It=f(t-1，Tq) （6.2）Tq：企业所得税对于个人所得税，按照消费函数的假设，个人可支配收入的减少会减少消费支出，从而对货币需求的影响是负的。另一方面，收入的减少会减少储蓄，储蓄的减少会影响储蓄存款和股票价格，对货币供给的影响也是负的。YD=Y-Tg （6.3）C=f(YD,w/(R+) （6.4）Y：收入总额 YD：可支配收入 Tg
