1、桂东县城乡垃圾分类回收综合处项目实施方案桂东县城乡垃圾分类回收综合处理项目初步实施方案国信招标集团股份有限公司二零一六年三月1、项目基本情况（1）项目概况 1、项目名称：桂东县城乡垃圾分类回收综合处理项目2、项目类型：在建3、项目地点：湖南省郴洲市4、联系人：邓文峰 电话：5、项目前期工作及所处的阶段：目前项目处于建设过程中，同时积极寻找有意向的合作者进行前期的接洽。（2）项目建设的规模和内容 桂东县城乡垃圾分类综合处理建设项目的主要建设内容包括： 1、桂东县各乡镇垃圾收集设施的完善，包括新建垃圾收集池512座，新增240L高密度聚乙烯垃圾桶190个，新建垃圾转运站15座； 2、在桂东县南木屯
2、生活垃圾无害化处理场附近建设生活垃圾分选厂，设计处理规模为120t/d。（3）项目总投资及资本构成 桂东县城乡垃圾分类综合处理建设项目工程总投资为万元。（4）项目的建设时间及计划 2015年5月完成可行性研究报告编制及审批； 2015年06月完成初步设计及审批； 2015年07完成施工图设计及审批； 2016年6月完成本项目全部工程并竣工验收。（5）项目的实施机构 桂东县政府授权桂东县环卫局为本项目的实施机构。（6）项目投融资结构本项目的投融资结构是，项目公司以本项目的资本金作为注册资金，双方出资比例按批复的概算值估计为70:30，其中社会投资人占70%，“星火集团”占30%。政府授权部门授予
3、由项目公司本项目的特许经营权，项目公司运营管理桂东县城乡垃圾分类综合处理建设项目，并向使用者收取垃圾处理费，同时政府给予一定的补贴。（7）项目的必要性分析 1、响应国家政策、创新管理模式的需要 党的十八届三中全会提出了“国家治理”的概念，表明政府与社会、公众关系定位的新变化。政府更注重“法治”规则、契约精神、市场观念。通过PPP模式提供公共服务，政府从“管理者”变为“监督者、合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，有助于解决政府职能错位、越位、缺位问题，推动从“国家管理”向“国家治理”转变。2014年9月，财政部发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2
4、01476号）。文件指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。 当前，在创新城镇化投融资体制、着力
5、化解地方融资平台债务风险的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。通过PPP模式可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。同时，采用公司合营机制，实行股权多元化，符合国家提倡的混合式经济政策。本项目采用PPP模式进行特许经营，符合当前郴州市的实际情况和国家的政策背景。 2、有利于提高公共服务的效率与质量，发挥各自优势 规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、建设经验、融资能力有机结合，提高公共服务的
6、效率与质量。通过公开竞争方式，引进社会资本移交、运营、移交本项目，有利于发挥各自优势，提高公共服务的效率与质量，合作双方可以互补发挥最大的协调效益。 3、有利于减轻政府的债务负担，平滑各年度财政支出 PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是以未来收益为基础进行融资，并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务，财政部门要创新管理理念，做好PPP项目“全生命周期”的预算管理，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理，特别要按照公平原则，将可使用服务费、运营补贴等财政支出责任，纳入财政中期规划和政府财务报告中，平滑年度间财政支出。 本PPP项目的实
7、施在不增加桂东县的资产负债率的同时，进一步加大公用设施投资建设力度、增加公用设施供给。2、可行性分析1、贯彻相关政策，创新融资模式 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以
8、及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式2、转变政府职能，提高财政资金使用效益通过引进社会资本承担本项目的运营和维护等责任，政府方作为特许经营项目的合作者和监督者，减少对微观事务的直接参与，加强市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题。3、盘活存量资产，缓解债务压力通过特许经营权有偿转让收取转让价款，及时归还建设投资的本金和利息，即解决了建设资金支付来源问题，同时也减少了贷款利息支出。4、引入专业社会资本，提高公共服务质量效率国内供水行业经过多年的市场化改革，市场化程度大大提高，跨国巨头、大型国有上市企业、优秀民营企业构成了当前我国供水行业主要的市场化竞争主体。
9、通过公平、公正、公开的竞争方式择优选择专业的社会资本，授予其特许经营权，实现让“专业人干专业事”可以大大提高服务的质量效率，能最大限度维护公众利益。5、有效分配项目风险，增强项目抗风险能力按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，政府和社会资本之间应合理分配风险，明确定各自承担的风险及政府的支出责任。一般情况，风险分配如下：特许经营权收回、法律变更等政策法律方面的风险，主要由政府承担；利率变化、通货膨胀、设备设施维修等财务、运营维护等方面的商业风险，主要由社会资本承担；地震、台风、战争等不可抗力风险则由政府和社会资本共同承担。通过采用TOT模式，政府和社会资本各自确定需承担的风险责任。政府在履行
10、监管职能的前提下，能有效降低自身承担的风险；同时，政府和社会资本充分发挥各自优势，风险为最适宜的一方承担，使风险合理分配，增强项目的风险应对能力。通过以上分析，本项目采用TOT特许经营方式，是符合当前实际情况、响应国家政策，不仅缓解财政资金压力，降低融资平台的负债；并在提升管理效率、节约成本、增加供给、提高公共服务质量及社会经济效益等方面会有显着效果。因此，是完全可行和必要。3、初步实施方案安排（1）政府和社会资本的权利义务 1、政府方的权义务 (1)授予项目公司特许经营权； (2)在特许经营期内，协助项目公司办理有关政府部门要求的各种与本项目有关的批准和保持批准有效； (3)政府方对项目公司
11、特许经营过程实施监管，包括产品和服务质量，项目经营状况和安全防范措施，以及协助相关部门核算和监控企业成本等； (4)政府方本着尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督的原则，有权及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。并受理公众对项目公司的投诉，并进行核实处理。2、社会资本的权利和义务 (1)在特许经营期内享有特许经营权； (2)根据本协议的规定，在特许经营期内自行承担费用、责任、风险，负责项目设施的运营与维护； (3)按照本协议规定的方式取得垃圾处理服务费和政府补贴； (4)接受政府部门的行业监管。服从社会公共利益，履行对社会公益性事业所应尽的义务和服务。（2
12、）风险分担 PPP项目的风险分配机制按照风险最优分配、风险与收益对等和风险有上限原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本着每一风险由最能控制该风险的一方承担，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 项目依据风险分配的原则，按照分配流程进行合理适当的分配。综合以上所述，初步风险分配构思如下表所示。风险类别政府社会资本双方共担融资风险融资困难融资到位不及时融资成本上升运营风险运营成本超支风险垃圾热值过低风险垃圾量不足风险运营维护不达标风险公
13、益支出风险应收账款风险技术故障风险技术、设备达不到要求风险运营不当造成设备故障风险环境风险施工管理不当或安全文明施工措施不到位导致二次污染运营管理不当、设备出现故障或紧急事件发生时产生的二次污染公共政策及法律变化风险政府宏观公共政策（如产业、土地、规划）的变化风险法律法规（环保法、劳动法、运营标准、排放标准）的变化风险税收变化风险通货膨胀特许权收回/违背收益风险收益不足法律风险项目公司破产设施所有权合同违约合同文件冲突不可抗力 自然风险（地震、雷击、火山、雪灾）政治风险（如战争、恐袭、暴乱）（3）PPP运作模式 本项目的特征如下：本项目属于在建项目，即将建成；项目运营周期和投资回收期较长，项目
14、具有持续运营特点；项目公共服务性较强，同时可产生部分经济效益，在政府补贴的情况下能够覆盖投资成本。 结合本项目的自身特点，本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素综合分析，本项目拟采取TOT运作方式，通过竞争性方式选择社会资本，社会资本选定后组建项目公司委托其运营，特许经营期满后移交给政府或政府指定机构。（4）投融资结构 本项目的投融资结构图详见下图：（5）项目公司（SPV）的组建 根据“关于桂东县城乡垃圾分类综合处理项目有关事项的决定”（桂政函（2015）74号会议纪要），本项目前期由城市建设投资有限责任公司投资建设，后期融资由“星火集团”继续本项目的
15、融资建设。 通过采用PPP模式，社会投资人与“星火集团”组建项目公司。项目公司以本项目的资本金作为注册资金，双方出资比例按批复的概算值估计为70:30，其中社会投资人占70%，“星火集团”占30%。“星火集团”以项目前期可计量已投入资本入股，不足部分以现金形式补齐；社会投资人以现金出资。出资比例以最终的经有资质的评估机构出具的评估文件并经相关部门审定的结果为准。 根据国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知，项目资本金占项目总投资的最低比例为20%；不同的社会投资人的资信和能力不同，根据以往项目实践经验，结合目前的环境，项目的资本金在30%-40%比较适宜推进项目后续的建设和运营，因此本
16、项目暂按30%确定项目资本金。（6）特许经营的边界条件 1、特许经营权：政府方按照有关法律法规规定，授予社会资本在特许经营期内独家享有融资、运营和维护项目设施，在服务标准达到要求的前提下，向使用者收取垃圾处理费用和获得政府补贴的权利。 2、特许经营转让内容：桂东县各乡镇垃圾收集设施，包括新建垃圾收集池512座，新增240L高密度聚乙烯垃圾桶190个，新建垃圾转运站15座；生活垃圾分选厂，设计处理规模为120t/d。 3、特许经营期：25年，经营期满完好无偿移交政府或其指定机构。 4、产权归属：资产所有权不转移，即土地使用权及所有建筑物、构筑物和设备设施所有权归政府所有，仅经营权转让。 5、转让
17、价款：转让价款暂定亿。 6、项目公司：由中标的社会资本与星火集团共同出资，按公司法人治理结构成立项目公司，负责本项目的运营及维护工作。（7）政府配套安排本项目相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。政府授权方要负责运营期间厂外供电、厂外供水、进厂道路等的配套工作，以保证本项目在运营期间正常的工作和生活。（8）收益回报方式本项目的收益回报方式为使用者可行性缺口补助。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助。（9）收费定
18、价调整机制本项目的政府补贴固定，特许经营期内不做调整，经营风险由项目公司自行承担。（10）项目设施的移交1、移交委员会特许经营期结束前24个月，由桂东县建委、环卫局和项目公司成立移交委员会，移交细则由移交委员会制定。2、移交范围交接时的设施、设备、技术资料等；经营期内更新改造的设施、设备、技术资料等；无形资产等。3、人员安置按照国家和桂东县市相关规定，妥善安置项目公司雇员。4、最后恢复性大修和性能测试确保本项目关键设备的整体完好率达到100%、其它设备的整体完好率达到95%。各项性能参数都能符合移交日当时技术规范的要求。5、备品备件乙方应向政府无偿移交3个月正常运行需要的备件备件和化学品，并提
19、交详细清单。（6）缺陷责任乙方应在移交日后 12 个月的保证期内，承担全部设备和设施质量缺陷的保修责任。（11）股权转让的限制社会资本方确保在协议生效5年内，未经政府批准不得将股权进行转让，5年后，下列情况应批准社会资本进行股权转让。1、社会资本的一方股东被法院判决破产清算；2、社会资本的一方股东确属投资结构性调整；3、社会资本的一方股东股权质押被法院执行；4、法律和政府认可的其他情况。（12）合作伙伴选择方式本项目边界条件和技术经济参数明确，根据政府和社会资本合作模式操作指南(试行)（财金2014113号文）和项目的实际情况，建议采用公开招标方式选择社会投资人。特许经营者应当具备的条件：1、
20、在中华人民共和国依法注册、具有独立法人资格的企业。2、有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力。3、投标人具有城乡垃圾分类回收综合处项目的运营业绩。4、本项目接受联合体投标。（13）政府承诺和保障1、政府承担法律、政策和标准调整等风险，保持政策的连续性和稳定性。2、特许经营权在整个特许经营期内保持有效，依法行政，防止不当干预和地方保护。3、认真履行特许经营协议有关政府方的责任和义务，及时兑现各类承诺和付费合同约定。4、增强法律意识、契约意识和信用意识，无故违约必须承担相应的经济和法律责任。4、经济分析（一）经济分析依据1、建设项目经济评价方法与参数（第三版）；2、国家现行有关的财税制度；3、
21、投资项目可行性研究指南；4、项目建设方案；5、项目所在地有关税收、劳动工资管理和社会保障等有关规定；6、本项目财务价格采用固定价格。固定价格是根据财务评价的定价原则和市场预测的情况，并以近几年市场已形成的价格为基础，预测到经营期初的价格，运营期各年采用同一的不变价格。（二）收入1、垃圾处理收费本项目作为社会公益性服务项目，为维持垃圾填埋场能正常生产，按照180元/t收取垃圾处理费，经计算，年均收入788万元。2、财政补贴收入根据业主提供相关资料，项目建成后可获得1500万元/年财政补贴。（三）税金根据国家现行财税政策，本项目暂不考虑计算营业税、销售税金附加及企业所得税。（四）总承包费用估算本项
22、目的年均总成本费用为1718万元，年均经营成本426万元。1、主要原辅材料、燃料及动力消耗定额根据生产工艺专业要求确定。2、外购原辅材料、燃料及动力的价格根据目前市场价格和当地实际情况综合确定。成本中的所有数据均为不含税价格。3、工资及福利费本工程项目定员46人根据当地目前的工资水平，人年均工资及福利费用总额按万元考虑，年工资及福利费费用总额为83万元。4、折旧和摊销考虑本项目采用PPP建设模式，经营单位与地方签订经营权为16年（经营期15年），即折旧和摊销暂按16年计算，净残值为0。5、修理费用修理费用按折旧费的10%计提，年修理费用为91万元。6、其他费用其他费用是在制造费用、销售费用、管
23、理费用中扣除工资及福利费、折旧费、摊销费、修理费后的费用。结合本项目的实际情况，年均按46万元考虑。7、财务费用包括建设投资借款在生产期发生的应计入当期损益的利息。（五）盈利能力分析财务内部收益率为%。静态投资回收期（含建设期）年。5、监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式等。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。（一）授权关系本项目的授权关系需分为两个步骤，一是政府对于行业主管部门的授权，二是项目公司确定后，行业主管部门对项目公司进行特许经营的授权。（二）监管方式1、履约管理（1）一般情况下
24、，履约管理最主要的方式就是合同控制，因此为保证社会投资人（项目公司）严格按照特许经营权的范围履约，授权方可根据合同内容对社会投资人的、建设、运营、维护和移交等进行义务定期监管。对项目产出的绩效指标编制季报和年报，并报财政部门（政府和市PPP中心）备案。（2）在项目协议中设置相应的履约条款是十分必要的。履约管理在合同控制中主要体现为履约条款及履约担保，即在特许经营协议生效后，由项目公司向授权方出具指定格式的履约保函，以保证项目公司履行本协议项下运营维护项目设施等的义务。项目公司在特许经营期内应保持保函数额的固定性及有效性。（3）政府对项目公司运营期服务质量的监督管理政府方对项目公司运营服务的监管
25、分为两个部分，一个是政府执法机关的监督管理，另一个是项目主管单位对项目公司的监督管理。政府执法机关依照法律法规赋予的权力对项目公司和项目进行执法监督。项目主管单位对项目公司运营质量的监督管理指标有生产类指标和管理类指标。 2、行政监管行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。区别于行政管理及司法监管。行政监管主要分为两个阶段，一是项目采购方式的监管；二是项目建设运营移交时期的绩效监管（包括服务质量、价格、服务水平和财务等方面的监管）。项目采购实施阶段要严格按照政府采购法以及财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）、政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法等相关规定，按照“公开”、“公平”、“规
26、范”的原则实施PPP项目投资人的选择； 项目运营阶段会同行业主管部门、项目实施主体对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行的合规性、适应性、合理性，科学评估风险，制定应对措施。项目移交阶段会同行业主管部门、项目实施主体按合同规定对PPP项目进行整体移交，做好资产评估、性能测试、资金补偿工作，妥善办理过户及管理权移交手续。3、公众监督建立舆论监督和委托第三方监督工作机制，建立健全社会监督网络和舆论监督反馈，形成有效的、完善的社会监督。6、合同体系PPP模式下的项目合同体系主要包括特许经营协议、保险合同、合同、投资协议、设备采购合同、原料供应合同、工程承包合同、服务购买合同等。其中，特许经营协议
27、是其中最核心的法律文件。1、项目合同及签约主体PPP项目合同是指政府方（政府或授权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。本实施方案中的项目合同主要就是特许经营协议。特许经营协议：该协议为主协议，作为行政许可合同，由桂东县政府授权的主管部门与中标的社会资本草签，待社会资本与“星火集团”组建的项目公司成立后，政府授权机构与项目公司正式签署。2、股东协议及签约主体由星火集团和社会资本共同签署合营合同，目的在于设立项目公司。3、其他合同在PPP项目中，除特许经营协议、股东合同外，还包括融资合同、工程承包合同、设备材料采购合同、大型设备服务购买合同、保险合同以及与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。
