1、国际社会运用宏观审慎管理政策应对新冠肺炎疫情的做法及其原因与启示摘要：2020年2月以来，新冠肺炎疫情在全球蔓延，给全球经济金融造成了重大冲击。同时，各主要国际金融监管组织和大多数国家都制定并实施了宏观审慎管理政策，以有效维护经济社会发展和金融市场的稳定。有鉴于此，我国应进一步加强宏观审慎管理政策工具的储备，充分发挥货币政策、财政政策和宏观审慎政策的协调配合作用，促进我国金融市场的长足发展和金融体系的稳定，为打赢防范化解金融风险攻坚战奠定基础。关键词：疫情冲击；宏观审慎管理；政策储备；措施；启示 “宏观审慎”的概念由来已久，但直到2008年金融危机后，国际社会才真正认识到宏观审慎政策能填补传统
2、宏观政策与微观审慎金融监管之间的空白，有利于防范系统性金融风险、维护金融体系稳定。2020年新冠肺炎爆发后，各国和国际监管组织秉承宏观审慎管理理念，不断加强风险监测与信息共享，灵活执行现行国际监管标准，择机出台临时性措施以降低公共部门和私人部门的负担，结合各自国内的实际情况，有序、稳步推进宏观审慎管理政策的实施。一、国际组织及各国出台的宏观审慎管理政策（一）对系统重要性银行实施临时性的特殊监管政策对系统重要性银行的监管不到位，被认为是导致2008年金融危机的一个主要原因。由于系统重要性银行的规模巨大、业务结构复杂和其高度的市场关联性，因此，新冠肺炎疫情发生后各国都高度重视系统重要性银行的关键性
3、作用，密切监测系统重要性银行在疫情中的业务连续性和对金融市场波动的敏感性。美联储发布公告称，将通过建立“压力资本缓冲”（StressCapital Buffer，SCB）来简化对系统重要性银行的资本金要求，从而使每家银行所需资本金水平能与美联储压力测试下的风险测试水平相匹配。预计该举措将减少系统重要性银行的一级资本和核心一级资本，进而在疫情期间发挥逆周期调节的作用。英格兰银行下属的审慎监管局则向其管辖的系统重要性银行发出监管期望函（SupervisoryExpectation），鼓励银行采取财务审慎行为，暂停开展利润分配、股份回购和高管现金奖励等活动，旨在为系统重要性银行保留足够的资本缓冲，进
4、而保证有充足的信贷资源能流入实体经济。俄罗斯央行放松了对系统重要性银行的流动性监管要求，规定在2020年9月30日前，受疫情影响而造成系统重要性银行的高流动性资产出现短缺而导致流动性覆盖率达不到监管标准的，不属于违规行为。匈牙利、荷兰、斯里兰卡、阿联酋、加拿大等国，也纷纷降低了对国内系统重要性银行的资本缓冲水平，以便释放银行的资本。其中，匈牙利不再要求其国内系统重要性银行设置资本留存缓冲，预计银行由此可释放最高4.5万亿匈牙利福林的贷款；荷兰央行则将辖内三家系统重要性银行荷兰商业银行（ING，也是2019年的G-SIB）、荷兰合作银行（Rabobank）、荷兰银行（ABNAmro）的系统性缓冲
5、比例，由3%分别下调为2.5%、2%和1.5%。（二）放松审慎监管要求，减轻银行的监管负担为应对疫情，给予银行更多的腾挪空间，各国金融监管机构普遍放松了审慎监管标准，并在政策允许的范围内灵活执行监管指标的相关要求。这一针对疫情的特殊安排不但有利于各国的疫情防控，还可促进银行服务实体经济能力的提升，有效增强公众信心，进而减少疫情对经济社会发展的影响。各国审慎监管要求的调整主要集中在以下五个方面：一是调整系统性风险缓冲（SRB）等相关要求；二是放宽损失吸收能力的执行；三是放松不良贷款认定标准或贷款拨备要求；四是推迟或暂停开展压力测试；五是调整对现场检查、监管报告和信息披露等工作的要求（见表1）。（
6、三）推迟金融监管政策的最终实施日期新冠肺炎疫情肆虐，给全球银行体系造成了巨大影响，以BCBS和FSB为主导的国际金融监管组织出台措施，推迟了包括巴塞尔协议等在内的实施时间，试图减轻疫情给银行体系造成的影响。这主要基于两方面的考虑，一方面，进一步支持银行向实体经济提供贷款，释放银行和监管机构的运营能力，以利于有效应对疫情冲击。若按原定时间实施巴塞尔协议，短期内可能会导致满足监管要求与服务实体经济的冲突，从而提高监管成本，使银行难以专注于服务实体经济；另一方面，确保疫情期间金融服务核心功能的连续性，促进相关重要的金融基础设施能持续安全稳健地运行，以保持银行体系的财务和运营弹性，维护银行体系的稳定性
7、。具体而言，BCBS将巴塞尔协议的正式实施时间推迟一年，至2023年1月1日正式实施；同时，将修订后的全球系统重要性银行监管框架的实施时间，从2021年延后到2022年。美联储为保证银行能继续履行其金融中介的职能，也推迟了部分金融监管指标的实施时间；2020年4月1日还调整了补充杠杆率（SLR），降低了对银行的资本金要求，并将这两项标准的实施时间推迟到2021年3月31日（见表2）。（四）加强存款保险保障功能，维护金融体系信心存款保险制度是金融安全网的重要组成部分，也是各国应对危机和疫情冲击的重要平台。本次新冠肺炎疫情爆发以来，世界上多个国家的存款保险机构和中央银行采取了多种措施，以增强存款保
8、险在疫情冲击下的保障功能，保护广大存款人、中小企业和金融机构，从而有效维护了金融体系和公众的信心。一是加强与财政部门、中央银行的合作，为银行、企业和个人提供流动性支持与救助，共同应对疫情冲击。美国联邦存款保险公司（FDIC）联合美国联邦储备银行、美国货币监理署，先后推出一级市场企业信贷便利（PMCCF）、二级市场企业信贷便利（SMCCF）、货币市场共同基金流动性便利（MMLF）、定期资产支持证券贷款便利（TALF）、商业票据融资便利（CPFF）等流动性便利工具，以促进金融市场的平稳运行和维持经济中的信贷流动；根据美国国会通过的“CARES法案”，联合美国联邦储备银行等多部门出台薪资保障计划（P
9、PP），并通过配套的薪资保障计划流动性便利（PPPLF），为中小企业及相关金融机构提供贷款和流动性支持。二是各国普遍加强了公众的存款保险认知，提升疫情期间公众对存款保险制度的预期，增强存款保险制度的有效性，维护金融体系的稳定。一方面，存款保险机构在疫情期间开展有针对性的宣传活动。FDIC依托其官方网站面向全社会开展宣传。其宣传中特别强调“1933年以来，没有一位存款人让受FDIC保护的基金损失过一分钱”，不仅向存款人传递信心，也说明了存款保险基金的安全性。FDIC于2020年3月分别发布针对受新冠肺炎疫情影响的消费者和金融机构的常见问题解答（FAQs），就广大公众普遍关心的银行业务办理、存取现
10、金、消费者投诉、身份验证和如何与借款人开展合作、相关操作事项等问题，详细说明了FDIC的应对措施，帮助广大公众打消疑虑。加拿大存款保险公司（CDIC）和英国金融服务补偿计划（FSCS），均在其官方网站上发布了本机构负责人的署名信函，向公众宣传疫情期间存款保险公司的应对措施，说明存款保险公司如何在疫情期间支持广大存款人和参保金融机构。FSCS还特别告知广大存款人，如果疫情期间无法亲自上门、直接索赔，可以通过索赔管理公司（CMCs）代为办理债务索赔。另一方面，建立疫情期间高效的消费者响应机制。FDIC在网站上公布了疫情期间的值班电话、电子邮箱、联系人等公开信息，通过这些途径受理消费者的投诉和咨询，
11、并由其设立的专门解决消费者投诉和咨询的机构“消费者事务部”(Consumer Affairs)，专门负责调查消费者投诉，解答消费者疫情期间有关法律法规、银行行为以及存款保险保障等方面的问题。英国金融服务补偿计划（FSCS）和FDIC还对近期出现的新冠肺炎疫情相关的欺诈行为进行重点风险提示，告诫消费者在弄清对方意图前不要轻易点击某些网站、随便提供信用卡卡号或通过电话告知个人信息，并提供官方信息帮助消费者充分认识这些欺诈行为及其预防。这些做法不仅增进了广大公众对存款保险的认知，还坚定了消费者对银行和存款保险机构的信心，有效维护了疫情期间金融体系的稳定。三是拓展存款保险的保障范围。韩国央行将韩国存款
12、保险公司（KDIC）发行的债券纳入回购交易的合格抵押品范围，增强了金融市场的流动性；加拿大国会赋予财政部权限，允许将存款保险限额增加到目前的10万加元以上；印尼财政部则扩展了印度尼西亚存款保险公司（LPS）的职能范围，授权LPS在对问题银行实施早期纠正时，可以扩大被保险存款的覆盖范围和处置资金来源，并相应增强对问题银行处置的灵活性和策略性。二、运用宏观审慎政策应对疫情冲击的原因分析（一）传统货币政策工具作用空间有限传统的货币政策工具以流动性支持为主。但2008年金融危机以来，欧美各国一直保持较低的利率水平，长期实施零利率，甚至负利率政策，使得在本次应对疫情冲击中各国利率下调的空间都极为有限。本
13、次新冠肺炎疫情冲击主要体现在对实体经济的现金流上，虽然冲击剧烈但持续时间较短，因此，通过使用流动性支持政策帮助金融市场和企业渡过难关，更具针对性和有效性。具体到美国，两次紧急降息后已基本处于零利率状态，而实施负利率的可能性又较小，因而实际降息已无空间；对欧元区和日本，同样早已无降息空间。因此，多数国家通过利率等传统货币政策工具来应对疫情冲击的作用有限。（二）危机后的监管体制改革提高了决策效率2008年金融危机后，各国对金融监管体制进行了较为全面的改革。英国自2009年起率先进行了根本性改革，在英格兰银行内部成立了专门负责识别、监测、应对系统性风险的金融政策委员会（FPC），负责微观监管的审慎监
14、管局（PRA）以及负责金融消费者权益保护的金融行为局（FCA），将货币政策、宏观审慎和微观审慎监管集中于英格兰银行。如此“一会+两局”的制度安排，得到国际社会的认可，三部门的负责人均由英格兰银行行长兼任，决策链条和效率较高。美国2010年通过的多德-弗兰克法案，提出并设立了金融稳定监督委员会（FSOC），以强化美联储对系统重要性金融机构的直接监管权，同时，修订并完善了金融控股公司法，大大加强了美联储的审慎监管权。如此的体制安排在应对疫情冲击时被证明效率较高。相比之下，欧元区没有明确的宏观审慎权威机构拥有决定权，欧洲系统性风险委员会（ESRB）只有建议权，而欧洲央行可供使用的宏观审慎工具也很少，
15、无法对各成员国的决策进行补充，导致应对疫情时往往处于被动状态。（三）全球金融体系的韧性较危机前得到大幅增强过去十多年里，全球金融体系已发生很大变化，银行体系变得更加安全。例如，英格兰银行的研究表明，如果2008年金融危机再次发生，在失去同样比例风险加权资产的情况下，只会造成略多于1000亿英镑的资产减计（损失）；与此同时，英国银行体系的资本金规模已增至逾2000亿英镑。这表明，金融体系抵御风险的能力已得到显著增强，并与金融危机期间的情况形成鲜明对照。20082010年，英国银行体系的损失达到惊人的2000亿英镑，而资本金只有区区1000亿英镑（见图1）。金融危机后国际银行业经过一系列改革，韧性
16、已大大增强，使其在经济遭受冲击时有空间通过放松监管的方法实现“逆风而行”。根据国际货币基金组织（IMF）的评估，目前，脆弱性较为显著的部门是非银部门和企业部门，银行业的风险已大大降低（见图2）。（四）经济平稳时期的政策储备充分有力疫情发生前，全球经济发展较为平稳，虽保持缓慢复苏，但在此过程中世界上主要经济体均采取了不同程度的宏观审慎政策措施。前期“逆”上行周期的工具，使得在冲击来临时又有了“逆”下行风险的政策空间。三、政策启示与建议（一）经济平稳时期，应加强宏观审慎政策储备本次新冠肺炎疫情爆发及其严重的溢出效应表明，世界各国应在经济平稳时期做好宏观审慎政策的储备，不断丰富宏观审慎工具箱，提升宏
17、观审慎政策的针对性和有效性。宏观审慎政策工具通常被分为六大类，包括广义资本管理类工具、针对家庭部门的政策工具、针对公司部门的政策工具、流动性工具、结构性工具和跨境资金流动工具。就中国来说，目前，有21项国际通用工具尚未得到实施，仅有杠杆率、动态贷款损失拨备、贷款与价值比例限制（LTV）、流动性覆盖率、净稳定融资比率、系统重要性机构资本附加等6项工具得到初步落实（见图3）。尽管首创了宏观审慎评估（MPA）和全口径跨境融资宏观审慎管理两项新工具，但无疑在宏观审慎政策储备方面还有很大的提升空间。此外，中国的宏观审慎政策工具分散于多个不同的管理部门，而随着中国人民银行被赋予宏观审慎管理职能，也有必要根
18、据国务院金融委的要求，将分散的宏观审慎管理职能集中于中国人民银行进行统一和协调，并加以统筹使用，以更好地应对各种风险和冲击。（二）经济面临困难，应深化国际宏观审慎政策的协调与合作新冠肺炎疫情表明，加强宏观审慎政策协调合作对于应对这场非同寻常的全球危机至关重要。缺乏协调的防疫措施，可能会使得疫情在全球不同地区持续爆发，并对全球经济造成持续的负面冲击；即便一国或某一经济体防疫成功，也难以独善其身，仍有很大可能会受到其他经济体的拖累或影响。持续而密切的国际监管协调，对于支持受疫情影响严重的国家恢复信心和维护金融稳定非常重要。尤其应注意发挥国际货币基金组织、世界银行和国际清算银行等主要监管组织在协调合
19、作中的核心作用，充分利用所有可支配的资源，支持全球范围内的经济复苏。对我国来说，应进一步加强宏观审慎政策与微观审慎政策的配合。国际经验表明，强调宏观审慎政策框架并不意味着放松微观审慎监管。我国在逐步完善和建立宏观审慎政策框架的过程中，一方面应使用宏观审慎政策弥补微观审慎监管识别系统性风险的缺陷；另一方面，也应利用微观审慎监管中所掌握的单个金融机构的相关数据，服务于宏观审慎政策的分析评估。（三）后疫情时期，应推动建立风险防范化解长效机制从全球范围来看，新冠肺炎疫情还远未结束，疫情的影响也还未完全显现，因此，后疫情时期，应注重使用宏观审慎政策做好金融风险的防范与化解工作。短期来看，应加快弥补监管制
20、度短板。一是尽快推动金融控股集团的管理办法和系统重要性金融机构监管细则落地实施，对金融控股集团实行并表监管，并建立特殊处置机制，以妥善解决“大而不能倒”的问题；二是认真总结风险处置的历史经验与教训，结合当前我国风险处置的实践和现实需要，研究制定风险处置责任和资金使用的相关规定，明确风险处置牵头部门和风险处置资金的使用顺序。长期来看，应健全、完善金融机构风险处置法律框架。具体应通过金融管理体制改革以及相关法律法规的修订，有序推动企业破产法中国人民银行法银行业监督管理法商业银行法存款保险条例和相关行业保障基金管理办法的修订，加强各监管部门、中央银行和存款保险基金及各行业保障基金在风险处置机制中的职
21、能衔接，提高金融风险的处置效率。（四）突出重点，全面增强商业银行应对疫情冲击的能力结合中国的实际情况，商业银行仍然是我国金融系统中宏观审慎政策需要重点覆盖的机构，也应是我国出台宏观审慎政策需要重点关注的领域。基于疫情中各国积累的经验和我国的实际情况，建议从以下方面调整现有政策，不断增强商业银行应对疫情冲击的韧性。首先，在资本监管方面，可适当放松对商业银行的资本监管要求，进一步减轻银行放贷的资本约束，明确逆周期资本缓冲为0，释放商业银行的信贷能力，以维持银行体系在疫情期间的正常运转。其次，在资本储备与利用方面，应不断提升商业银行通过各种途径补充资本的能力和自身资本的利用效率。在经济尚未完全复苏之前，应提示商业银行适当减少股息分配，最大限度地保全资本，尽可能提升商业银行吸收损失的能力。再者，适度调整疫情中受损严重行业的贷款风险权重，适当提高对相关行业不良贷款的容忍度，精准施策，为相关产业复工复产提供有效的信贷支持。最后，按照商业银行的资产规模对商业银行资本和流动性要求实施分类管理，有的放矢、阶段性地放松对商业银行流动性覆盖率的要求。这其中，尤其应考虑到疫情对中小商业银行的冲击，制定差异化的实施方案，尽快帮助中小商业银行从疫情的影响中走出来。
