1、国家能源战略管理的基本构想国家能源战略的基本构想（中国能源综合发展战略与政策研究课题小组）课题负责人：陈清泰本报告执笔人：冯飞周凤起王庆一 一、过去20年中国的能源发展已取得了不小成就，并积累了一定的经验过去的20年，中国在能源领域取得的成就主要体现在如下三个方面：一是实现了GDP翻两番而能源消费仅翻一番的成就。2002年，中国一次能源消费量为14.8亿吨标准煤，居世界第二位。1980年2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7%而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，远低于同期经济增长速度，能源消费弹性系数仅为0.47（见表1），按环比节能量计算，19812002年累计节约和少用能源近12.
2、6亿吨标准煤，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标。如此低的能源消费弹性系数，不仅在发展中国家罕见，即便在发达国家也很低。 二是能源利用效率大幅度提高。一方面是单位GDP能耗不断下降，按2000年不变价计算，我国每万元GDP的能耗从1980年的4.28吨标准煤下降到了2000年的1.45吨标煤（详见附图1）相应地，每吨标准煤所创造的GDP，也由1980年的2335元（2000年价）提高到2000年的6880元。20年时间单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%。同期全世界单位产值能耗平均下降19%，经合组织国家平均下降20%。另一方面，主要高耗能部门（如冶金、化工、建材、
3、石化、电力等行业）的产品单耗有了较大幅度的下降，其中吨钢综合能耗、铜冶炼综合能耗、小合成氨综合能耗、内燃机车耗油等单耗指针下降幅度达到30%以上，主要耗能产品的能耗与国际先进水平的差距明显缩小，如火电供电煤耗差距由1980年的32.5%缩小到了目前的21%左右（2002年我国火电供电煤耗为383克标准煤），吨钢可比能耗也由70.4%缩小到目前的20%左右。三是取得了相当大的环境效益。1981年2002年期间，我国由于能源节约和少用能源累计减少二氧化碳排放7.7亿吨碳左右，减少二氧化硫排放1900万吨以上。并且自20世纪80年代开始，在广大农村地区推广适宜当地特点能源项目（沼气、小水电等）和节能
4、技术在城镇地区实施建筑节能开发和利用多种形式的新能源（太阳能、风能、地热能等）。近十多年来这些措施所带来的效益是每年节约和少用常规商品能源3000多万吨标准煤，相当于每年减少二氧化碳排放2000万吨碳。从而，在走可持续发展之路方面取得了一定的进展。取得上述成就的基本经验主要有：一是产业结构演进产生的结构效应。20年来，中国的产业结构变动显著，尤其是占一次能源消费最大的工业部门（90年代工业部门能源消费占全国能源消费总量的比重一直保持在70左右），其结构性变化产生了明显的节能效果。一方面是附加值低、能源密度高的行业比重下降，而附加值高、低能耗的行业比重提高，如冶金业比重下降，电子及通讯设备制造业
5、比重上升另一方面是产品结构和技术结构出现较明显的升级。据测算，1980年-2000年期间，全国每年节约或少用的能源中有70%以上来自因产业结构和产品结构的调整带来的节能效果，相当于每年减少二氧化碳排放4亿多吨碳。二是经济体制改革产生的制度效应。经济体制的深层次变革改变了计划经济时期的资源配置方式，市场机制配置资源的基础性作用已经初步形成，粗放型的经济增长方式正在逐步改变。源于市场的经济激励，提高了能源生产和利用效率，加速了高物耗、高能耗企业、产品和技术的淘汰。能源价格体制改革的效果尤为明显，能源价格体制的改革经历了从指令性价格计划内与计划外价格逐步放开价格，由市场供求关系形成价格的转变过程，逐
6、步发挥价格机制对能源产品供求关系的调节作用。1980年我国能源效率为25.9%，1992年为29%，12年期间能源效率提高3.1个百分点实施金融、税收、价格以及投融资改革后的1995年，我国能源效率就达到34.1%（中国中长期能源战略，中国计划出版社），短短三年提高了5.1个百分点。从节能率看，1981年1990年十年间我国年均节能率为3.6%，九十年代以来，随着能源价格的逐步理顺和市场机制的完善，“八五”期间，年均节能率达到了5.6%，“九五”期间，年均节能率进一步提高到7.1%。三是实施有针对性的能源政策产生的政策效应。中国政府综合运用法律、政策、标准、经济及行政等手段促进节能与优化能源结
7、构。1980年，确立了“开发与节约并重，近期把节能放在优先地位”的能源方针，并且把节能工作纳入到国民经济和社会发展计划中，建立了比较完整的节能管理体制，1997年颁布了节约能源法，迄今已制定实施的能源和节能国家标准达164项。90年代以来，政府又将改善生态环境、实现可持续发展和走新型工业化道路作为新的发展目标，通过实施产业政策限制和强制淘汰高物耗、高耗能、高污染的产品、技术和企业，建立起旨在改善环境质量的排污收费制度和酸雨“双控区”的划分及控制目标，组织实施了一系列发展绿色能源、推广节能产品和技术的计划和示范项目。近期，探索适应市场经济条件下的节能新机制和新办法，逐步引入了“综合资源规划（IR
8、P）”、“需求侧管理（DSM）”以及“能源服务公司（ESCO）”等方法与理念，并在逐步示范推广。在能源供应方面，实行“集资办电”，“群众办矿”的政策，使能源供应大幅增加，能源严重短缺的局面逐步得到缓解。推行以小水电为主的农村电气化，使农村无电人口由1978年的4.5亿人减少到2000年的2800万人，而目前世界上仍有20亿人没有用上电。二、未来20年中国将面临比较严峻的能源问题，能否继承过去的成就，关键在于能否采取合理的政策。本世纪的头20年是中国经济社会发展的重要战略机遇期，同时也将面临许多新的重要变化和挑战。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到2020年中国实现经济翻两番。按照购
9、买力平价（PPP）折算，届时中国的人均GDP将超过1万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。反映到能源领域，大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快（尤其在人均GDP在三千至一万美元之间）和能源结构快速变化（石油需求比例上升）的过程。再加上中国的特殊国情，以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景，中国面对的情况要比发达国家曾经历的时期要复杂得多。在中国全面建设小康社会的过程中，需要多少能源支撑经济社会的发展目标，面临何种挑战和压力，既取决于经济社会发展的客观规律，也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。为了说明不
10、同政策背景下的能源需求及其产生的社会效益，我们设定了三种情景：A情景：对能源需求及其社会效益产生重大影响的政策不采取特别的政策措施，可称之为基准情景。B情景：对相关政策采取适当调整。C情景：在具有现实可操作性的前提下，做较大的政策调整，突出经济、能源、环境等政策的影响力，可称之为强化政策情景。需要说明的是，即使A情景也不是简单地沿用当前的政策，既考虑了工业、交通、建筑和能源转换部门正在实施的有关政策的深化，还考虑酝酿中的政策实施（具体政策见附表1），与另外两个情景相比只是酝酿中的政策实施时间有所差别。不同情景所采取的政策差别见附表2。表2给出了三种情景的一次能源需求总量及其品种构成，表3给出了
11、三种情景下煤炭、石油、天然气的需求。 从上述预测结果可得出如下结论：一是如果采取正确的能源战略和相关的政策措施，未来20年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到2020年中国一次能源的需求在25-33亿吨标准煤之间，均值为29亿吨标准煤，是2000年的2.2倍。这就意味着中国还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长，也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下，进一步显著提高人民的生活水平。二是在保持相同经济增长目标的前提下，由于采取不同的政策措施，将出现能源结构和能效提高的差别，从而导致2020年的一次能源需求仍可能有约8亿吨标准煤的巨大差异。也就是说，选择不同的能源
12、发展战略，虽然均能满足经济发展目标，但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。三是随之人民生活水平的提高和消费结构的升级，能源的需求结构将发生重要变化，尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度，这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到35%上升到2020年的57%75%，逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此，必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效，以及石油安全和环境保护等问题。在全面建设小康社会的过程中，中国在能源领域将面临着一系列挑战：一是过度依赖化石燃料，对资源的可持续供应造成压力。我国人均能源可采
13、储量远低于世界平均水平，2000年人均石油开采储量只有2.6吨，人均天然气可采储量1074立方米，人均煤炭可采储量90吨，分别为世界平均值的11.1%、4.3%和55.4%。我国石油产量不可能大幅增长，2020年预计为1.8-2.0亿吨，然后将逐渐下降。我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。2000年可供建设新矿的尚未利用的经济精查储量仅203亿吨（张荣立等，煤炭工业协调稳定发展与开发建设布局研究，中国煤炭，2003，No,4），远远满足不了近期煤矿建设的需要，必须加紧勘探。另外尚未利用的经济精查储量中86分布在干旱缺水、远离消费中心的中、西部地区，开发、运输和利用的难度势必加大。从世界范
14、围看，据世界能源委员会/国际应用系统分析研究所的评估，全球开采成本较低的化石燃料储量将在本世纪中期到末期耗尽。二是经济社会发展对能源的依赖度仍然较大，提高能源效率虽然还有较大潜力，但其艰巨性要远大于前20年。中国的经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。2001年，中国终端能源用户用在能源消费的支出为1.25万元，占GDP总量的比例为13%，而美国仅为7%。从能源利用效率来看，我国单位产品的能耗水平较高（以能源强度（单位GDP能耗）进行国别间对比，由于存在货币换算的问题，带来结论有较大偏差。如按名义汇率计算，2000年中国的能源强度为日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中国能源强度被明显
15、高估。若按购买力平价（PPP）计算，中国的能源强度仅比日本高20%，比OECD国家的平均水平低8%，显然又出现了明显的低估。故在此以单位产品能耗做为对比的标准。），目前8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47%，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73%。按此推算，与国际先进水平相比，中国的工业部门每年多用能源约2.3亿吨标准煤。从前述情景分析的结果看，到2020年存在少用8亿吨标准煤的可能。要实现此目标，其艰巨性要远大于过去的20年。过去20年通过经济体制改革和结构变动所释放出来的节能效果，在今后虽然还有大的潜力可挖，但面临着重化工业新阶段和国际制造业转移的新情况，必须
16、要在经济、能源、环境等方面，采取切实可行的政策、措施并加以落实，方能见到成效。三是可持续发展面临较大压力，尤其是如何满足小康社会对环境的要求面临着巨大挑战。中国并没有摆脱先污染后治理的老路。仅以大气污染情况为例，中国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位。虽然单位GDP的碳排放量明显下降（1990年至2001年下降了52%），但二氧化碳排放总量却从1980年的3.94亿吨碳增加到2001年的8.32亿吨碳燃煤排放的二氧化硫是造成酸雨的主要原因，九十年代中期酸雨区面积比八十年代扩大了100多万平方公里，年均降水PH值低于5.6的区域面积已占全国面积的30%左右。由于较严重的环境污染，
17、造成了高昂的经济成本和环境成本，并对公众健康产生较明显的损害，国内、外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占GDP的3-7%。造成大气质量严重污染的主要原因是中国以燃煤为主的能源结构，并且没有对煤炭利用采取有效的环保措施，烟尘和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%来自于燃煤,此外机动车快速增长所带来的污染加剧。根据能源需求情景分析的结果，按照目前的排放水平，到2020年二氧化硫和氮氧化物预计产生量见表4。 从环境容量看，要使二氧化硫排放量处在生态系统能承受的降解能力之内，全国最多能容纳1620万吨左右（在此仅考虑了基于酸雨控制的二氧化硫容量。）氮氧化物的环境容量也不
18、会高于1880万吨，这些标准应是“环境小康”的最低要求。但是，表4的相关数据表明，目前已经存在着环境“透支”，到2002年，即使按照污染物产生量最少的C情景，二氧化硫、氮氧化物产生量也远远超过环境容量所承受的范围，如果满足目前的控制水平，两类污染物需削减量分别达到2436万吨、1641万吨，削减率分别为60.1%、46.6%。如果是污染物产生较多的A情景，届时可能出现的大气污染将更为严重。此外，二氧化碳产生量也会明显增加，要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大。从国际经验和中国的潜力看，在保持经济增长和能源发展的同时，明显减少环境污染，满足小康社会对环境质量的要求，不是不可能，但面临着十分严
19、峻的挑战。四是能源安全尤其是石油安全问题越来越重要，如果措施不当就会出大问题。随着人均收入水平的提高，中国必须面对难以避免的两个情况：其一是石油消费量显著增加其二是受石油资源的约束需要大量进口石油满足国内需求。目前这些情况已有所表现，自1993年中国成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度从1995年的7.6%增加到2000年的31.0%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近60%，与目前美国的水平相当（美国的石油对外依存度为58%）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面将对国际石油市场的供求关系产生一定影响，另一方面使中国的石油安全问题变得十分突出
20、，如何准确把握影响石油安全的国际形势和树立切合实际的石油安全观，如何充分利用好国内外两种资源，如何建立针对石油安全的紧急应对机制和预警机制，如何参与到有利于保证中国石油安全的国际合作框架中，如何提高中国石油企业参与国际市场竞争的能力，是摆在中国政府和企业面前并需要很好解决的重要问题。除此之外，保障电力和天然气供应安全也是能源安全的重大问题。三、实施可持续发展能源战略应做为新时期我国能源发展的基本方针，以此促进经济、社会、环境的协调发展全面建设小康社会的目标对能源供应及其供应质量提出了较高要求，采取正确的能源战略对于保障能源供应、解决当前的突出矛盾、应对未来的挑战具有决定性意义。如果将考虑问题的
21、视角拓展到世界范围和中国未来发展的更长周期，可以发现两个具有长远战略意义问题。一是从全球特别是发达国家能源发展的趋势看，能源消费已经逐步摆脱了对煤炭的依赖（目前世界煤炭消费的比例为25.5%，中国的煤炭消费比世界平均水平高出40个百分点以上。），转向以石油天然气为主并逐步扩大可再生能源的比例，虽然做出最终由可再生能源替代化石燃料进入“后石油时代”的判断还为时尚早，但这一发展趋势已初见端倪。全球能源发展带给我们的思考是中国能否把握住此趋势，有意识地在能源领域实行跨越式战略。二是从中国未来发展的更长周期来观察，尽管在本世纪的头20年中国有可能仍然以能源消费增长翻一番实现GDP翻两番的目标，但是不改
22、变能源长期过度依赖化石燃料（尤其是煤炭，中国的煤炭消费已占全球煤炭消费的27.7%）的局面将严重削弱能源的可持续发展能力。因此，本世纪头20年的中国能源战略，应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。尽管发展的任务相当艰巨，但是要在发展中实现转型，利用转型促进发展。争取利用20年时间建立新的发展机制，为今后更长远的发展奠定基础。实现转型主要体现在如下三个方面：一是实现全面建设小康社会的目标，要求能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。这就意味着能源发展的目标应实现从“量”到“质”的转变，将环境保护做为能
23、源发展战略的内生决策要素。二是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变，以克服当前能源领域依然突出的计划经济弊端，进一步发挥体制改革的巨大作用，保障能源供给、效率提高和结构优化。三是在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，考虑到持续增加的石油进口使中国在能源领域试图封闭发展的格局已被打破情况，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。按照上述原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战，在未来20年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好”的可持续能源发展战略。
24、依靠体制创新和技术进步，实行国际化战略，力争实现GDP翻两番、能源消费翻一番的目标优先满足人民特别是贫困群众的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产利用对环境和健康的影响初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。到2020年，中国可持续能源发展的理想目标是，一次能源需求争取少于25亿吨标准煤，最多不超过29亿吨标准煤煤炭消费比例控制在60%左右，可再生能源发展到5.25亿标准煤（其中新的可再生能源发电达到1亿千瓦）石油进口依存度控制在55%左右主要污染物的削减率为46%-60%。1.节能优先情景分析的结果表明，如果采取强化节能和提高能效的政策，到2020年的
25、能源消费总量可以减少15%到27%。预计在2000年-2020年期间，我国可累计节能10.4亿吨标准煤，价值9320亿元相当于减排二氧化硫1880万吨、二氧化碳6.56万吨单位GDP能耗将每年下降2.3%3.7%，虽然下降的幅度与过去20年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界1.1%（P.3,世界能源展望-为促进明天的发展而评价今天的供应，国际能源署（IEA），2001，地质出版社）的年均下降率。从当前的情况看，节能政策对现有生产能力能效改进仍可以产生巨大的影响，据测算，目前市场上技术上可行、经济上合理的节能潜力仍高达1.52亿吨标准煤。由此可见，节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的
26、能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。节能也对保障能源安全和减少能源生产利用引起的环境污染产生明显的效益。因此，应将节能放在能源战略的首要地位，也就是说，为了满足能源需求的增长，节能要比增加能源供应更优先考虑，做更多的贡献为了确立节能的重要战略地位，建议将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同做为新时期中国的基本国策（目前还未将节约资源做为基本国策。）。从一次能源消费的部门结构看，到2020年，虽然工业部门占能源总需求的比例将从2000年的72.7%逐步下降到56.7%-58.7%（见表5），但仍然为第一大用能部门而交通和建筑两
27、个部门的用能增长明显加快，交通用能所占的比例将从2000年的11.1%提高2020年的16.3%-17.1%，建筑用能比例将由2000年的16.2%提高到2020年的25.0%-26.7%。由此可见，节能的领域应该是全面的，对三大耗能部门均需要采取有效的措施，一方面今后20年能耗始终占一半以上的工业部门，仍是节能的重点领域，预计工业部门的节能潜力有5亿吨标准煤左右。另一方面需要尽快改变偏重工业节能，忽视建筑、交通节能的现状，对当前已进入快速增长期、今后需求比例明显提高的建筑、交通部门，必须及早采取有效措施。如果近期实施燃油税和旨在提高汽车燃油经济性的燃油效率标准，并逐步在优化交通运输结构等方面
28、取得进展，那么到2020年交通部门可少消费8700万吨油，几乎可占届时国内原油产量的一半左右。在建筑部门也存在着很大的节能潜力，目前我国现有城市房屋建筑中，仅有2.1%达到了采暖建筑节能设计标准，与同纬度气候相近的国家相比，中国单位建筑面积采暖和空调能耗约高出2倍左右。2020年建筑物能源消费量可减少1.6亿吨标准煤。 2结构多元相对能源生产结构而言，自1990年以来，我国一次能源消费构成中的煤炭比重下降趋势比较明显（见附表）。1990年煤炭在一次能源消费构成中的比重为76.2%，2002年则降为66.1%，但中国能源结构长期存在的过度依赖煤炭的问题并没有得到根本解决，重要原因之一是缺乏明确的
29、能源战略和能源结构优化政策。此能源结构一是造成当前已存在的环境严重污染二是化石燃料长期无节制消耗对能源的可持续供应能力构成潜在威胁。三是影响能源利用效率，中国天然气的平均利用效率比煤炭高30%，石油的利用效率比煤炭高23%(NIRA资助研究项目东北亚地区能源与安全保障的研究II：中国的能源环境问题与东北亚地区国际合作的必要性，执行总结)。能源结构的优质化进程对能源需求总量影响很大。通过敏感性分析得出，能源消费结构中煤炭的比重每下降一个百分点，相应的能源需求总量可降低2000万吨标准煤。根据能源供应分析,结构优化方案2020年可少用1.28亿吨标准煤。从未来的走势看，由于对石油、天然气等优质能源
30、消费快速增加，将出现由需求侧推动的结构性变动。当前在居民生活用能领域和发达地区已经出现较明显的结构变动，这就为能源结构的调整和优化提供了较好的市场基础。在制订能源结构调整政策方面需要体现如下原则：一是立足国内资源、充分利用国际资源，在保证供给和经济可承受性的前提下最大限度地优化能源结构二是国家能源安全有充分保障三是环境质量明显改善，可持续发展能力明显增强。能源结构调整和优化的建议方案为：逐步降低煤炭消费比例，加速发展天然气，依靠国内外资源满足国内市场对石油的基本需求，积极发展水电、核电和可再生能源先进利用，利用20年的时间，初步形成结构多元的局面，使得优质能源的比例明显提高。具体内容包括：逐步
31、降低煤炭在一次能源消费中的比例，到2020年煤炭消费比例力争控制在60%左右。受我国“丰煤少油”的资源禀赋制约，煤炭在我国能源结构还需要担当重要角色，这一情况可能持续较长时期。单纯从资源量的角度来看，我国煤炭资源是有中长期保证能力的，如果按照年产25亿吨原煤来推算可供应80年。如果考虑水资源角度和环境容量的制约，我国煤炭资源最大开发规模为年产煤28亿吨，煤炭供应的关键是产能和基础设施的建设。即使按照煤炭需求量最小的方案，到2010年和2020年煤炭需求分别达到17亿吨和21亿吨煤。从目前的在籍矿井和在建国有矿井的供应能力看，预计到2020年生产能力为7.1亿吨(已扣除退役矿井的产能)，如果乡镇
32、煤矿的生产能力仍按3.5亿吨估算，这就意味着，要保证煤炭的稳定供应，从2000到2020年，年均需要净增加产能至少5000万吨(虽然东南沿海地区可进口煤炭解决供应问题)，煤矿建设任务十分繁重。如果这一问题处理不好，甚至会再度出现煤炭供应紧张。加速发展天然气，使之在替代煤炭消费方面发挥重要作用石油则有效利用国际资源和国际市场，满足国内对石油的基本需求。改变天然气发展滞后的局面，到2010年和2020年，天然气消费占一次能源的比例，要从2000年的2.8%提高5%6%和6.7%8.9%，力争实现高方案。2000年至2020年天然气消费年均增长率为9%左右。天然气的发展要以国内资源为主体，国外资源做补充，到2020年天然
