1、新制度社会学视角下我国公务员考录制度的缺陷与改善新制度社会学视角下我国公务员考录制度的缺陷与改善摘要：新制度主义方法越来越引起国内理论界的兴趣和重视。公务员考试录用制度是我国公务员制度的核心内容， 是从源头上保证公务员素质、优化公务员队伍结构的重要保 障。运用新制度主义学派的一个分支新制度社会学的研 究框架，可以对我国现行公务员考录制度的缺陷与完善进行 思考和分析。关键词：新制度主义；新制度社会学；公务员；考录制文献标识码： A 文章编号：1007 5194(2009)05 0081 04 我国的公务员考录制度作为一种择优机制，强有力地保证了公平公正的原则，体现了平等竞争的民主精神，是广大 人
2、民群众普遍认同的制度。但是由于我国的公务员考录制度 起步较晚而发展速度又较快，缺乏足够的经验积累，所以在 考试录用的各个方面、各个环节都存在一些问题。在肯定公 务员考录制度取得极大进步的同时，我们要正视这些问题与 不足，不断完善公务员考试录用制度。、我国公务员考录制度的新制度社会学研究视角制度分析作为一种研究范式已被社会科学界普遍采纳和运用。而新制度主义理论以其独特的理论视角和强劲的理 论解释力成为近年来制度分析中的主流理论之一。新制度主 义诞生于经济学领域，并且很快蔓延至政治学、社会学及历 史学等社会科学领域。新制度社会学作为新制度主义的一个 分支学派，自建立之日起就与社会制度的研究和制度变
3、革的 比较分析密切相关。1，新制度社会学对制度构建的特征分析 新制度社会学认为制度是“由社会符号、社会活动和物质资源所组成的多层次稳定的社会结构，它包含以下三大要 素：法令规章 (regulative) 、规范 (normative) 和文化一认知(cultural eognitive)。”与其他制度理论相比，新制度社会学对制度的定义有一个主要的不同：它多了一个构成层面，即 文化一认知。在旧制度社会学中，制度笼统地指社会行为规范(norm)在某个领域的集结。而新制度社会学则是将以往的 向下延伸到对制度的认知层面，并强调文化一认知是制度最 深层次的构成。新制度社会学认为，任何制度的构建不是凭空产
4、生的，它总是在旧制度松动与瓦解时被建构的。而旧制度的瓦解往 往产生于其内部三个构成因素出现结构性不一致时所引发 的张力。因此，新制度主义认为制度的构建在技术上包含两 个动态过程：一个是旧制度的去制度化过程 (deinstitutionalization) ，一个是新制度的构建与维系过程 (constructionandmaintenance) ，前者为后者提供必要的制度 环境。2，新制度社会学对我国公务员考录制度研究的意义 现行的公务员考录制度是中国当代一项重要的社会制度，同时也是长期以来公务员考录制度变革的产物。因此， 将公务员考录制度置于新制度社会学的研究场域中去考察 其作为 _种制度产物
5、的效果，就显得尤为重要且具有理论与 现实的双重意义。就其理论而言，新制度社会学不仅扩展了“公务员考录制度”概念本身，将其由原来的“规范”向上、向下扩展为法令规章”、“行为规范”、“文化一认知”三大要素构成的 体系；同时突破了旧制度主义仅仅局限于正式组织和规则研 究的缺陷，弥合了文化和制度之间的裂痕。因此，新制度社 会学视域下公务员考录制度的分析才具有了不同的特征。这 些特征表现为：不再将利益群体的角逐作为制度分析的核心 和重点，也不再将公务员考录制度视为社会体系结构的被动 反应；相反，通过对公务员考录制度不同层次的分析，更加 强调其作为一种社会性的制度的独立性、主动性和变动性。这充分体现了新制
6、度社会学用于分析公务员考录制度的理 论优势和价值。就现实而论，党的十七大对公务员制度建设提出了新要求、新任务。十七大报告提出，要不断深化干部人事制度改 革，坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形 成干部选拔任用科学机制，完善公开选拔、竞争上岗等办法， 完善公务员制度等。公务员考录制度在新制度社会学背景下 的分析，尤其是在其文化一认知层面的挖掘具有一定的创新 意义，有助于推动公务员考录制度的继续发展，不断促进考 试录用公务员工作的规范化和制度化；有助于构建和谐的社 会主义民主政治，建设社会主义法治政府；有助于进一步贯 彻和落实十七大精神，深化干部人事制度改革。根据新制度社会学对制度构建
7、过程的理论，我们认为，我国现行的公务员考录制度是经过实践检验的具有生命力 且与中国国情相适应的社会性的制度，是变革了旧的传统的 干部人事管理制度的产物，已经完成了制度构建的第一阶段。正在进行的对公务员考录制度的研究分析是在经历制度构 建的第二阶段：在肯定公务员考录制度的同时分别从法令规 章、行为规范、文化一认知三个层面揭示现行的公务员考录 制度存在的问题，并针对存在问题对公务员考录的改革和完 善进行探索。、新制度社会视角下我国现行公务员考录制度中存在的问题1，法令规章层面的缺陷 根据新制度社会学代表学者斯科特的理论，法令规章是制度构成的第一要素，也是对传统制度主义的传承。法令条 文是其命令的基
8、础，指标则为法律、规则和奖励。对于制度 构建而言，法令规章层面的保证是作为一种外在的强制力来 控制合法性的。现阶段我国公务员考录制度在法令规章层面 存在的缺陷如下：第一， 法律体系不健全， 稳定性不高。 随着公务员法的颁布和实施，我国结束了长达 12 年的“暂行”之旅，然 而公务员法的实施并没有完全解决法律体系不健全的问 题。具体表现为：一是公务员法中关于公务员考录制度 用了专门一章来规定 （共十二条条文 ），但这些条文还较为宏 观，难以制约考录中出现的不规范行为；二是 1994 年出台 的国家公务员录用暂行规定依然是公务员考录制度方面 唯一的专门法律，其法律层次较低；三是从立法配套方面来 看
9、，我国现有的规制公务员考录制度的法规、规章大都是上 个世纪九十年代我国公务员制度摸索阶段的产物，与公务 员暂行条例配套施行，但随着公务员暂行条例让位于公务员法，这些文件与公务员法的冲突凸现，难以 做到周密、系统。第二，报考资格的限制违背平等竞争的原则。平等竞争等竞争，是指承认公民在竞争担任公职方面有平等的权利和机会，即公民在公务员录用时所处的法律地位平等，凡符合四条对录用公务员应当具备的积极条件和消极条件作了 具体的规定，即满足者均可报考。但在实际工作中，一些政 府部门在不违反公务员法的前提下，于原有条件的基础 上增加了或多或少的附加条件，任意剥夺法律规定的有资格参加公务员录用考 试的权利，致
10、使公务员考试制度公平 竞争的原则得不到应有的体现。第三，考试方法及内容设置不够科学。目前，我国公务员考试录用的方法和内容正处于起步和探索的阶段，这造成 了当前录用考试在内容、科目、方法、程序等方面还不够科 学，缺乏考试信度。具体问题如下：首先，考试方法上的局 限性。目前的考试方法长于衡量知识和技能，短于评价品行 和能力，而后者更能控制公务员选拔的方向性和根本性。另 外，我国公务员录用考试的方法比较单一，无法全方位考察 应试者，导致很多人不是努力提高自身的能力素质，而致力 于提高应试技巧。其次，考试内容上的不合理。我国现在的公务员考试一般包括笔试和面试两个环节，其中笔试存在重 公共科目而轻专业科
11、目的情况，而且公共科目的考试中，其 内容往往脱离工作实际，或过于冗杂，或题目过偏过难。从 试卷结构看，重记忆、轻应用的现象较突出。专业科目的考 试通常是由对考试科学欠缺或生疏的用人单位自行安排，这 使得考试的信度大打折扣。而面试中也存在着人围比率不科 学、试题的针对性不强、方式不够灵活等问题。2，行为规范层面的缺陷 诺斯认为，制度完全等同于竞技比赛中的规则，是由正式的成文法规和支持性、补充性的不成文行为准则所构成。当然，在新制度社会学看来，这样的定义仍然是不完整的， 但不可否认的是，行为规则的确是构成制度的一项重要因素， 它直接影响公务员考录制度构建的合法性。是考录主管机关的行为失范。我国公务
12、员录用考试的rH步主管机关是国家人事部和省级人民政府人事部门。首先，考 官队伍的素质有待进一步提升。目前，全国大部分地方都没 有形成一支稳定的考官队伍，且队伍的组成缺乏科学规范， 难以保证录用的客观性。其次，成本因素欠缺考虑，尤其是 技术成本投入严重欠缺。科研队伍薄弱并习惯于传统的研究 方法，对操作性研究不熟悉，科研资金不足等，致使考试技 术只能在较低层次上徘徊不前。其三，考试程序历时过长。国家公务员考试录用从每年的 lO 中下旬发布招考公告到第年之久。在这过程中，很多考生面临着工作压力，并且耗费 了大量的时间和精力。同时，这对招考单位也是一种浪费。是考试录用监督部门工作不到位。建立公务员制度
13、以来，公务员的录用任用逐步走向公开化、民主化、透明化， 但是监督环节在我国公务员考录管理中仍然相当薄弱，主要 存在以下三方面的问题：第一是缺乏一套较完备的考录监督 系统。“监督部门与考录主管部门权责不清，监督部门不了 解考录业务，且其监督范围、监督内容和手段均不明确，很 难与考录部门协调。 ”第二是监督部门不够独立。 “我国目前 的公务员考录机关和管理机关是同一部门，这使得监督管理 机构往往形同虚设。 ”第三是立法工作滞后。目前仍未出台 与公务员法配套的有关考录监督工作方面的法律法规。3，文化 -认知层面的缺陷新制度社会学认为，当“行为被重复，并被自我和他人赋予相似意义”时，制度的构建过程便实
14、际发生了，因此制 度最深层次的构筑便是文化一认知。因此对于文化一认知层 面的分析不仅是指出制度构成因素中的问题与弊端，更是对 公务员考录制度存在这些问题的原因的剖析。第一，法治观念仍未形成。有学者提出，我国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是职业取向的社会，低度 的社会分化是我国传统社会的基本特征。再加上传统的“人治”观念仍是深入人心，导致今天法治根基仍然浅薄。系、人情、面子”三座大山，为国家公务员考试录用制度实 施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间，依法 办事的习惯还没有形成，建立法制化社会的道路还很漫长。第二，“官本位”意识存在并有所强化。中国传统社会个人的社会身份其实一直就
15、是二元化的：非官即民，非民即 官。知识分子作为一种特殊的过度状态，其职业仅仅被视为种谋生手段，没有独立的职业人格。现在，做公务员，进 入仕途，仍然被许多人视为通向主流社会的最佳选择。加之 公务员的工作条件和生活待遇优厚，这更加强化了人们的“逐官”意识，甚至出现一些“跑官要官” 、“买官卖官”的不良社会风气，严重损害了公务员考试的纯洁性和严肃性。中国就是一个以血统关系维系、血缘伦理维持的人情气氛 分浓郁的社会。“人情”在当代中国社会固然有其优点，但 在标榜“公平、公开、公正。”的公务员考录中其弊端也尽 显无遗。“以关系代替契约，以人情代替竞争，以权力超越规则”，很容易使社会公平公正的天平发生倾斜
16、。 “人情社会” 的过分发育，“打招呼”、“递条子”处处横行，引发社会腐 败、寻租行为的泛滥，导致社会风气败坏，同时也严重滋扰 了理应公平公正的公务员考录工作。三、对完善我国公务员考录制度的探讨 前文分析的公务员考录制度中的问题与不足，可以看作新制度的三个构成要素中仍然残留的弊病，而对这些弊病的 修正和维护则是新制度构建必不可少的环节。对公务员考录 制度的完善与改革，在此试作如下探讨：1，转变观念，端正公众及官员的思想认识 新制度社会学指出，一个制度构建的最深层次的部分是合法性 (legitimacy) 的构建，而这种合法性的构建过程是扎根 于原有的社会文化系统中的。因此，维护公务员考录制度首
17、 先要从文化和社会认知层面人手。一方面，要加强对人民群 众的教育与宣传，更正公众对公务员考试“无法公正” 、都 是“找人、托关系” 等以偏概全的认识， 教育人们分辨是非、 美丑、善恶，营造“崇尚廉洁” 、“以廉为美、以廉为乐、以 廉为荣”的良好社会风尚。另一方面，在机关中要积极进行 廉政文化建设，要从培养机关干部的社会正义感入手，规避人情社会”不良影响，重视加强人生观、价值观、世界观 教育，敦促进行道德反思。还应适时开展党员先进性教育、 社会主义核心价值体系教育等，让领导干部和公务员始终保 持纯洁高尚的思想灵魂。要实现从“熟人社会”向“契约社 会”的转型，推进法治建设，从根本上杜绝公务员考录中
18、的 失范现象。2，制定科学规范的法令规章 法令规章属于新制度主义的正式规则，是任何时期探讨制度问题都必须强调的因素，反映了制度的强制约束力。因 此，解决法令规章层面的不足显得尤为重要。具体应做到：第一，加快制定关于公务员考试的专门法律，提高公务员考录机关的法律地位。要以立法的形式为防止徇私舞弊、 弄虚作假、滥竽充数等现象的发生提供保证，进一步完善现 行法律法规，使考录工作做到“有法可依、有法必依” 。同 时，在司法上设置特定机构，监控择优录用的实施。第二，严格按照职位要求确定报考资格，充分保障公民的权益。“我国的公务员考试对资格条件的规定应该是一个 极其重要而又相当严肃的工作环节，应当由独立的
19、公务员管 理机构在广泛的调查研究的基础上以职位本身的要求为中 心进行报考资格条件的设定，力戒用人单位的不正当参与。真正给公民营造一个客观公正、平等竞争的考试录用环境。第三，科学设置考试方法和内容，合理安排考录环节。我国的公务员考试试卷的内容应严格按照职位本身的要求 来设计，逐渐向专业化方向发展。面试作为一种必不可少的 测试手段，必须不断完善，保持其科学性和灵活性。首先是 在面试的组织形式上不拘一格， 不搞固定模式， 要灵活多变。其次是面试内容适当拓宽，既要适当增加专业知识比重，又 要涉及拟任职位相关知识。在录用工作方面，通过各方面的考试考核，设置最低分数线，并按高分到低分确定拟录取名 单，向用
20、人单位推荐，如无特殊理由，用人单位不得拒绝。3，端正与公务员考录相关的各方面社会人员的行为规 新制度主义社会学认，操作层面的行为规范和结构层面的社会关系总是一致的，如果出现悖离就意味着该制度出现 深刻的危机。因此，要保证二者的平衡关系必须做到：第一，考录主管机关行为要规范，不断提升管理水平。首先，加强考官队伍建设，形成一支稳定的、结构科学的、 素质过硬的考官队伍。其次， “各地财政部门要为公务员的 考试工作提供经费立项，确保公务员的考试录用经费能够有个稳定的来源渠道” ，“要加强公务员考试录用的科研经费 投入工作，以激发科研单位对公务员考试录用过程中存在的些政策性问题和技术性问题进行深入细致的研究，并结合对考生负责，为考生服务。第二，建立相对独立的公务员管理机关和监督机构。要建立独立于行政机关的公务员监督机构，它在公务员的招录 过程中具有相对的自主决策权，使考录机关在公务员录用工 作中具有绝对的处理权，摆脱其他部门对它的牵制。
