1、C923文献标识码：A文章编号：0257-5833（2009）06-0067-11计划生育政策是新中国建立以来引发争议和关注最多的一项基本国策，特别是从20世纪6070年代“晚、稀、少”广义计划生育政策向70年代末80年代初开始的独生子女政策的转型，在实施之初就引发了很多学者的批评和争论，认为“一胎化”会引发诸多社会矛盾和问题。近年来，随着中国人口所面临的新增劳动力数量减少、老龄化、新生人口性别比等问题的出现，进一步引起了人口学家对独生子女政策是否要持续，以及持续到什么时候的质疑。然而，长期在计生部门工作的同志认为，如果因为对人口形势的盲目乐观放松警惕、淡化国策意识，会导致几十年艰苦努力换来的
2、低生育水平的局面前功尽弃。因此，有必要建立以“国策上位、区别优惠”为特征的基本国策协调机制，强化各基本国策主要执行部门的参与意识。学者和政策执行部门之间的分歧，实质上并非同一问题。学者们关注的是独生子女政策的废与立，并非计划生育政策是否有必要的问题。独生子女政策不等于计划生育政策，前者作为狭义的计划生育政策，强调的是“一胎化”；而具体实施过程中，由于民族、地区、城乡的差异，计划生育政策并没有完全按“一胎化”执行，存在多元变式。目前学者们提出的独生子女政策调整方案多以胎数为重心，认为从一胎放宽或“渐变”到二胎，是解决人口政策面临的新挑战的稳妥方案，有学者甚至精确计算出，从人口发展趋势预测来看，在
3、2020年左右，以二孩方案代替独生子女政策，不存在人口出生反弹的威胁。但对胎数的过度强调，使得大家对政策理念、执行本身都没有予以特别的重视，而这一点恰恰是实务部门和普通公众所面临的最大困惑。这种忽略，某种意义上也是独生子女政策转型迟迟不能实现的原因之一。本文想突破“胎数”的局限，从现行计划生育政策面临的不同挑战入手，分析其所面临的理念和效果挑战，在对不同政策执行效果进行量化评估的基础上，讨论解决计划生育政策本质性困境的一种调整方案。一、两类计划生育政策的前提理念：权利与善好争议制订计划生育政策的目的何在？这是对未来生育政策方向进行讨论时首先应该分析的问题，但众多讨论往往舍本逐末，忽略了各种异议
4、背后的这一根本性症结。传统观点认为，计划生育政策作为一种公共政策，代表的是以国家利益为核心的公共利益，其目的在于实现国家政治经济文化的高速发展，因此，个体或家庭应该牺牲部分权利和自由，以维持人口总量和资源总量的平衡。这一理念应该说来自于西方社群主义的“善好（Good）优于权利（Right）”一说，即公共利益至上的政治理论。提倡独生子女政策的人也多基于此开展分析，从公共利益的角度论述执行该政策的必要性和迫切性。然而，现代公共政策的立足点美国学者罗尔斯的新自由主义理论或现代正义论，强调的是个人权利至上或“权利优先于善好”。该理论认为公权不应以侵犯私权为前提，不能以道德谴责来剥夺个人权利。因此，政府
5、为管理公共事务、实现公共利益，运用公共权利制定和实施公共行为规范、行动准则和活动策略的过程中，应该强调个人权利至上。从这个意义上来说，“一胎化”的独生子女政策对个体生育决策权的严格限制，是以“公”权制约了个体“私”权，这也是这一公共政策在实施理念上多有非议的根本性原因。而“晚、稀、少”广义计划生育政策受到人们的相对接受，和它以倡议的方式提出、在呼吁重视集体利益的同时也部分尊重和保留了个体生育决策权不无关系。对于社群主义和自由主义的公共政策观孰是孰非，这里不作简单评判，仅在此强调一点，权利和善好并非是对立的两极。维护权利就不能实现善好，或追求善好就不能尊重权利，这两种观点都是简单化、平面化思维的
6、结果。从公共政策的角度来说，最理想状态，当然是二者兼顾，或者以支持性措施实现二者的共同达成。正如儒家的“义利观”所强调的“先义后利”，虽然从第一序列上来看，“义利观”提出“义”是遵从社群主义的“善好优于权利”，但它同时也认为在第二序列上追求公利或私利都无可厚非，反对将义利视为对立或互相排斥的两面。因此，政策制定者应该认真思考的是，以何种方式将维护个体私权和实现公共善好更和谐地融为一体，在实现国家利益的同时如何兼顾个人利益。独生子女政策的诞生背景，是改革开放初期对效率的迫切需求，而改革开放30年后的今天，如果仍然以统一化方式从集体利益的角度去宣传和实施基本国策，不花更多的精力去思考实现上述融合的
7、政策途径，不仅有违计划生育政策的初衷，也会令计划生育政策的继续实施陷入不必要的困境。事实上，中国目前的计划生育政策缺乏清晰的理念界定，这一点也直接导致了计生部门、人口专家以及社会公众之间的意见分歧。二、历史与地区比较：两类计划生育政策的实施效果除理念问题的澄清外，选择未来政策方向还需要对现行两种类型政策的效果进行评估。以往的研究在分析计划生育政策实施效果时，并没有区分广义计划生育政策和独生子女政策两种类型，这是一大缺憾。在指标上，前期研究通常采用总体人口规模、出生率和自然增长率、晚婚晚育率、孩次率、总和生育率，以及生育意愿等指标进行评估。本研究根据资料的可得性，从这些指标中选取了总和生育率、出
8、生率和自然增长率以及生育意愿三种指标，通过不同历史时期、不同计划生育政策地区历年来的人口统计数据，对两种类型政策进行一个简要的评估。（一）两个历史时期人口控制政策效果评估中国的计划生育政策并不等于独生子女政策，在不同历史时期、不同地区、城乡以及文化传统下，计划生育政策的具体内容并不相同，然而目前对这些不同生育政策在认识和宣传上都相当有限，公众心目中，计划生育政策就是独生子女政策。为澄清概念，本节首先从历史发展的角度对不同计划生育政策的产生过程作一简单介绍。1957年7月，马寅初在第一届全国人民代表大会上发表新人口论，1968年中国计划生育领导小组得以成立，这十年左右的时间被视为中国广义计划生育
9、政策从讨论到最终落实开始实施的时间点。广义计划生育政策并没有限定每对夫妇只能生一胎，只是提出了“晚、稀、少”的口号，号召晚生和少生，并一直延续到20世纪80年代初独生子女政策尘埃落定之前。从广义计划生育政策向独生子女政策的转型，产生于20世纪80年代初。1980与1982年中共中央先后发布了关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信、关于进一步做好计划生育工作的指示，提出“一对夫妇只生一个孩子”，并严格规定城镇居民和国家干部、职工除特殊情况外只能生育一胎。显然，1980年前后是全国范围内推广以家庭为单位实施独生子女政策的关键节点。正如前文提到过的，以往的生育政策评估中尚无对广义计划生
10、育和独生子女政策两类计划生育政策的比较。本研究认为划分出这两种类型的生育政策进行比较非常有必要，可以帮助专家和实务工作者进一步认识现行政策的得失。为了避免第一次人口高峰1963年极端数据的影响，研究以1968年为起点，分析19681980年和1980至今两个不同政策阶段的总和生育率、出生率和自然增长率，以及生育意愿的变化，对不同计划生育政策的人口控制效果进行比较。1.总和生育率的控制。根据国外学者的数据，我国人口的总和生育率在1980年就达到2.5，远远低于国外发展中国家和部分发达国家的水平。人口统计年鉴的数据也表明，与1968年的6.45相比，实施“晚、稀、少”广义计划生育政策后，总和生育率
11、的下降速度非常快，在20世纪80年代初已经接近2.1的替代水平。1980年以后总和生育率受底线影响，下降速度有所放缓。1981年到1983年甚至出现反弹，超过了70年代末期的水平。有学者认为这是过于严格的“一胎化”政策所带来的逆反性生育造成的现象。1983年以后，总和生育率一直在低水平上保持稳定下降，直到“五普”后官方公布的1.8左右水平，但不少人口学者从调查、统计等多方面对此数据进行质疑，提出总和生育率的实际情况可能更低（11），而过低的总和生育率并不利于人口结构健康安全发展。因此，就总和生育率来看，20世纪80年代初，经广义计划生育政策的控制，已经达到比较理想的水平，采取独生子女政策后，总
12、和生育率反而面临反弹和过低的威胁。2.出生率和自然增长率控制。除政策因素外，出生率和自然增长率同时也受社会经济因素影响，但王金营（12） 对1972年以来人口发展的动力学研究表明，计划生育政策对人口出生率降低的最小贡献为57.88，对人口自然增长率的降低贡献了61.21，远远超过其他社会经济因素的作用。因此，目前学界基本认同这两大指标的政策评估作用。本文在此利用时间序列图表和协方差分析的方式对两个政策阶段的出生率和自然增长率变化趋势进行比较和说明。图11980年前后的出生率变化的时间序列图图1为19611980年，以及19802007年的出生率（13） 变化时间序列图，从图中我们可以看到196
13、11968年出生率的波动非常明显，这和建国后第一次人口高峰及三年自然灾害有关，但1968年以后，总体出生率明显保持稳定下降趋势，直到1980年至1987年前后，采取了更为严格的计划生育政策后才出现了较大幅度的反弹，到1987年以后方再次呈下降趋势。为了从统计上进一步比较两阶段的出生率变化趋势是否存在差异，研究采用GLM模型的Univariate方法对19681980年间广义计划生育政策阶段和1980后独生子女政策阶段的出生率变化趋势进行了比较。从表2可见，两个阶段的出生率趋势显著不同：“不同计划生育政策类型与年份”交互作用显著，P值为026（.05），说明两组历史阶段数据的斜率确实如时间序列图
14、所反映的一样存在显著不同。19681979年出生率下降趋势更为明显。图21980年前后的人口自然增长率变化的时间序列图另一指标人口自然增长率的时间序列见图2，初步Univariate结果见表3。表中交互作用结果显示，两类政策阶段的人口自然增长率比较无统计学意义的差别，而且P值较大，为.509（.05），这说明斜率并无显著差异，换句话说，1980年前后两个政策阶段的人口自然增长率变化趋势并无显著区别。这至少说明，实施独生子女政策阶段虽然各部门采取了更为严格的“一胎化”控制方式，但在自然增长率方面并没有带来比广义计划生育政策更明显的控制效果。（二）独生子女政策的地区效果评估虽然前文的时间序列分析充
15、分证明，独生子女政策和广义计划生育政策的执行效果相比，不但没有优势甚至还不如后者，反对者也完全可以提出，不同历史阶段的社会经济条件各不相同，两类政策人口控制效果有差异可能是其他原因导致。因此对两种类型政策在同一时间段上再次进行比较非常有必要。郭志刚等（14） 曾对全国420个执行不同类型计生政策地区（1990年口径）的政策生育率情况进行了统计，认为可以将这些地区分为四类。第一类地区基本严格实施独生子女政策，这样的省份有6个（上海、江苏、北京、天津、四川、重庆），平均政策生育率在1.01.3之间；第二类地区混合实行独生子女和独女可以生二胎的政策，此类省份有12个（辽宁、黑龙江、广东、吉林、山东、
16、江西、湖北、浙江、湖南、安徽、福建、山西），平均政策生育率为1.31.5之间；第三类地区为混合实施独女可生二胎及二胎以上政策，此类省份有7个（河南、陕西、广西、甘肃、河北、内蒙古、贵州），平均政策生育率为1.52.0；第四类地区实行二胎及以上的政策，省份有5个（云南、青海、宁夏、海南、新疆），平均政策生育率为2.0或以上。要比较同一历史时间段上独生子女政策和广义计划生育政策的实施效应，可以分别对这四类地区的人口变化趋势进行一个比较。为避免混合政策的干扰，本文选取两类地区，即严格实施一胎政策的一类区和实行二胎以上政策的四类区，比较近十年来这两类地区的总和生育率、出生率和自然增长率的下降趋势。同时
17、为了尽可能减少地域文化、经济社会发展水平的影响，从这两类地区选取四川、云南这样两个地理、经济文化水平都比较接近的省份来比较。从表4可见，云南的总和生育率起始水平明显高于四川，因此，在对二者总和生育率比较过程中，应该更重视波动幅度而非最后得到的绝对值大小。从表4最后一栏“总和生育率波动幅度”中可以看出，19812000年间云南省总和生育率的下降幅度远远高于四川省。而四川在“五普”阶段以后面临总和生育率过低的威胁。据王金营等人（15） 对各省1990年代总和生育率估计，实际生育水平和政策水平之差，以贵州、江西、重庆、广东、四川五省最大，均高于0.7，这五个省份均属于前三类政策地区；而云南、青海、新
18、疆、宁夏、海南等四类实施二胎政策的省份，实际生育水平和政策水平之差均低于0.5。这说明四类政策地区，政策控制的水平更为有效。这些数据也得到经验研究的支持。梁中堂自20世纪80年代以来就一直致力于“二胎化”政策的推广。在他的努力下，1985年开始，国家特批山西翼城县（农业人口占绝大多数的农业县）试点二孩晚育理论，虽然没有实施独生子女政策，但是2000年普查显示该县总和生育率只有1.51，远远低于政策生育率和世代更替水平。此外，易富贤（16） 也曾指出整个新疆建设兵团汉族允许生二胎，少数民族允许生二胎以上，但是“十五”时期，该地的生育率稳定在1.0左右。甘肃酒泉执行一对夫妇生育2个孩子的政策已经2
19、0年，其生育政策远比全省其他地方“宽松”，但其各项生育指标都好于全省，总和生育率维持在1.6左右（17）。2.出生率和自然增长率。从上图中可以看出以下几个特点：（1）1980年一类地区四川的总体出生率和人口自然增长率平均水平都低于四类地区云南，这说明两个地区在独生子女政策实施之初生育水平存在差异。因此要判断这两个不同计划生育政策地区的人口控制效果，不能简单比较某一时间点上两地的出生率和人口自然增长率差异，而需要对两个指标的下降趋势进行比较。（2）Univariate分析结果显示，1980年以后四川和云南虽然实施不同的计划生育政策，但两地的出生率和人口自然增长率的下降趋势并无明显差异。表5显示，
20、比较四川、云南出生率数据的斜率，结果发现地区和年份的交互作用并未达到显著水平，说明两列数据总体斜率并无差异。表6对两地人口自然增长率趋势的比较也得到了相同结果，这说明不同类型的计划生育政策在控制人口下降趋势上效果是一致的。本节通过比较同一历史阶段采用不同政策邻近区域的人口控制效果，证实了广义计划生育政策的有效性在统计学意义上确实成立。横断比较和纵向分析的数据都支持同一个结论，从生育率的角度来看，独生子女政策与广义计划生育政策相比并无优势，在部分指标上甚至不如后者。（三）不同类型计划生育政策对生育意愿的影响评估除生育行为的变化外，生育意愿的变化被视为是能说明人口政策效应的更为内在的指标。事实上，
21、中国国民生育意愿的下降是近年来众多研究共同印证的现象（18）。但生育意愿下降是否与计划生育政策的严厉程度有关，对此进行专题思考的文章却不多。在强调生育政策对生育行为的积极诱导和控制作用时（19），如果对不同历史阶段生育意愿的变化进行比较，我们会发现，广义计划生育政策影响下，70年代末中国人的生育意愿已经发生明显变化，如70年代末，中国社科院一份较权威的调查就显示，北京、四川两地城乡青年生育意愿都低于2（20）。更进一步，过于严厉的政策还有可能对生育意愿起到逆反作用。印度20世纪70年代的经验表明，由中央统一严密管理计划生育工作，作为一种没有缓冲带的高压政策，不仅与文化、习俗、宗教等碰撞，还会引
22、起政治骚乱（21）；梁中堂等人的研究也发现，独生子女政策在1980年代初曾诱发逆反心理，造成生育意愿和实际生育率的反弹，从本研究图2、图3也可以清楚地看出这一轮反弹。相反，允许生二胎，与一胎化政策相比，更符合人们的需求，更能引导人们理性控制自己的生育意愿，因此也更人性化，更尊重本土生育文化和民俗习惯。此外，不少学者也注意到政策生育率与居民的实际生育意愿之间还是有差距，后者普遍高于前者（22）。这也从另一个角度说明了生育政策在控制实际生育意愿方面还是有一定限制，人们的生育行为虽然和政策紧密呼应，但真正的生育意愿并非是一个完全受政策控制或只受政策影响的变量，城乡、文化和经济发展水平对居民的生育意愿
23、影响也相当大（23）。三、独生子女政策具体执行和实施中的困惑除政策理念和执行效果外，在具体执行和实施中，现行独生子女政策也面临一些困惑。（一）与其他社会政策之间的矛盾本研究第一部分所提到的公共政策的理念差异，也反映在其他政策与独生子女政策的关系上。近年来，国内公共政策逐渐从强调“效率”的经济政策逐渐向强调“公平”的社会政策方向演变，其具体内容涉及社会救助、救灾、社会保险、医疗卫生服务、就业、教育、妇女儿童保护、老年人残疾人权益、房屋住宅政策等等；但在分析这些不同政策的背后理念时我们会发现，其他社会政策越来越强调风险社会环境下如何保护弱势个体的权力，而独生子女政策在这方面却和其他社会政策之间存在
24、不少冲突。比如，为解决流动人口子女教育问题，国务院出台“两为主”政策，此框架鼓励公立学校接受流动人口子女入读，但流动人口群体中非计划生育人口比例较高，由于缺乏“计划生育证”或“独生子女证”无法进入公立学校就读，带来系列隐患。再比如需要享受补贴的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，而根据独生子女政策，这些家庭不仅不能享受补贴，还需接受相应的经济或行政处罚。近年来出台的各项社会政策多为惠民性政策，强调个人公平发展的权利，和改革开放初期为促进效率而出台的各种限制性政策存在本质不同。政策诞生时代背景的差异，是独生子女政策和其他社会政策之间矛盾冲突的根源。对比西方的生育政策，其执行方式值得借鉴。虽然
25、其根本目的在于促进生育，但这些国家并非通过出台限制性政策（如规定每户必须生两胎或以上，否则采取行政处罚这样的手段），而是采取鼓励性措施，以税收减免、学费减免、公共事业费减免和房租减免等软性方式予以配套，如巴黎家庭部出台的新生儿补贴政策，强调妇女从怀孕第三个月起就可以享受该补贴，直到孩子出生后三个月，面向所有妇女，不考虑收入和工作与否。这种思路对于独生子女政策与其他社会政策之间的协调，具有一定的启示作用。（二）实施部门功能的质疑1962年中共中央和国务院下发关于认真提倡计划生育的指示，提出计划生育工作由各地党委和政府统一领导，各有关部门和群众团体分工协作；1964年国务院召开专门会议，成立了计生
26、委及办公室，部分省市县随后也建立了相应机构，并在卫生部门设立办公室，配备专职干部。“文革”中虽然计划生育部门受到冲击，但70年代中期后在中央的重视下很快得到了恢复和进一步健全，初步形成了从国家到市、地（市）、县、乡的五级计划生育领导管理机构。1981年3月，国家计生委成立，管理网络由公社（乡）进一步延伸到生产大队（村）和生产队（组）。目前，从中央到各省市计划生育部门的建制和覆盖面都非常完善，承担的也不仅仅是限制胎数的任务，还包括优生优育等。但在严格实施独生子女政策的过程中，基层部门所执行的行政处罚，对其功能产生了一些负面影响。如有学者提出，居村一级计生工作长期借重基层组织妇联，计划生育从结构、
27、功能和认同三个角度侵蚀并解构了农村妇代会的原本属性，给妇女整合带来了负面影响，在各种政治压力、利益导向和信息传递作用下，国家、村庄、妇女干部三个层面的治理和行为都倾斜于计划生育工作，从而忽略了妇女权益与发展等基本任务（24）。妇女组织本身应该维护女性权益，其中包括生育权，但狭义的计划生育政策对胎数的严格限制，及其处罚性执行方式，又迫使妇女干部以各种方式去干涉个人和家庭领域内的权利，这实际上和妇联应该具备的功能相违背。四、惠民与福利：计划生育政策未来发展方向的思考独生子女政策出台的初衷并非是作为一项长期性政策来执行的，其所针对的也仅仅是第三次人口高峰可能带来的人口资源危机（25）。因此独生子女政
28、策不应该等同于长期性的计划生育国策，完全有调整的可能和空间。但目前专家所提倡的独生子女政策调整方案，多侧重于从一胎向二胎转化，并注意这一转化的时间点选择问题，对政策的方向和目的讨论还相当有限。本文之所以对两类计划生育政策的实施目的、效果、执行方式等全面分析，是希望突破胎数的制约，把调整目标放到更高的政策理念层面上来，强调制订计划生育政策的出发点应该是兼顾善好和权利，而不能片面强调公共利益或个人权利。随着老龄化程度的不断提高，如果仅仅从公共利益的角度，对胎数进行限制性放开，如出台必须生二胎之类的政策，这同样也是对个体的权利忽略，和早期的独生子女政策并无本质性差异。事实上，部分女性主义者认为，促生
29、育政策可能会导致女性再次被赶回家。因此，现代社会对公权和私权的共同尊重，在政策层面也同样需要得到考虑。相对比而言，1980年以前的“只生一个好”政策，以倡议性口号的方式进行生育宣传和引导，在维护集体利益的同时，也给个体在生育数量上的决策权保留了选择的余地。同时本研究发现的大量数据也证明，这一阶段计划生育政策的效果并不比后来的严格限定胎数的独生子女政策差。但本研究也不主张因为独生子女政策在现阶段面临的挑战，就完全否定整个计划生育政策的积极作用。我的观点是，计划生育政策在新历史时期需要新发展，特别是当改革从20世纪80年代对效率的迫切要求转向21世纪对更持续、更有序发展的追求时，计划生育政策考虑在方向和目的上进行调整，而不仅仅是在胎数上呼吁解禁！将“善好”与“权利”结合，这不仅是现代意义的公共政策必然考虑的内容，也是实现国家整体政策的平衡和协调发展的需要，以下三方面可以作为计划生育政策未来调整考虑的方向：（一）从限制向鼓励型政策转型2000年以后，计划生育政策的新转型已经开始把“奖优免补”作为未来工作的重点。比如云南在2003年实施“奖优免补”等政策后，采取免除农村独生子女义务教育学杂费等措施，有效降低了育龄妇女总和生育率，保持了人口总量持续低速增长的态势。但目前限制性政策仍然在大部分领域存在，如现行对违反独生子女政策
