1、论文政府应急管理专科公共危机正负功能的实践分析摘要：公共危机的发生带有普遍性.大到一个国家,小到一个企业,都可能遭遇到灾难和不幸事件.本文通过分析近几年影响力大的危机事件以及不同应对方法带来的不同后果。分析各类组织面对不同的公众进行危机管理公共关系的方法和技巧,吸收经验,汲取教训,从而进一步完善和提高公共危机的管理能力和水平。（一）公共危机的内涵界定危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能，又有死亡的威胁。如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。按危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值
2、观的威胁程度，可以将危机分为公共危机和一般危机。案例一：雀巢奶粉事件20世纪70年代初，雀巢公司将其生产的婴儿奶粉在人口众多的发展中国家销售，由此获得了较高的利润。但是，正当雀巢奶粉销售旺季，出现了一个意想不到的情况：在发展中国家由于使用了该奶粉导致婴儿大批死亡。这就是举世瞩目的“雀巢风波”。究其原因，一方面是由于使用奶粉不当造成奶粉被污染；另一方面，雀巢公司在奶粉生产过程中也存在着一些严重的质量问题。事件发生后，公司未能采取及时有效的措施来维护企业形象，而是听之任之，我行我素。直到1977年全球范围内开展了对雀巢奶粉的抵制活动时，公司才开始采取措施，进行补救。但是，此时的补救已为时晚矣。在经
3、过了长达10年之久的抗议和7年的抵制活动之后，1984年，这场风波才告结束。为此，雀巢公司损失近4000万美元。公共危机，影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策。也就是说，需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参与，整合全社会的资源以积极应对公共危机。公共性是公共危机的首要特征。（二）公共危机的基本特征公共危机事件一般具有以下几个特点：1、突发性和紧急性一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，又要
4、求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。如果处理不当，会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。2、高度不确定性危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势不易为人所准确把握。一方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断。而且，其后衍生和可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，并且极可能产生各种“涟漪效应”。3、危机的无序性主要表现在两个方面：一方面，因为从未发生过，处理起来无章可循，是非程序化决策问题；另一方面，随着环境中某些因素的变化而变化，无特定的发展方向。4、影响的社会性对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响所涉及的主体
5、具有社会性。案例四：天津“爱滋病扎针事件”2002年1月，天津市街道呈现出罕见的冷清，天津市民的眼中增添了从来没有过的警惕。这个900多万人口的特大城市，出现这种普遍性的令人不安的气氛，源自于一个传闻：据说一批河南的爱滋病人来天津，在商场、超市、路边等公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。据说这个传闻最早是从头年的平安夜开始的，传言有人那天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越多，以至于造成了全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其有，不可信其无”的谨慎态度，尽可能地减少外出活动的机会。记者了解到多名市民在公共场所被人用针管扎确有
6、其事！在天津传染病医院、长征医院、医科大学附属医院以及卫生防病中心等都有来检查的市民，每天咨询电话不断，有的医院专门开设咨询窗口。当时可认定的达10余起，性质十分严重。当月9日，天津公安局将此案作为2002年第一号大案，开展侦破。不久天津电视台播放了公安机关抓获4名嫌疑人的消息，并请两位权威专家解释：爱滋病病毒离开人体一分半钟后因血液凝固就会死亡，除非病毒携带者现场抽血后立即大量注射给他人，否则，用扎针的方式很难传播爱滋病病毒。电视台的播报公开了事情的过程真相，打消了市民的疑惑和担忧，使城市生活工作秩序迅速恢复了正常。概括而言，公共危机事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、无序性、以及影响的社
7、会性等特性。（三）公共危机的类型不同类型的危机事件所发生的原因、所产生的影响程度和范围、所导致社会危害的严重程度都有很大差异，政府应对的措施和手段也有所不同。也就是说，国家公共危机管理体系的设置以及国家机关应急职权的行使，首先必须与危机事件的种类相适应。（四）什么是公共危机管理？没有绝对糟糕的危机，只有绝对糟糕的危机管理 危机”是一个复性词，它既有贬义“危险”的意思，又有褒义“机会”的意思；既有破坏性意义，又有建设性意义。启示来自农夫与一匹马的故事。有一天，一个农夫与他心爱的马赶路，马在前面走，农夫在后面跟。突然，马一头栽入一口枯井里。农夫绞尽脑汁想办法要救出马，但由于井太深，几个小时过去了，
8、马还在井里痛苦地哀号着。农夫无法救马出来，但又不忍马就这样死掉，于是决定直接将其掩埋井中。农夫用铲子往井里扔土，但是他每扔一下，马就很快抖掉身上的土，再用抖掉的土垫高一点。如此反复，农夫逐渐向井里扔土，马逐渐垫高。结果是：马踩着垫高的土层走出了深井。这不是无聊的说笑故事，它至少有两个危机管理的启示：其一，并不是所有掉进深坑的马就一定死掉（启示：并不是每一场危机都意味着遭殃）；其二，并不是往坑里填的土，都是一定用来掩埋马之用（启示：并不是每一场危机都只是打击组织的经营）。因此，并不是每一场危机都意味着“浩劫”。危机永远与机遇并存。好的“危机管理”，就是将危机转化为机遇的金钥匙。危机管理，是指针对
9、可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、事后妥善处理的一种战略手段。危机管理的着眼点，并不像人们通常所理解的那样在于排斥和消灭危机而在于监测危机和处置危机，同时也包含着引入和利用危机的意思，以服务于组织的生存和发展。公共危机管理，是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。公共危机管理的主体是政府及其他公共机构，与一般公共管理主体是一致的。公共危机管理是公共管理的一种特殊形式。虽然公共危机管理在管理实践中长期存在，但是，将它作为一
10、门学科来专门研究是近年的事情。“相同的命运，不同的归宿不同的危机处理模式造成的不同结果”案例六：莫斯科“人质”与韩国地铁“纵火”2002年10月23日，莫斯科时间晚上9点左右，位于莫斯科东南方的莫斯科轴承厂文化宫内近有千名观众正愉快地欣赏着文艺节目。突然，约40多名车臣恐怖分子持枪闯入剧院，他们身上绑满了子弹和炸药。这些恐怖分子命令观众不得轻举妄动，并宣布他们已被劫持为人质，人质中有不少妇女儿童，还有近70名外籍人士。这一危机事件立即震惊全世界，这是继巴厘岛爆炸事件后，国际恐怖分子在2002年进行的又一次大规模恐怖活动。普京总统连夜召开安全部门紧急会议，商讨如何处理危机。策划和指挥这起恐怖事件
11、的是车臣非法武装“伊斯兰特种战团”马夫扎尔巴拉耶夫，他是已故车臣著名匪首阿尔比巴拉耶夫的侄子。阿尔比在2001年夏天被俄军击毙，马夫扎尔便接管叔父留下的事业，并发誓要为其报仇，他专门组织了一支由车臣匪徒遗孀组成的“寡妇”敢死队，因为她们对俄军有着刻骨之恨，所以，她们在这次恐怖事件中将生死置之度外。这些妇女身上都绑者炸药，声称要与人质同归于尽。恐怖分子向俄政府提出在7天之内结束车臣战争，并使俄军队撤出车臣，否则将杀死全部人质。2002年10月25日早上9时，恐怖分子释放了7名人质，一名国际红十字官员高举着白色标志旗，在俄特种部队的掩护下进入文化宫。中午，俄官方与恐怖分子就释放外籍人质的谈判宣告破
12、裂。12点左右，恐怖分子又释放了8名儿童，他们先后在国际红十字会官员的护送下走出大厅。但整个局势仍处于僵持阶段，恐怖分子与俄官方的接触没有任何实质性的进展。与此同时，普京总统发表了措辞强硬的讲话，他说，他不会答应恐怖分子停止战争的要求，“决不向挑衅让步”，他强调，目前首要的任务是保证人质的生命安全。俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫25日下午向媒体宣布，如果恐怖分子释放人质，俄当局将保证他们的生命安全。然而，恐怖分子则威胁说，如果俄当局不答应他们的条件，他们将于26日开始屠杀人质，情况已到了千钧一发的时刻。2002年10月26日清晨，恐怖分子打死了两名人质，并将人质尸体抬出剧院大门，就在此时，俄特
13、种部队突然开始向大门冲击，此举吸引了恐怖分子的注意力，千钧一发之际，早已分布在剧院各个入口和已潜伏在剧院内的特种兵如天兵而降，闪电般地出现在恐怖分子面前，恐怖分子还未来得及引爆绑在身上和分布在剧院各处的炸弹，就已经被制服。此次行动在最少损失的前提下，解救了大部分人质。事后，俄内务部副部长公布消息说，在整个解救过程中，有750名人质获释，67名人质死亡，36名恐怖分子被击毙，还有少数恐怖分子隐藏在人质中流窜出去，俄内务部已向全俄通缉，并表示：如果这些恐怖分子在24小时之内投降，将保证他们的安全，否则将会受到最严厉的惩罚。最先知道此消息的现场人员无不为人质的成功获救而欢欣鼓舞，他们激动地将消息传向
14、全世界。事后，国际舆论一致认为此次人质解救行动成功地打击了恐怖分子的嚣张气焰，尽可能地避免了人员的伤亡，整个行动是“极其出色的”。在此次人质危机的过程中，俄罗斯当局立场坚定、布置严密、果断出击，最后取得人质解救的成功，在当前恐怖主义已对全人类的生命安全构成威胁之时，他们的政府危机管理经验无疑有不少值得国际社会借鉴的地方。首先，俄罗斯当局对恐怖分子态度坚决。在恐怖分子提出要求之后，普京总统表示：“决不向挑衅让步”。最终，特种部队经过周密的部署，一举击溃了恐怖分子。试想，如果普京当时向恐怖分子妥协，满足他们的要求，这不仅会加剧车臣局势的混乱，引发俄政局动荡，更会助长全世界恐怖分子用恐怖手段达到自己
15、目的的嚣张气焰，对国际反恐事业带来严重的不良影响。其次，必须肯定的是俄罗斯当局布置严密、反应迅速、行动果断。在恐怖事件发生的当晚，普京立即与安全部门领导人连夜召开紧急会议，讨论解决之策，并取消了次日与德国总理施罗德的会谈，同时，还宣布不参加在墨西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，全天守在克里姆林宫办公室，时刻关注事态的发展，并指导解救工作的进行。俄安全部门则立即加强全俄罗斯重要地点、交通设施的安全保卫工作，防止恐怖分子趁机再制造事端。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出几乎不可能答应的无理要求，大多数媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京也面临上任后最严峻的一次考验。但普京总统镇定自若，
16、果断决策，在4名人质遇害之时，果断下令特种部队出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免人员的更大伤亡。而俄罗斯特种部队的解救行动，不仅赢得了俄民众的信赖，也得到了国际社会的普遍赞扬。读懂了俄罗斯成功解救人质的危机管理案例后，我们再来看一个在政府危机管理失败的案例。虽然两者无法完全可比，但是能够帮助我们了解政府危机管理中政府工作的得与失，盲点和重点。2003年2月18日上午9时50分，在韩国大邱市的地铁一号线上，1079号列车正向着市中心的中央路站飞驰。车厢里的乘客和往日一样，有看报纸的，有闭目养神的，谁也没有想到死神正在逼近他们。当地铁列车徐徐开进中央路站的时候，2号车厢里有位身着深蓝色运动装的中年
17、汉子突然从自己的背包里拿出一个象是牛奶罐的东西，可是，他不是在喝奶，儿时拿打火机在罐口上点火。坐在身边的朴今泰等人认为他在玩打火机，于是劝他不要在车厢内玩火。可是，玩火者仍然在继续。朴今泰等人觉得这个人的神情和动作有点不对劲，赶紧冲上去和他展开搏斗。在搏斗的过程中，满罐的汽油洒在了这位“神秘”人身上和车厢座位上，打火机点燃了汽油。瞬间，车厢变成了火的海洋。随之，地铁的电源被自动切断，车门也开不了，黑暗、燃烧的火光、为生存呼唤的惨叫声，人们在绝望中乱窜。火焰烧尽了化纤椅子，车厢充满了滚滚毒性浓烟，而车门紧锁。车厢变成了惨绝人寰的人间地狱。两列地铁列车共挂有12节车厢。大火瞬间把所有车厢烧化。浓烟
18、充满了整个车站。许多地下的人找不到出口而窒息。地铁纵火案发生后，大邱市派出消防队员3000人和66辆消防车。由于地铁车站现场浓烟笼罩和高温，使抢救工作遇到了极大困难。经过6个多小时的抢救，150多人送到各家医院进行抢救。根据韩国官方提供的数字，当时有198人死亡，146人受伤，另有318人下落不明。惨案发生后，韩国媒体对在这次事件中所暴露出的安全问题提出了尖锐的批评。大韩每日报在2月19日一篇名为麻痹导致惨案的社论中指出，此次事故伤亡如此惨重，与有关方面对灾难缺乏有效的危机防范意识有很大关系。首先，事先没有防范火灾的措施。其次，地铁站内设备不完备，灭火装置不够。第三，工作人员过于疏忽大意、掉以
19、轻心也是导致伤亡惨重的一个原因。此外，调度员在随后组织援救工作时犹豫不决，浪费了一些时间。这是认为的错误导致火灾事故伤亡的加重。（六）公共危机考验政府危机管理如何妥善解决公共危机将是政府面临的重大课题。但是，政府目前的公共危机管理体系和管理水平，还没有能够跟进这一发展趋势。以2003年发生的“非典”为例，就暴露出政府在社会危机管理机制上存在着许多缺陷，以及公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安全的问题时心理承受能力的脆弱性。我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题，主要是因为我们的危机管理还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共危机管理机制。 第一，及时公布信
20、息，而且信息透明。第二，由于平时的危机意识教育，一些市民已经具备处理突发事件的能力。第三，危机得以迅速化解，与纽约警方、消防人员和紧急情况处理人员为应对突发事件作了全面准备不无关系。第四，民众的从容应对也是纽约快速缓解危机的又一保障。 现在，危机对一个大城市来说已经是家常便饭了。经济的高速度增长，事实上就伴随着高风险。在这种情况下，现代城市基本上通过电讯、交通来应对，电讯和交通像城市的血管和神经系统一样，如果这两个部件不完善，大脑又没有预警措施的话，问题是很严重的。从危机管理的层面上来说，北京在暴雨事件中做的是危机处理，而不是危机管理。 顾名思义，危机处理就是临时应急的措施，即突如其来的一个事
21、件爆发以后，我们怎么处理，怎么应对。危机管理事实上包含了危机预警、危机预防、危机爆发后的应对、应变等一套比较完善的机制。危机处理只是其中的一个因素。 对于政府而言，面对危机，最主要的战略选择，除了要建立起一套比较完善的公共危机管理体系，还要在行动中不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。（一）公共危机教育1、危机教育的落后，与公众危机意识的缺乏互有因果关系。加强公众的危机教育，能够提高社会成熟度，有利于提高政府的危机管理效果。教育部日前发布的幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告显示：我国中小学安全教育资源普遍缺乏、时间不足、预防演习少。近六成的教师报告每学期对学生开展主题安全教育的时间累计在1
22、0课时以下，不到四成的教师及五成五左右的学生报告学校从未开展过预防灾害的演习活动。2、公共危机教育的缺乏导致了许多灾害后果的加重。据报道，受江西地震影响，湖北东部一些县市的学校出现学生拥挤踩踏事故，造成78名学生受伤，其中重伤11人。不难想象出当时的学生惊慌失措景象，也可以想象这种混乱的危害，也许比真正的灾害更可怕。3、目前，北京、上海等城市在安全方面的硬件设施，已与欧美发达国家不相上下，但公众的安全意识却与发达国家差距较大。4、危机教育落后，也导致处置危机知识缺乏。有关部门曾专项调查7-10岁的学龄儿童，其中80%的孩子回答不上“什么叫生存”；当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震时，大人又
23、不在身边怎么办”时，“拼命跑”、“喊救命”是孩子们普遍的回答。在日本，由于其国民具有极强的防灾意识和抗灾能力，在发生于宫城县的7.2级强烈地震中，仅有61人受伤，却无一人死亡。5、多层次，多方面的公共危机教育公共危机教育应是多层次，多方面的，其对象、方法、内容都有所不同。有对公共危机的管理人才、专业人才的培养教育，也有对公务员、企事业单位管理人员的培养，还有对社会公众的危机教育。其中对公众开展的危机意识教育主要包括：危机的关注意识、危机的防范意识、危机的道德意识、危机的科学意识及危机的心理承受意识等。第一，应对危机，重在预防。要及时、充分地掌握各种可能发生的危机信息，积极地做好防范，制定应对的
24、预案，掌握各种防范危机的技能，包括求生、求助、自救、互救的意识、技能和方法。第二，危机也是对一个国家国民素质的考验，也是对每一个人道德水准的检验。从事危机管理的一线工作人员，应该具有良好的职业道德，要有面对危险，不怕牺牲的奉献精神；同时，社会凝聚力，团结一致整个社会合作也是非常主要的。第三，加强应对危机的科学意识。让公众了解危机中的科学知识，了解危机发生的原因、规律，防止个中封建迷信、谣言扰乱公众视听，增强公众信心，用科学战胜危机。另外，还包括科学的方法和技能，这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。第四，提高应对危机的心理承受能力。一方面，在平时的危机教育中要加强对公众应对危机的心理承受
25、能力的培养，特别是心理抗打击力、抗受挫力的培养，使公众面对危机临危不乱，沉着应对。另一方面，当危机爆发时，政府要积极疏导，减轻公众心理压力，恢复社会的信心。二、公共危机预警政府危机管理，主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的积极救治。危机预警，是公共危机管理的第一道防线。公共危机预警对于及时地规避、转移风险，或迅速采取措施，使公共危机的风险降到最低限度，具有重要的意义。先考虑未来的问题和机会，我们正从危机走向危机。所以，为了保护甲板上的昂贵东西，防止危机的再次发生，危机的预警在政府危机管理中是十分必要的。因为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”政府危机管理的预警机制体现和实现了这个目的。在某种程度上，危机的发生及其升级的预防比单纯的某一特定危机的解决显得更加重要，如果能够在危机未能发生之前就及时消除产生危机的根源，政府和社会就可以节约大量的人力、物力和财力。因此，防患于未然是最好的危机管理。
