1、浅议流通领域农村市场食品安全监管存在的问题与对策 近年来，随着工商行政管理部门对流通领域食品安全监管工作的深入开展，以建立食品进货索证索票制度和食品进货台帐登记制度（以下简称“两项制度”）为主的自律制度已初步建立和完善。国务院以2007年503号令颁布的国务院关于加强食品等产品质量安全监督管理的特别规定实施后，在乡镇一级镇府所在地以上区域内，指导流通领域食品经营户建立“两项制度”和彻底查处取缔无证（照）食品经营的两个100%已取得实质性的成效，随着2009年6月1日食品安全法的正式施行，在乡镇政府所在地以上的食品生产经营环境已较为规范，基本符合食品安全监管要求。但对于乡镇政府所在地以下的广大农
2、村区域，特别是在众多自发形成的乡村小市场区域，在流动性强、季节性明显、食品经营者法律意识和安全意识淡薄、农村消费者亚健康的消费意识等多重因素的制约下，农村村域小市场的食品安全监管工作，却存在着与城镇食品市场监管不同的问题与困惑。 一、关于农村村域小市场及周边食品生产加工小作坊、小食品摊贩的市场主体规范存在的问题。 食品生产加工小作坊和小食品摊贩，与农村集贸市场、特别是村域自发形成数量众多的小市场关系密切。既是农村经济发展与便利农村消费者生产生活所需的本质属性，也是农村食品市场与农村消费水平得客观需要。农村食品生产加工小作坊与小食品摊贩往往联系紧密，小作坊生产加工的食品，大都通过农村食品市场中的
3、小食品摊贩销售。在农村中大量存在的上述食品生产加工作坊，有生产更有流通，或是一边生产就一边销售，基层工商分局依照现行的工商登记法律、法规对上述经营者进行主体规范，主要存在以下几个方面的问题： （一）市场经营主体规范权责的不确定性。 食品安全法第29条三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒无害、有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”显然，食品安全法并没有明确具体的行政监管部门履行对食品生产加工小作坊和小食品摊贩市场主体的
4、规范要求。 （二）涉及地方性政策法规和其他前置审批部门是否审批结果的影响，基层工商分局在受理食品流通许可和工商登记时无法对农村食品市场食品生产加工小作坊及小食品摊贩实施行政许可。相对于规模化经营的企业组织而言，农村食品加工小作坊因规模小、数量众多和相关审批资质门槛过高等因素，实质上无法获得有关部门的审批，因而，基层工商分局也无法解决农村食品生产加工小作坊经营主体的依法许可登记。 二、关于村域小市场及周边食品生产加工小作坊和小食品摊贩的行政监督管理存在的问题。工商部门停收“个体工商管理费”、“集贸市场管理费”、“个体工商登记费”后，其他相关部门的行政性收费也逐渐降低，市场准入门槛和经营成本费用的
5、降低又极大的刺激了上述经营主体的激剧增加，农村食品生产加工小作坊经营主体登记无法许可存在的上述问题，直接导致大量的无证（照）经营的存在，这就给基层工商分局在监管农村食品安全的过程中带来了诸多的压力和问题。 （一）规范监管与服务农村经济发展所需带来的矛盾。 上世纪80年代初，以农村集贸市场发展强势带动农村经济发展的诸多事例说明，引导和培育市场的发展、繁荣比单一的防堵、卡甚至取缔更为重要，随着农村人口的增加、城镇化步伐和农村经济社会发展变化，农村剩余劳动力和失地农民的就业所需形成的食品生产加工和小食品摊贩的持续增加，是农村村域小市场自发形成和存在的一个重要原因，小食品摊贩经营的食品品种繁多，流动性
6、强，其销售的食品又具有加工条件便利、成本低和生产加工器具简单的特点，食品安全法等相关食品监管的法律、法规所规定的坚决取缔无证（照）经营，无需争论，但面对数量众多、存在普遍的农村食品生产加工小作坊与小食品摊贩群体，一是基层工商分局在未能实施经营主体登记规范的情况下，处境尴尬，无法实现规范监管的经营主体登记许可；二是基层工商分局服务农村经济发展，在保障农村村域食品市场的食品安全与监管目标之间难以衔接。 （二）对农村村域小市场及周边区域的行政监督管理的弱化和大量的无照经营现状，给基层工商分局的行政监督管理带来巨大的安全隐患与监管压力。 虽然对于食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管宜疏不宜堵，宜粗不宜细
7、。但就食品安全法所确定的食品安全行政监管部门而言，首先是工商日常巡查监管，几乎很难寻找到其他行政监督管理部门，农村村域小市场占道经营引起的交通堵塞、市场秩序混乱、卫生脏乱、流动性、季节性强、点多面广的多、乱、杂让基层工商分局应接不暇。 其次，农村村域小市场属食品消费与食品安全生产、流通消费的末端，一些不法经营者，往往利用农村区域行政监管力量的不足和较城镇而言低端的食品消费水平，以节日促销、降价、甩卖的形式销售伪劣食品、三无食品，严重危害食品安全，基层工商分局如无妥善的应对措施，处于回避不了、取缔不能、彼于应付奔波的不利局面，食品安全监管压力巨大。 第三，地方党委、政府和其他职能部门、广大的农村
8、消费者对基层工商分局职能界定的片面意识和错误理解，让基层工商分局难以消除农村村域小市场监管“万金油”的角色，难以同地方党委、政府及相关部门形成监管合力。 哪里有市场，哪里就有工商”，这曾经是很长一段时间以来人们对工商的一种普遍认识，将围绕有形市场的所有事务归咎于工商，缺乏地方党委、政府的统一领导和相关部门的积极参与，抱手观望、指责和漠视，甚至只依赖“穿制服”的人的思想意识，给农村特别是村域食品市场的安全监管带来了极其不利的环境和局面。 三、对策和思考。 （一）学习贯彻食品安全法，积极争取地方党委、政府的对农村村域小市场食品安全监管工作的统一领导和协调，是基层工商分局开展农村村域小市场食品安全监
9、管工作的组织基础和保障。食品安全法第五条规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。可见，地方党委、政府是基层工商分局管辖行政区域范围内食品安全监管工作法定的领导者、组织者，在乡镇一级以下的农村食品市场相对城镇行政执法资源配置较弱的情况下，基层工商分局应当主动、积极向地方党委、政府请示、汇报工作，客观反映存在问题，主动提出工作建议和意见，争取政府对农村村域食品市场监管的统一领导，是基层工商分局开展工作的
10、基础和组织保障。 （二）探索和明确称村委会为村域小市场的日常管理服务机构，才能改变市场管理无序、权责划分不清的现状，是改变基层工商分局市场管理“万金油”角色的关健。 当前，市场工商登记监管制度已发生变更，在不具备企业经营主体登记的情况下，小市场所在地的农村村民委员会由于自身性质和日常管理的功能的便利性和组织优势，因而是市场日常管理服务机构的首选单位。村委会的主动介入，可以让基层工商分局找到服务市场的具体对象，可以最大限度的解决交易场所、划行归市和市场卫生等各种问题。通过贯彻“谁投资、谁受益、谁负责、谁管理”的原则，指导有条件的村委会逐步完成小市场周边门店的建设、交易场地的硬化和交易设施的增加，
11、激发其主动建设市场、管理市场、监督市场的主动性，才能让设立于村委会的“消费者投诉、举报联络站”主动发挥作用，有效的同工商监管相互结合，塑造良好的食品安全社会监督氛围。 （三）积极做好农村村域小市场及周边食品生产加工小作坊和小摊贩的信息采集和备案登记工作，为工商巡查监管疏理思路，为规范监管打下坚实的基础。 规模小、数量多、季节性强和流动性大是食品生产加工小作坊的突出特点，食品流通许可证管理办法与个体工商户登记程序中均有免予登记许可的明确规定，对入场固定食品摊贩的信息采集可以掌握整个村域市场及周边食品生产加工小作坊的总体数量和食品市场信息，可以为引导、宣传、培训和监管提供详实、具体的数据，为基层工
12、商所做好备案登记打下坚实的基础；同时，也能准确的掌握农村节假日食品市场交易动态，为专项食品安全检查执法活动的开展快速确定范围，提高基层工商分局食品安全监管的快速反应能力，有的放矢。 （四）加强对农村村域小市场小食品摊贩监管力度，提高巡查质量水平。农村食品生产加工小作坊生产加工的各类食品，因很难达到进入城镇等食品市场的准入条件，因而其生产的食品大部门直接进入农村村域小市场，通过小食品摊贩直接面对农村消费者。基层工商分局应在对固定小食品贩信息采集的基础上，通过与经营者签订食品安全经营承诺书与培训、引导，重大节假日巡查监管、适时开展食品安全快速检测，坚决查处销售过期、变质违法行为等措施相互结合等方法
13、，提高巡查监管的质量和水平，切实保障农村村域小市场的食品安全。 （五）相对于小食品摊贩的经营规模而言，现有的农村食品生产加工小作坊大都具备一定的生产条件和产值规模，区别具体情况，对符合市场准入条件的依法规范其证照经营资格，既是基层工商分局加强农村食品市场经营主体的监管首选要求，也是从业者提高其法定资质，进入城乡食品市场的客观需要。针对食品生产加工小作坊登记许可存在的问题，建议县级或县局以上的工商行政管理机关，以政府专题会议等形式，在县或县以上政府的组织协调下，会同食品药品监督、质量技术监督、卫生、环保等行政管理部门，确定对农村食品生产加工小作坊及小食品摊贩许可登记、监督管理和备案登记等方面的权责，从制度上、措施上、监管上确定对农村村域小市场食品安全监管的指导意见，从而解决基层工商分局对农村食品生产加工小作坊无照经营许可不了、取缔不能，食品安全隐患突出的不利局面。 （六）加强与农村村域小市场所在地村委会的联系、交流和沟通，完善食品安全义务监督员制度，就近、就地、就便的通过农村消费维权网络“一会两站”发挥食品安全社会监督和村委会对小市场日常管理监督的作用，最大限度的拓展复合监管和信息快速传递功能，提高基层工商分局防范和应对农村村域小市场食品安全监管的综合能力水平。
