1、自考行政管理资料概述第一节 行政管理学学科性质与研究对象行政管理学概念及其特点行政三种含义与立法、司法相相应行政与政治相相应行政与管理相相应行政行政管理定义：政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理总和。特点：行政管理是一种以政府行政机关为主体管理，政府行政机关扮演者管理者角色行政管理对象涉及社会公共事务和政府内部事务行政管理必要依法进行，是一种执法活动或执行政策活动行政管理学学科性质是公共管理学一种重要分支学科是管理学一种重要构成某些是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会事务及其内部事务过程中总和运用，是一门多学科综合应用科学。行政管理学研究对象与范畴（略）第二
2、节 行政管理学历史发展西方行政管理学产生因素与形成形成阶段西方行政管理学形成（1）威尔逊 行政管理学 创始人1887年在美国哥伦比亚大学刊登了行政学研究提出从行政学角度来研究政府管理指出行政学重要内容是文官制度、行政组织和行政活动等。（2）古德诺和怀特贡献古德诺：政治与行政创立了政治、行政两分法，为行政管理成为独立研究领域奠定了基本。怀特：行政学导论把复杂行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大某些。（3）泰罗“科学管理”增进作用泰罗-法约尔-韦伯：提出了一系列管理学理论和办法，被引进到国家行政管理中来，增进行政管理学学科形成。当代西方管理学发展大体经历了三个阶段：（1）19c
3、末20c初至20c30s行政管理学及其发展古典学派行政管理学是行政管理学发展史上第一种阶段。（2）20c40s70s年代行政管理学及其发展行为科学学派哈佛大学专家梅奥“霍桑实验”，提出“社会人”理论假设，进而建立了行为科学管理学说：人不但仅具备物质方面需求，并且还具备多方面其她需求。马斯洛需求学说，人需要时有生理需要、安全需要、社交需要、自尊需要和自我实现需要这样一种从低档到高档多层次需要构成需求构造。管理者通过满足被管理者各种需求来勉励管理对象努力工作，从而实现管理目的。决策理论学派西蒙管理决策理论学说指出决策时整个行政管理过程中心，研究了行政组织决策程序问题，并且还对老式理性决策准则进行了
4、修正，也就是日后最大化决策准则（满意决策准则or有限理性决策理论）系统理论学派里格斯行政生态理论，探讨了新政环境与行政管理互相影响和互相作用问题。以为一种国家国情影响并塑造一种国家行政管理，使该国形成特有行政模式。卡斯特权变理论，管理是因人、因时、因地、因条件而变化，主线不存在对所有管理者都合用管理模式。行政组织模式以及行政领导模式，都会因环境变化而变化，在不同环境下会具备不同模式。（3）20c80s年代以来行政管理学及其发展新公共管理学源于20c70s末80s初西方国家公共行政改革运动，代表人物英国前首相“铁娘子”玛格丽特.撒切尔：反对低效和挥霍，实行私有化；以市场取代官方组织，将公司管理办
5、法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向。政府治理理论创造一种“至少限度国家”、“按照私营公司模式进行管理”，是一种“有效地管理”、“良好管理”，是各种公共或私人个人和机构管理其共同事务诸多方式总和。政府放松规制，让给多服务有市场、社会团队来提供，自己承担更多协助服务。后当代公共行政理论基本思想：强调公共服务应更具备针对性，满足公民个性化公共需求，做到详细问题详细分析，替公民办实事。其实质是强调公共性是一种针对特定期间特定行为，强调行政管理过程中普遍参加（政府、其她社会单元），目在于为公民提供个性化公共产品or公共服务。第三节 研究和学习行政管理学办法和意义研究和学习
6、行政管理学办法主线办法：理论联系实际详细办法规范办法建立行政管理学学术规范，即普通理论和基本原则，用其对所浮现行政现象进行解释，并用于对行政管理实践活动进行指引。经验办法也叫做实证办法，强调在研究过程中只注重对事实描述，而回避事实背后规律，即注重研究“是什么”，而忽视“为什么”研究。案例办法与规范办法相相应，规范办法注重研究事物共性，即规律性研究；案例办法则重要注重个别事例特殊性研究。比较办法在社会科学研究过程中，通过对同一时期不同国家or地区社会现象（横向比较or共时性比较）、同一国家or地区不同步期社会现象进行对比（纵向比较or历时性比较），找出它们之间共同规律和特殊性。研究和学习行政管理
7、学意义理论意义 理解行政管理基本规律，为国内行政管理科学化提供理论根据。实践意义有助于咱们弄清晰国内行政管理存在问题和改革目的、任务、方式，为国内行政管理改革和发展指明方向有助于提高国内公务员素质，进而提高国内行政管理整体水平。有助于提高国内企事业单位管理人员政策水平，增进企事业单位与政府良好合伙，同步也有助于提高企事业单位行政管理水平。第二章 行政环境第一节 行政环境特点与类型行政环境含义与基本属性行政环境环境：处在特定系统边界之外一切因素集合。边界指是主体与环境间隔，是系统环境这两个概念产生理论前提，其作用在于阐明组织特性及理解组织与外在环境之间关系。边界有无渗入性性是鉴别封闭与开放组织理
8、论重要标志，若边界是刚性、不可渗入，则该组织or系统是一种孤立、自我封闭系统，与外在环境无任何关系；反之，则是一种开放系统。2.行政环境：处在特定行政边界之外，可以对该系统存在、运营与发展产生直接or间接影响各种事物与情势总和。行政环境基本属性：复杂性、有关性与综合性、层次性、动态性行政环境类型从研究角度出发，可以将行政环境划提成许多不同类型：以环境因素形成过程及其人类活动关系为原则自然行政环境；人造行政环境对特定行政系统作用与影响层次宏观行政环境；中观行政环境；微观行政环境以行政区划or一国政府管辖区域为原则国际环境、国内环境 行政生态模式1高斯与行政环境问题提出最早把行政问题与其外部环境联
9、系起来进行研究是美国哈佛大学专家高斯。3.雷格斯行政生态学1961年，雷格斯：行政生态学农业社会社会构造式混沌未开社会组织是融合型而不是专业化，缺少明确细致社会分工，社会交往时特殊主义or是人情取向工业社会社会构造有明确而细致分工，专业化限度高，社会组织从事不同专业化功能，讲求行政效率与科学性，而社会交往中则为普遍主义（平等理性取向）过渡型社会：（社会构造）形式主义特性：体现为正式法律与政策规定不能付诸于事实，形同虚设存在法律制度同步也存在“人情不不大于法”现象异质性：同一社会中不同制度、行为规范与观点并存，老式与当代并存。重叠性：不同性质社会构造or组织上相重叠。雷格斯对不同社会环境与它行政
10、系统互有关系分析基本上，提出了 “融合-棱柱-衍射行政模型”融合型行政模式：与农业社会相适应是融合型行政模式在农业社会中社会构造是混沌不分，犹如折射前自然光是一道白光同样。它以农业为经济基本，没有明确、细致社会分工，与之相适应，行政行为与其她行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起，没有专业化行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚亲属主义色彩。 衍射型行政模式：与当代工业化相适应是衍射型行政模式白光通过棱柱体折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这犹如当代工业化社会，整个社会有着
11、明确、细致分工，故政府职能也是明确，有着分工极细行政机构，执行着不同行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。棱柱型行政模式：与过渡社会相适应是棱柱型行政模式里格斯将介于农业社会和当代化工业社会之间社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着老式社会某些特性，又具备当代社会某些因素。在行政方面，行政行为已经徐徐与其她社会行为区别开来，但尚未完全分化；专业化机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种老式势力制约等等，因而行政效率低下。第二节 经济环境及其对行政管理影响经济环境及其构成经济环境：可以对特定行政系统
12、存在、运营和发展产生直接或间接影响各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定统称，是特定行政系统所处国家or地区经济力量与经济活动总和。经济环境重要因素及其对行政管理影响经济力量行政系统所处社会系统总体经济实力，涉及总体社会生产能力与财富总量。经济力量对行政管理影响及行政管理对其反作用（略）社会经济构造是一国or一种地区国民经济中一系列有关经济构造性因素集合，涉及：不同所有制经济（公私经济力量比例关系）、国民财富在全体国民中分派状况、社会分工与专业化发展限度。社会经济构造对行政管理影响及行政管理对其反作用（略）经济体制是一种国家or地区以社会经济组织为中心各种详细经济制度与行为规范总和。核心：社
13、会资源调配制度（以市场机制为主还是以政府调节机制为主）经济体制对行政管理影响及行政管理对其反作用（略）科技发展水平是一种国家or地区科学与技术发展发达晨读，从主线上决定着一种国家or地区生产能力。影响行政系统运转协调，行政效率提高，不但需要良好组织功能、构造、运营程序与规则等制度化保障，也离不开高效技术系统支持反作用行政系统对社会科学技术水平也会产生重要推动or阻碍作用。国内现行经济环境基本特点及其行政管理影响老式农业与高科技产业并存社会生产力发展状况及其对行政管理影响公有制经济为主题、各种所有制经济共同发展社会经济构造及其对行政管理影响受限市场及其对行政管理影响第三节 政治环境及其对行政管理
14、影响政治环境及其构成政治环境：指处在行政系统边界之外，可以对行政系统边界之外，可以对行政系统产生、存在、运营与发展过程产生直接or借鉴影响各种社会政治因素集合。狭义与广义政治环境区别是：与否将法律制度当作政治环境一种重要因素。（广义：政治环境+法律环境）政治环境重要因素及其对行政管理影响1.国家政权组织形式与实际运营状况及其对行政管理影响（1）含义国家政权组织形式：（国家权力排列组合方式）国家权力在政府横向各部门及纵向各层政府间详细划分方式、互有关系及其制度体现。影响：（略）2.政党制度及其对行政管理影响（1）政党：在某种政治体系中，通过控制or影响政府决策，以期获得和行使政治权利社会政治组织
15、。（2）政党是当代政治生活一种重要构成某些，重要通过三个途径对行政系统施加影响：议政参政执政3.社会团队与社会流通性发达限度及其对行政管理影响社会团队：两个以上社会成员基于资源，为实现某种共同利益规定而结成一种社会组织。（2）社会团队对行政系统影响（略） 反作用：行政系统也增进or制约社会团队发展（3）社会流通性与发达限度与社会团队发展息息有关社会流通性：社会民众参加政治生活也许性及其发达限度。 封闭式行政系统:流通性削弱；开放式行政系统：流通性加强社会流通性=社会政治生活民主化限度，对行政系统影响非常之大社会流通性较强社会中，人们有也许积极参政，通过各种渠道影响与制约着行政行政系统功能构造、
16、运营程序及规则形成，推动行政系统最后按照符合社会民众整体利益方向运营和发展第四节 文化环境及其对行政管理影响文化环境及其构成文化：指人们对社会经济、政治等因素一种认知模式，是人们社会心理活动总和。文化环境：（作为一种与经济、政治环境因素相并列行政系统社会环境因素类型而提出一种概念）是指人们心理与意识层面环境因素。行政文化：在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成关于行政系统成因、构造、运营方式，及其与公民间关系认知、情感、态度与价值取向等心理活动总和，是公共行政系统及其运营方式在社会成员心理上稳定反映与沉淀。文化环境重要因素及其对行政管理影响行政价值文化及其对行政管理影响行政价值文化（行政总
17、体价值观）：在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成，关于公共行政系统应当具备哪些基本社会价值认知和价值取向模式。行政功能文化及其对行政管理影响行政功能文化（行政功能功能构造观）：在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成对公共行政系统所具备功能构造认知与价值取向模式。在行政功能文化方面，浮现过两种有代表性文化：全能普化型行政功能文化有限分工型行政功能文化行政运营文化及其对行政管理影响行政运营文化（公共行政过程观）：社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在，关于各种公共行政问题得以有效解决途径与方式普遍性价值取向模式。公共行政系统运营机制价值取向两种模式：自律本位人治模式
18、法律本位法治模式行政公共关系文化及其对行政管理影响行政公共关系文化（政民关系观）：社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面认知与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成，关于公共行政系统与民众间关系认知、情感与价值取向。类型：老式型行政公共关系文化服从型行政公共关系文化参加型行政公共关系文化国内现行文化环境基本特点及其对行政管理影响1.管制型行政总体价值观向服务型总体价值观转变及其对行政管理影响2.全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化转变及其对行政管理影响3.自律本位型行政运营文化向法律本位型行政文化转变及其对象征管理影响4.依附服从型行政公共关系文化向自主参加型行政公共关系文化转变
19、及其对行政管理影响第三章 行政权力行政权力产生极其来源行政权力含义权力在现实社会中，权力主体可以对权力客体进行影响or控制一种力量。权力类型，依照不同原则划分：权力特性：本原性权力、从属性权力权力主体及目：公共权利、私人权利权力作用领域：政治权利、经济权力、文化权利、社会权力行政权力国家行政机关or被授予行政管理权限其她社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理一种能力or力量。基本特性：主体：国家行政机关以及被授予行政管理权限非政府组织客体：一种国家领土范畴内所有公民及由公民构成社会组织目：实现国家意志重要基本：国家强制力行政权力产生与发展两种类型老式行政权力：与老式农业
20、社会发展状况相适应行政权力。老式行政权力行使根据重要是老式习惯和统治者个人任意专断意志，体现为人存政举、人亡政息人治类型普遍现象。而缺少法治精神。行政权力缺少相应制约机制，容易导致权力滥用和腐败。当代行政权力：与当代工业社会相适应行政权力。特点：行政权力自主性增强、作用范畴日益广泛和内部功能日趋分化、法理型权力当代行政权力是建立在合理性法律和技术特长官吏基本之上，行政客体服从是由于行政主体所拥有合理合法权威，并且这种权威产生于合法程序。当代行政权力不是一种任意专断权力，而是一种理性规则权力人民作为国家行政权力来源保证1.通过宪政制度和各种法律法规对行政权力运营进行规范2.详细来源：强制力、诱导
21、力、组织制度、信息、个人因素行政权力特性及其价值取向行政权力特性：公共性、执行性、有限性 行政权力价值取向：行政权利应当达到什么目的以及为谁利益服务，它核心是回答行政权力目以及由目制约实现目的手段问题。1.行政价值取向共同性（公共利益）不同步代、不同国家行政权力价值取向具备共同性，行政权力所涉及都是公众、公用、公共事物，不论它是代表国家利益，还是代表某些强势集团，或者是某个社会阶层，她们在形式上都会以公共利益面目浮现。2.公共利益：一种共同体成员共同享有利益。类型：普遍个体利益、整体利益（公民共同体共同利益）公共利益不是简朴将个人利益相加，是由国家意志形成过程中各种政治势力合力状态体现。公共利
22、益作为行政权力价值取向体现：行政权力出发点是基于公共利益考虑，维护和增进公共利益行政权力体现服务行政精神，行政权力运作过程就是为公众利益服务过程（从以往“命令服从”关系，变为“服务收益”关系）行政权力运营过程贯彻公平原则，依法行使行政权力行政权力强调公开性和透明度，让社会公众懂得其服务状况行政权力与行政责任两者关系：行政权力是一种与行政责任相相应权力，没有无行政责任行政权力，也没有无行政权力行政责任行政责任：行政管理机关or行政管理者依照它们职权关系所产生一种职责和任务。详细体现：就行政责任性质而言，由于行政权力公共性，决定了行政责任是一种公共责任就行政责任产生而言，行政责任是一种基于行政职权
23、关系而产生责任就行政责任大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等责任第三节 中央政府与地方政府行政权力关系国外中央政府与地方政府行政权力关系基本类型1.中央政府与地方政府行政权力关系事实上是行政权力在其权力主体内部不同层次之间纵向关系，也是最高国家行政权力和地方行政权力依法形成权利义务关系。2.依照国家整体与某些，即中央与地方国家机关权力分派形式而论，分为：单一制国家、联邦制国家两种形式。单一制国家：由若干行政单位or区域构成统一主权国家。联邦制国家：由若干个联邦单位（共和国、州、邦）构成联合国家。3.中央政府与地方政府权力关系，可提成两种类型：（1）联邦制国家中央政府与地方政府权力关系（美国
24、、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制重要国家，美国最具备典型性）联邦制国家中央和联邦成员单位权限都是固有，中央政府在全国只拥有相对权力，联邦成员单位权力为宪法所明确规定，不由中央政府授予or划分。（2）单一制国家中央政府与地方政府权力关系（英国、法国、日本等国家为代表，英国为典型单一制国家）在单一制国家里，全国有统一宪法、统一机关体系。国家内部按地区划提成若干行政区域作为地方政府，地方政府服从中央政府统一领导。西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系发展趋势联邦制国家中央政府与地方政府分权改革以美国为代表联邦制国家中央与地方关系经历了由分权到集权，再由集权到分权两个发展阶段。单一制国家中
25、央政府与地方政府分权改革英国、法国、日本等单一制国家分权改革比较激进，开始向地方自治准联邦制转变。通过放松地方政府在本地事务管理权限、财政及人事任免等方面控制，是地方政府由中央政府代理机构转变成相对独立准自治地方政府。西方发达国家地方分权化重要因素地方分权是为了提高行政效率地方分权是为了适应当代经济发展地方分权是为了适应政治民主化需要新中华人民共和国成立以来国内中央政府与地方政府行政权力关系演变改革开放前中央政府与地方政府权力关系演变体现为：高度中央集权体制中央政府与地方政府经济管理权力关系中央政府与地方政府非经济管理权力关系改革开放以来中央政府与地方政府权力关系演变经济体制改革推动下，逐渐打
26、破集权制中央与地方关系模式，两者关系朝合理方向发展。重构国内中央政府与地方政府行政权力关系思路以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范畴实现中央与地方利益分派合理化实行地方分权和基层自治健全和完善对地方权力监督第四章 行政职能行政职能特点及其意义行政职能特点行政职能：是国家机关在一定期期内，依照社会需求，在国家政治、经济和社会事务管理中承担基本职责和发挥功能作用。行政职能是国家职能（政治统治、社会管理）构成和体现。行政管理特点：执行性、整体性、多样性、动态性研究行政职能意义对于合理地拟定行政活动方向和重点有着重要意义对于行政管理过程科学化有着重要意义对于增进行政效率和效能提高有着重要意义第二
27、节行政职能发展弱势政府时期行政职能特点 政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人公司提供良好发展环境。维护市场秩序，提供有限公共物品。意义积极方面：适应了自由资本主义需要，增进了资本主义经济发展。悲观方面：导致社会生产无政府状态，引起经济危机爆发。公司规模越来越大，资本积聚和集中趋势加强，公司间竞争更加激烈。仅依赖市场机制自发调节经济运营，政府只充当“守夜人”角色，已不能适应经济发展需要。强势政府时期行政职能形成与发展强势政府时期即“积极干预”政府时期。特点强势时期政府介入社会经济生活深度和广度都是前所未有，人们都能看到政府这只“看得见手”，在调配社会资源，引导经济生活，发
28、挥积极积极作用。强势政府时期行政职能范畴大大拓展政府加强对市场宏观调控兴办国有公司加强对公司规范和管制政府对社会管理职能加强强势政府时期行政职能方式更加复杂多样法律、筹划、制定政策、财政和金融政策、直接行动手段意义在凯恩斯国家干预理论指引下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采用大规模积极干预政策，在一定限度上导致了20c50-60s经济繁华。进入20c70s后，西方国家先后浮现了新经济危机，并且通货膨胀与经济停滞同步浮现，“滞胀”现象。大规模行政职能扩张，致使国家赤字愈来愈大，而社会失业人口越来越多。有限政府时期行政职能有限政府时期行政职能发展趋势通过非国有化，减少政府对公司微观管理政府放松
29、规制，更好地发挥市场机制作用推动公共服务职能社会化、市场化详细形式：政府业务合同出租以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营公司伙伴关系公共服务社会化第三节 国内行政职能转变国内改革开放前行政职能特性及其弊端国内改革开放前行政职能特性政府以直接行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过度膨胀，形成所谓“全能政府”or“超强势政府”职能模式。重要特性：集中筹划管理、微观直接管理、片面强调政治职能国内改革开放前行政职能重要弊端导致政府机构膨胀资源配备效率低下公司和社会缺少动力机制容易产生腐败行政职能转变：为了适应客观环境变化需要，而对行政职能进行转换、重组和优化，是对政府行为方式及职能构造体系调节。国
30、内行政职能转变重要内容1.职能重心转变2.职能方式转变3.职能关系转变重要调节内容有：政府要弱化、强化、增长新职能第五章 行政管理机构第一节 行政管理机构特性与作用行政管理机构特性行政管理机构：是按宪法和其她关于法律规定，依照一定程序组建起来，行使国家行政权力，履行各种行政职能国家机关总称，是国家机构重要构成某些，亦称为行政机关、政府机关等。特性：合法性、主体性、系统性、权威性、执行性和管理性行政管理机构作用行使国家行政权力，对社会公共事务进行管理执行和实行各种法律、法规、规章，维持社会治安和良好市场秩序行政管理机构构成方式及其类型行政管理机构构成方式：指国家行政管理机构构成形式与产生方式总称。世界上几种在不同类型国家最高行政管理机构：内阁制国家行政管理机构构成方式内阁制国家最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门部长构成，首相为政府首脑，领导内阁。 内阁由议院中占据多数席位政党or政党联盟构成，其她政府机构成员由任命产生，内阁向议会负责。 国家一级行政管理机构由内阁办公机构和各职能部门机构构成。重要代表国家：英国（意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡 ）2.总统制国家行政管理机构构成方式此类型国家最高行政管理机构由总统、总统办公室、政府各部门机构以及独立机构构成。 总统及时国家元首，又是政府首脑。总统通过选举产生，其她成员由总统依
