1、 1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了中华人民共和国劳动保险条例（以下简称保险条例），保险条例的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的几十年，国家也颁布了许多与之相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。一直到中国改革开放时期，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本
2、建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。 但是在全国社会保障制度的基本框架建立以及在慢慢完善的今天，不管是全国还是地方政府在履行社会保障职能时也相继出现一些问题或者是不足的地方，本文我将对社保问题作一个浅显的分析，找出其问题之处，根据问题提出浅薄的决策方法。一、社会保障制度理论起源及其发展和主要内容（一）社会保障制度理论起源和大致发展历程社会保障制度的萌芽可追溯到几千年前的古代文明时期。最初是社会成员之间自发地互济互助，然后产生了民间和宗教的慈善事业。1834年，英国政府颁布的新济贫法，把社会救济第一次以国家立法的形式确定下来，使社会救济成为一项社会制度。继而在该法的影响下，欧洲其
3、他国家也都纷纷效仿，建立起不同形式的本国的社会救济制度。18831889年间，德国陆续颁布了疾病保险法、工伤事故保险、老年和残障保险法等三部法案。这三项法案的颁布，形成了当时世界上第一份比较完整的工人社会保障计划。在这以后的几年中，许多欧美工业化国家纷纷效仿德国建立起社会保险，在这一时期，世界各国的社会保障制度正式处于初步确立阶段。 l935年8月14日，罗斯福总统在“新政”后签署了社会保障法。该法的颁布，第一次从理论上提出了“社会保障”这一概念，标志着现代社会保障制度的进一步完善。1942年11月，受英国政府委托，以牛津大学教授贝弗里奇为主席的社会保障服务委员会提交了社会保障及相关服务的报告
4、著名的贝弗里奇报告。在此报告之后，英国政府相继颁布国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法和国民救济法等一系列社会保障法律。与此同时，世界的大部分国家都建立了以国家保障为特征的社会保障制度。20世纪50一60年代，伴随世界发达国家经济高速增长，推动了社会保障快速发展，直到现如今的基本框架。 （二）中国社会保障的主要内容社会保障是国家根据一定的法律和规定，对社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度，它是社会化大生产和现代市场经济的产物，是经济发展和社会进步的标志，对于帮助社会成员克服特殊困难和意外灾害从而保障社会稳定具有重大作用。中国的社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚
5、和社会互助等内容其中社会保险是其核心。当前的一项紧迫任务是要加快建立多层次、覆盖面广的社会保障制度，为社会主义市场经济运行建立配套的安全网和保险阀。二、我国的社会保障制度发展现状 自新中国成立起，我们就建立了初步的不完善的社会保障制度，直到改革开放，我国才开始社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤
6、老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等（目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。），属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，
7、又注重权利与义务相结合。 （1）.养老保险制度。实行社会统筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。1997年国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，明确规定企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。截止2005年3月底，全国养老保险参保人数1655
8、4万。 （2）.医疗保险制度。1994年经国务院批准，国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了关于职工医疗制度改革的试点意见，明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者。1996年国务院再次批准了关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见，在全国范围内进行了医疗保险制度改革的试点。1998年国务院正式发布关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定（国发199844号），规定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控
9、制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。基本医疗保险统筹基金由统筹基金和个人账户构成，职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。该决定明确了建立城镇基本医疗保险制度的目标。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数为12708万人。其中，参保职工人数为9238万人，参保退休人员为3470万人。 （3）.失业保险制度。1999年1月22日国务院在1986年和1993年待业保险规定的基础上，再次发布了失业保险条例，该条例进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇
10、企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失业保险人数为10441万人，领取失业保险金人数为411万人。 （4）.工伤保险制度。2003年4月27日国务院颁布工伤保险条例，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和
11、使用等问题都作了具体规定。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数为7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人。 （5）.生育保险制度。1994年12月，劳动部颁发了企业职工生育保险试行办法，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。生育保险基金由企业按照其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。生育保险费提取比例一般不超过企业工资总额的1%。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数为4488万人。 （6）.社会救济方面。国家开始更多地关注社会弱者，为了解决社会低收入人群的生活，1999年9月国务院发布了城市居民最
12、低生活保障条例。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，到2003年9月底为2180万人。 三、我国社会保障制度发展中的问题及对策构想以及自己对社会保障发展的几点意见 （一）我国的社会保障制度在发展中出现的问题社会保障制度的建立，对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用。当前，我国社会保障制度还面临着许多问
13、题，主要有： （1）社会保障的覆盖面窄、社会化程度低问题 社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。例如，在社会保险五险中，养老保险是参保人数最多的，但也只有16554万人，而我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和（第一产业从业人数为36870万人，占50.0%；第二产业15780万人，占21.4%；第三产业21090万人，占28.6%。从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比看，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前
14、，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。 （2）社会保障资金来源单一，国家和企业不堪重负问题我国现行的社会保障基金来源主要是企业支付，少量国家补充，个人很少交纳。企业办社会，国家负责职工大量或明确的耕种生活补贴、福利性分配的现象仍普遍存在。目前，大多数地区企业养老保险与失业保险统筹的比例，已达到职工工资总额的20%左右，而个人交纳的部分却只占其标准的1%-3%。这一方面会造成受保人自我保障意识的缺乏，并易产生依赖思想；另一方面，也大大加
15、重了企业与国家尤其是企业的负担，不利于企业的深化改革。（3）就业与失业保险问题问题就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2005年3月底，全国共有城镇登记失业人员832万，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点。（4）城镇贫困人口问题
16、改革开放以来，在人民生活水平全面提高的同时，社会贫富差距也在扩大。目前我国人均已超过1000美元，但收入差距不但没有缩小，而且还在快速扩大。衡量收入不平等的基尼系数已达到045左右，而且居高不下，城镇20%富裕家庭拥有全部金融资产的67%以上，城乡实际收入和福利差距接近6比1，城乡平均有20年的收入增长距离。目前，我国已建立起了城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人
17、均为55元。实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。（5）农村养老保障问题农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。上世纪80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的养老保障制度势在必行。 （6）社会保障缺乏统一管理，基金运转处
18、于无序状态问题目前，社会保障管理体制还存在许多问题，管理分散、政出多门，基金运转处于无序状态，未能形成统一的管理体制。如养老保障问题，国企职工归劳动和社会保障部门负责，公务员归人事部门负责，贫困群体归民政部门负责，多头管理现象严重。由于众多机构共同行使社会保险职能，容易造成多头管理、各自为政的局面，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，同时，又加大了管理成本，阻碍了社会保障改革进程。 （二）根据上述问题提出具体对策构想 （1）以“社会公平”和“三低”为基本原则，扩大社会保障的范围随着社会的高度发展，社会保障制度在社会发展中的地位也更加重要。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，才能让全体社会成员都能
19、受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者；在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益；在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。（2）以政府为主导，向各方筹集社会保障基金政府在
20、社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金
21、的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。（3）以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立，兼顾多个层面解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，应采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通
22、过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。（4）以依法治国为目标，加快社会保障立法进程我国社会保
23、障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。当务之急是尽快制定社会保险法，明确社会保险主体的权利义务，使社会保险各项制度在法律的强制性原则下有效运行。此外，还需制定社会救济法、社会福利法、社会保险基金管理法等。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。（5）统一管理体制，实现征缴、管理、使用三分离其一，从上至下建立
24、统一的社会保障机构，负责社会保障各方面的政策业务；其二，从上至下建立相对独立的社会保障基金经办机构，不依附于行政主管部门，独立经营、统一负责各项基金的具体运营活动；其三，建立专门的社会保障监督组织，专司社会监督职能。（三）自己关于我国社会保障制度发展提的几点意见 第一，在城市社会保障制度发展的同时，要注意农村保障制度的发展。在我国，农村农民的比例相当大，占了我国国民的绝大比例，所以只有农村农民的利益得到保障，我国才能真正稳定发展。第二，注意社会保障制度的发展趋势为“橄榄球形状”。只有在调节过高收入和过低收入强调贫富差距的同时注意社会保障制度的“橄榄球式”发展，才能消除社会不满现象，逐步实现公平
25、，才能让绝大多数国民享有更多国家发展后带来的福利。第三，注意对社会保障基金的科学统一管理。我们要根据各地方的情况，逐步建立全国统一的社会保障基金体系，杜绝管理基金地区化，防止社保基金的私自挪用和个人贪污情况以及各地方管理的紊乱。第四，注意建立各地社会保障制度整个实行程序的监督体系。各个地方社会保障制度的完善不光是制度的问题，还有具体实行时的科学化和正规化，要建立具体的监督体系，才可以尽可能的使社会保障制度发展和实行。结 论我国社会保障制度的发展与完善是一项长期而艰巨的使命，只有我们根据世界发展的趋势、我国经济发展的国情，才能为自己量身订立有特色的科学的社会保障体系，才能真正做到经济运行的“减震
26、器”、经济发展的“助推器”、社会秩序的“稳定器”、社会公平的“调节器”， 也才能真正为国家的发展，人民生活水平的提高做贡献。社会保障制度的发展和完善会加快我们社会主义的进程，有利于减少贫富差距，加大效率公平的建设，也是我们共同富裕的必要途径。希望每个社会成员都站出来和政府一起分担构建科学的有特色的社会保障制度的重任。注 释1邓大松，社会保障问题研究，武汉大学出版社，2001.2郑功成，论中国特色的社会保障道路，武汉大学出版社 1997.3李春根，廖清成公共经济学，华中科技大学出版社 2007.4领导干部社会保障知识读本，中国劳动社会保障出版社2002.5成新轩国际社会保障制度概论，经济管理出版社 2008。参考文献6郑秉文经济理论中的福利国家中国社会科学2003.7章晓懿社会保障制度与比较上海交通大学出版社 2004.8王洪春 汪雷中国农村社会保障新的机遇与挑战中国科学技术大学出版社 2006.9穆怀中发展中国家社会保障制度的建立和完善人民出版社 2008.
