1、公共文化服务绩效评估指标体系的建构 精品公共文化服务绩效评估指标体系的建构毛少莹构建绩效评估体系是开展绩效评估的首要环节和核心任务，其科学性和有效性直接影响着绩效评估的成败。公共文化服务绩效评估体系的构建是一项复杂的系统工程，涉及评估体系的原则、评估模式、指标设计及相关指标要素的拟订、评估方法的选择、评估规则的制定等环节。根据前期对公共文化服务体系的研究，结合公共部门绩效评估的基本理论要求和国内外开展公共文化服务绩效评估的实践经验，我们尝试提出构建公共文化服务绩效评估模式的一般思路，并提出公共文化服务绩效评估的一些通用指标。一 公共文化服务绩效评估体系的基本要求和原则 （一）关乎宏旨的基本要求
2、公共文化服务绩效评估体系是公共文化服务绩效管理的组成部分。绩效管理的理论和方法基本经历了三个阶段，第一阶段以“财务导向”为主。这一阶段受经济学“利润最大化”理论的影响，公共服务部门的绩效评估十分关注财务方面的绩效审计。如较早开始公共部门绩效评估的英国，其公共服务的绩效评估正是源于20世纪70年代政府严重的财政危机。第二阶段以“目标导向”为主。这一阶段以管理大师德鲁克提出的“目标管理”理论为标志，基于目标管理思想的绩效管理与评估模式可以称为“目标型绩效管理”。随着这一管理理论的提出，以及政府新公共管理改革的推进，一种以公共部门目标职责为导向的绩效管理得到发展。如美国政府20世纪70年代兴起了以重
3、视结果为导向的“绩效预算”。 第三阶段为“战略导向”为主。这一阶段以1992年卡普兰和诺顿发表平衡计分卡提高绩效的衡量方法为标志，强调绩效管理与评估要符合评估对象的发展战略。 就公共文化服务而言，就是应当以公共文化服务发展的核心价值观和总体战略目标为导向。这三个阶段的发展，表明了不同认识水平下，对绩效管理重点的不同选择。显然，不同的管理重点，必然影响着绩效评估模式的选择。鉴于公共文化服务的公益性和公共性，公共文化服务的绩效评估，应以保障公民基本文化权利的实现为核心，以不同国家或地方确定的公共文化发展战略为导向，以落实公共部门提供公共产品和服务的职责为目标来设计评估的模式和重点，这是公共文化服务
4、绩效评估模式的基本要求。以深圳市为例，在建设服务型政府的过程中，应当明确政府作为公共文化服务唯一责任主体的角色定位，以保障市民基本文化权利的实现为核心，以市委市政府已经确立的“文化立市”战略为导向，进行公共文化服务绩效评估体系的模式选择和总体构建。（二）关乎内容的基本要求此外，构建公共文化服务绩效评估体系的实质，是建立一个有关公共文化产品与服务信息的搜集与反映模型，进而根据这些信息进行绩效的评估。因此，评判一个公共文化服务绩效评估体系好坏的基本标准，就是看其能否客观真实地反映所需要的绩效信息。能客观反映，就是好的评估体系。所以，从理论上讲，最佳的绩效评估体系应该是一个可以无限接近客观现实的理想
5、模型，“客观性”自然成为绩效评估体系的基本要求。当然，由于种种限制，完全反映客观情况的理想模型在现实中并不能做到，我们能做到的，只能是努力构建一个比较理想的评估体系，并在具体的绩效评估与管理实践中，积累经验，不断完善评估体系，使之接近理想状态。但是，这个无法绝对“客观”的评估模型，至少必须是有效的，也就是说，根据这个体系对公共文化服务状况的评估，应能基本有效地反映公共文化服务绩效的高低，因此，“有效性”成为构建绩效评估体系的另一个基本要求。在满足“客观性”和“有效性”这两个基本要求之下，根据公共部门绩效评估的基本理论，完整的公共文化服务绩效评估体系应系统反映四方面的内容：第一，输入。即为提供公
6、共文化服务所需投入的资源，包括财力、人力、物力等。其中，特别是政府财政投入的公共文化事业经费，应当是公共文化服务绩效评估的重点内容。第二，过程。即公共文化服务不同类别的不同流程及其绩效评估。由于公共文化服务包括图书馆服务、博物馆服务、公益性文化活动等众多的类别，其服务流程差异较大，在实际应用中，只能根据不同流程设计专门的评估内容。第三，输出。即公共文化服务部门或机构提供的产品，如图书馆服务、公益性广播影视服务等。在实际生活中，这类输出表现为公共文化机构的种类、数目，公共文化产品与服务的品种、规模等。第四，结果。主要指公共文化服务部门或组织提供的产品或服务所产生的影响。这种影响往往体现在公共文化
7、服务对民众价值观、审美倾向的影响或具体服务的市民满意度等方面。（三）建构原则根据公共部门绩效评估的基本理论，构建公共文化服务绩效评估体系还应当满足以下几个原则：经济（economic）。公共部门绩效评估的基本理论认为，在评估一个公共组织的绩效时，首要的一个问题便是一个经济成本的问题，也就是，某组织在既定的时间内，究竟花费了多少经费来提供公共产品和服务，是不是按照法定程序来分配和使用经费。这也是一般所说的“经济指标”。公共文化服务绩效评估也不例外，政府财政对公共文化服务的投入经费是多少，数量是否合适，使用情况是否合理，综合反映了公共文化服务获得的资源水准、投入成本。公共组织能否尽量“少花钱，多做
8、事”，以最小的成本获得最大的收益，显然是绩效评估体系必须考虑的基本要求。当然，经济要求一般不关注服务的质量问题。效率（efficiency）。效率是构建公共文化服务绩效评估体系的另一大要求。所谓“效率”即在既定的时段内，对相应组织的预算投入究竟产生了什么样的结果。效率通常不是单一指标可以衡量的。一般来说，效率指标应包括：服务水准、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。简单讲，效率可以理解为投入与产出之间的比例关系;_更进一步，效率可以分为“生产效率”（Productive efficiency）和“配置效率”（Allocation efficiency）。_就公共文化服务而言，前
9、者可看作公共文化产品和服务的平均成本，后者则主要指公共文化资源配置的效率，如政府投入文化经费的分配是否符合公众需求的优先顺序等。显然，效率是公共文化服务得以及时高效提供的必然要求。效果(effectiveness)。效果和效率不同，一般说后者更重视可以量化的或货币化的产品或服务，前者则更重视公共服务实现“标的”（targeting）的程度，如城市文化氛围与生态的改善情况、图书馆服务的市民满意度、文化政策目标的成就程度等。总之，效果更关心一种整体意义上预期目标的实现程度。衡量效果的，也往往是一些难以量化的指标。公平(equity)。公平问题是衡量公共服务型政府绩效的重要指标。长期以来，对公共部门
10、的评估侧重效率、效果，但是，随着“新公共管理”、“新公共服务”运动的开展和政府由传统管制型向现代服务型的转型，公平对待不同阶层公民的权利要求成为公共管理与服务的重要议题，也成为衡量公共服务绩效的重要内容。将公平作为衡量公共文化服务绩效的指标，应关心的问题主要是：不同社会阶层或群体的文化权利是否得到重视和满足，特别是弱势群体是否能够得到更多的公共文化服务。 除以上四大原则外，建构公共文化服务绩效评估体系的原则还包括公平公正、系统全面、连续稳定、客观可靠、操作性强、适用面广等。二 公共文化服务绩效评估的模式和一般通用预选指标（一）评估模式公共文化服务绩效评估的模式是指为实现评估目的，按照系统方法建
11、构的一系列反映评估对象各个侧面逻辑关系的系统结构，体现为相关指标的分组及不同的关联性。确定评估模式，就是确定评估体系的“框架”、“维度”和“边界”。不同评估模式，显示不同的评估要求、原则和重点。其中，“框架”和“边界”应体现绩效评估体系对被评估对象的全面认识和评估内容的基本分类；“维度”则进一步区分具体的评估范围、对象类型，以便使评估更有条理化并具可操作性。一般公共部门的绩效评估模式多采用“维度基本指标修正指标”的结构。这一模式对一般公共部门具有通用价值，因而我们假定它也适用于公共文化部门，将它作为公共文化服务绩效评估的基本结构，并在实际评估中加以检验。然而，基本结构确定之后，关于公共文化服务
12、的绩效评估模式仍然具有其特殊困难。众所周知，“文化”一词有着丰富的含义，在不同语境中，其内涵和外延可大、可小，可具体、可抽象，其中尤其重要的是它可表征人类精神生活需求或精神产品生产的独特性，这就广泛涉及到社会心理、审美倾向、生活习俗、人生态度、民族认同等诸多不可量化测量的内容和因素，使得公共文化的绩效评估与其他领域相比，具有范围难以明确界定、发展状况难以测度等特殊性。换言之，文化绩效指标的设计十分困难，这也正是公共文化服务绩效评估的难点所在。文化统计指标的设置一直是社会统计学中的难点问题。“文化指标”属于“社会指标”的一种，我们知道“社会指标”一词最早由美国学者蒙德鲍尔在其著作社会指标（196
13、6年）一书中提出。他认为，“社会指标”是用来“判断社会在准则、价值和目标等方面”的依据，由此，社会指标成为一门新兴学科，不少发达国家，以及联合国有关组织开始将社会指标引入广泛的社会研究领域并加以推广，如1976年联合国统计委员会就提出了包括文化在内的13个社会指标内容。 但就世界范围来看，社会指标中专门的文化统计，即文化指标的研究却是大约从1987年以后才开始兴起，联合国教科文组织于该年公布文化统计框架，开始针对文化发展的状况进行统计。2000年联合国教科文组织出版了世界文化报告，其中就以文化活动和趋势、文化习俗与遗产、文化协定、文化贸易与传播趋势、翻译、文化发展脉络等六大方面来进行文化指标的
14、建构。 但是这种文化统计是以“文化”与“发展”的关系作为统计主题提出的，并非是以公共文化服务机构的绩效评估为目的而进行的文化统计。文化绩效指标的提出，总的来看，还处于起步和尝试的阶段，对文化绩效评估的权威模式还在探索之中。结合发达国家和地区有关实践和一般公共服务绩效评估的研究成果，我们提出如下公共文化服务绩效评估体系的基本模式：图1：公共文化服务绩效评估模型结构图 关于这个模型的几点说明：1维度评估维度就是依据一定标准划定的评估范围类型。确定评估维度就是依据评估的主题对评估范围的切块划分。这种划分与评估标准和评估主体的多元结构紧密关联。通过维度区分，可以使评估层面更加条理、评估视角更加集中，也
15、可以使评估标准更具有可比性。事实上，这也就是将复杂多样的评估内容进行具体化、明确化和可操作化的第一步。公共文化服务绩效评估既涉及责任主体（政府文化行政主管部门），也涉及实施主体，即广大的文化事业单位（图书馆、博物馆等），随着服务型政府建设的推进和文化市场的进一步细分，随着公共文化服务社会化市场化程度的提高，也涉及社会办非营利文化机构甚至文化企业，即无论是评估主体还是评估对象，都是多元化的，所以我们将公共文化服务绩效评估的基本维度确定为以下五个方面，以适应不同的评估需要。（1）发展规模：这一维度也可以称为“基本建设”维度。良好的公共文化服务必须依赖一定的设施、载体，并形成一定的规模才可能实现，如
16、一定数量和规模的公共图书馆、书报刊网点、电台、电视台等。把公共文化服务体系的发展规模作为基本的绩效评估维度之一，可以比较客观地从一个容易量化测度的方面评估公共文化服务的绩效。此外，因为政府等公共文化服务责任主体承担着建构公共文化服务体系的主要职责，“发展规模”的维度一定程度上也包含了“工作业绩”的考虑，应当可以作为公共文化服务绩效评估的基本维度。（2）政府投入：也可以称为“政府成本”。政府作为公共文化服务的唯一责任主体，承担着制定公共文化发展战略、规划，制定并执行公共文化政策，保证公共文化服务必要的经费投入等职责。政府投入经费及其使用状况，是绩效评估的重要内容。在目前可以见到的西方发达国家及香
17、港等发达地区的公共文化服务绩效评估中，政府公共财政投入及使用情况是评估的首要内容，故单列一个维度。当然，市场经济条件下，公共文化服务的实施主体是多样化的，可以有民间非营利机构甚至企业的参与，他们的投入情况比较复杂，一般也不是公共文化服务绩效评估的主要内容。（3）运作机制：这一维度主要侧重人员素质、工作质量、办事效率、政令贯彻、整体形象等方面。在一般的绩效评估体系中，运作机制维度通常还包括依法办事、举止规范、态度和蔼等的评估，也包括对社会参与、市场化运作的一些考虑，但因为我们考虑专门设置“社会参与”和“公众满意度”的基本维度，以突出公共文化服务的“公共性”，所以，这里的运作机制维度作了一定的简化
18、，更多地强调政府作为主体的评估角度。当然，不同的公共文化服务领域，如图书馆服务与公益性文化活动，对运行机制的指标设置要求是不同的，可考虑在“运行机制”维度中设立专用指标。（4）社会参与：这一维度的设立，主要是想将一般公共服务绩效评估的“运作机制”维度和公共文化服务的特殊性结合起来。公共文化服务具有很强的开放性，这体现在两个方面：一是服务内容的提供既需要政府部门，也需要社会的参与，如大量民办非营利文艺社团的参与等，这是公共文化服务的社会化和市场化问题。公共文化服务的社会化、市场化，客观上要求公共文化服务供给体制及运行机制的转变，所以从“社会参与”的维度设置一些合适的指标，可以很好地说明公共文化服
19、务的运行机制情况;_二是公共文化服务本身是否符合民众的需要，从社会参与程度上也可以得到很好的体现，如公共图书馆的藏书借阅次数、高雅艺术演出或展览观的众人数等，都能对公共文化服务供给的有效性予以评估。因此，我们将“社会参与”作为衡量公共文化服务绩效的一个基本维度。（5）公众满意度：公共文化服务水平的高低、体系是否完善，最直接、最客观的反映就是公众的满意度。事实上，在很多发达国家和地区，对一项文化服务或一个文化活动绩效评估最直接的办法，就是以问卷调查的方式了解公众的满意度。这相当于在企业绩效评估中的“顾客维度”，其目的是体现公共文化服务以人为本、服务于公民文化权利的根本宗旨。此外，调查满意度的形式
20、也是绩效评估中常见的方式，可以在一定程度上克服文化绩效难以量化测度的问题。当然，公众的满意度问题还可以分解为其他如公平性、便利性等许多分指标，甚至是涉及主导价值理念或审美倾向的一些主观指标，以丰富与拓展评估内涵。所以，我们认为“公众满意度”可以成为公共文化服务绩效评估的一个基本维度。2基本指标基本指标是维度的具体分解及其提炼。确定评估指标是整个绩效评估模式构建，乃至整个绩效评估体系构建的最大难点和关键所在，它直接关系到考评体系的质量和有效性，直接影响到考评结果的准确性、公正性和可信度。基本指标的确定具有很强的技术性，同时也在很大程度上反映了评估的价值取向。根据一般公共部门绩效评估的经验，公共文
21、化服务绩效评估的基本指标属于社会学意义上的社会指标，具有“描述、结束、评价和监测与预测功能”，设定公共文化服务绩效评估指标应遵循的基本原则包括：（1）目标一致性原则：即公共文化服务体系绩效评估的指标体系与被评估对象（如文化管理机关、图书馆、博物馆等）的战略目标、绩效评价的目的三者之间应当是一致的。（2）可测性原则：指公共文化服务绩效评估指标本身应具有可测性和在评价过程中的现实可行性。量化指标应当是可测的，非量化指标则应当用可操作的语言定义进行定性描述，以使所规定的内容可以运用现有的统计工具获得明确的结论，如用问卷调查的方式测量市民对文化活动的满意度等。（3）整体性原则：这一原则要求指标体系内部
22、的指标能够全面、系统地反映公共文化服务绩效评估的数量和质量要求。其中，最基本的要求是不能遗漏重要指标，如“人均公共图书馆的藏书量”就是一个衡量公共文化服务绩效水平的重要指标。另外，这一原则还要求通过各项指标之间在涵义、口径、范围、计算方法、计算时间和空间范围等的相互衔接，以全面系统综合有效地衡量公共文化服务的整体绩效水平。（4）可比性原则：公共文化服务绩效评估指标体系中的指标要有相互独立性，同一层次上的指标之间必须相互独立，不能交叉重叠，否则无法比较；其次，指标必须都能反映公共文化服务的绩效属性；再次，指标必须有相应一致的“尺度”，以便于比较；第四，指标应尽量与已有的一些统计指标或国际间、地区
23、间通用的同类指标在指标口径、范围等方面保持一致或可比，通常用相对数、平均数、比例数等便于比较；最后，指标还应当考虑公共文化服务的发展趋势，使其具有长期适用性，以努力实现在一定阶段内绩效考核的连续性和稳定性。（5）可行性原则：这一原则一是要求指标有针对性，即要根据不同的评估对象的特定职能和绩效目标来设定评价指标，做到有的放矢；二是要求根据实际需要与可能设定指标，使指标切实建立在可行的基础上，防止指标设定过高；三是要求指标要具有可操作性，能够量化的指标要尽量量化，不能量化的指标要尽量使用如“优”、“良”、“一般”、“较差”、“差”等多阶段标准。同时，指标不是越多越好，要少而精。指标的选取与确定还必
24、须处理好多方面的关系：内部指标与外部指标的关系；数量指标与质量指标的关系；肯定性指标与否定性指标的关系；技术性指标与民主性指标的关系；支出性指标与回报性指标的关系；客观指标与主观指标的关系；工作指标与业绩指标的关系；行政成本指标与业务成本指标的关系以及针对个体的指标与团体的指标之间的关系。3. 修正指标等技术性指标在确定评估指标时，要高度注意技术性指标，通常绩效评估模式的技术指标包括三大部分：一是修正指标，二是标准分值，三是权重。实际设定指标的一般做法是：每个维度设45个指标；每个指标设不同评价等级，标准分值为100分；分值权重则要根据公认、公允的价值标准和选择取向来具体确定；由评估管理机构负
25、责；评估专业人员必须精心设计每一指标的权重，同时进行周密计算。 这当中涉及不少社会统计学的专门术语，考虑文化领域的绩效评估尚属开拓阶段，有必要介绍一下：（1）指标要素：指基本指标的含义，包括其中“定性指标”的评议标准，如假设每个指标分为优秀、良好、中等、合格、不合格五个等级，五个等级如何评定等要素。（2）修正指标：指对基本指标进行校正的重要辅助指标，其基本功能在于，一是对基本指标中不符合实际的情况进行校正；二是通过修正系数的设立使处于不同行政环境中的同类评估对象处于基本一致的评估起点上。修正指标可以依赖于基本指标或独立发挥作用。（3）权重：对类似公共文化服务绩效评估这样多维度指标进行评价时，不
26、同指标所起的作用有大有小，换言之，同样的评价指标，但在不同的评价主导价值取向下，对评价对象的评价结果影响是不同的。所以，在设计评价指标体系时，应根据评价指标对评价对象影响程度的大小，给每个指标进行权值设定。一般来说，根据评价指标相互影响的大小所确定的权值，称为“影响权值”；根据评价主体主观的价值判断确定的权值称为“价值权值”。在评估过程中，应当对指标体系中的各项定量指标，根据其影响大小或价值高低进行排序，并通过“回归分析”确定其权值，以进行适当的权重分配。关于如何进行权重分配，理论上有“主观构权法”和“客观构权法”两种。就公共文化服务体系绩效评估而言，由于文化统计本身起步晚、统计困难、发展缓慢
27、，缺乏“客观构权法”所需要的原始数据，建议选择“主观构权法”进行，具体可以通过“专家评判法”和“层次分析法”，或综合运用两种方法，以计算通用指标的权重。鉴于公共文化服务体系包括图书馆服务、博物馆服务、公益性文化节庆活动、基层文化馆站服务、广播影视、新闻出版等不同领域，对于具体的评估对象，应进行专门研究，有针对性地进行修正指标和权重的考虑。总之，维度、基本指标、修正指标、标准分值和加权计算共同构成公共文化服务绩效评估的指标体系。作为基础性指标，公共文化服务绩效评估基本指标一般直接与服务提供者（评估对象）的工作性质和职能相关。（二）一般通用预选指标根据基本指标通常数量不多、界定准确、概括性强的要求
28、，同时根据上述评估模式，以及基本评估维度和基本指标的设计原则，结合发达国家和地区开展公共文化服务绩效评估的经验，我们尝试提出一些基本指标，作为通用预选指标，可供不同公共文化服务领域开展绩效评估时参照选取使用。需要特别说明的是，作为一个力图包容公共文化服务各个领域的通用预选指标体系，这里提供的基本指标数量较多，在具体选用中，应根据不同的评估对象进行删减（见表1）。表1：公共文化服务绩效评估通用预选指标表评估维度基本指标指标要素发展规模公共文化服务机构总数（定性指标）是否适应需要布点（定性指标）是否适应需要公共文化服务从业人员占文化从业人员比例（定量指标）%公共文化设施（定量指标）可由“公共文化设
29、施用地面积占公共设施用地比重”、“人均公共文化设施面积”等三级指标组成（%；平方米/人）每百万人公共图书馆数（定量指标）个/百万人人均公共图书馆藏书册（件）数（定量指标）册（件）/人电视台种类及总数（定量与定性指标相结合）个数及是否足够？是否丰富广播电台种类及总数（定量与定性指标相结合）个数及是否足够？是否丰富广播电视覆盖率（定量指标）100%每百万人公共博物馆数（定量指标）个/百万人年均高雅或民族艺术表演场次（定量指标）场/年年均视觉艺术展览场次（定量指标）是场/年互联网资源量可由“每万人拥有的图书馆互联网接入数”等三级指标组成政府投入政府文化事业财政拨款（定量指标）可由“财政文化事业拨款总
30、额”、“经常性经费到位率”、“建设和专项拨款到位率”等三级指标组成政府公共文化事业财政拨款经费占政府总财政支出的比重（定量指标）%人均公共文化事业财政投入（定量指标）元/人文化事业基建投资（定量指标）可由“文化事业基建投资额”、“文化事业基建投资额实际完成情况”、“文化事业实际完成基建投资额占本地区基建投资额的比重”等三级指标组成运作机制依法行政（定性指标）公开透明、办事规范人员素质（定性指标）团结协作、廉洁自律、民主决策工作质量（定性指标）化解难题、应付突发、上级表彰政令畅通（定性指标）执行计划、完成临时任务、及时汇报反馈社会参与社会举办公共文化服务机构（定量与定性指标相结合）“社会办非营利
31、文化机构数”、社会办非营利文化机构占公共文化服务机构的比重，%社会捐赠（定量指标）可由“社会捐赠公益性文化资金”、“社会捐赠资金占公共文化服务机构总收入比例”等三级指标组成公民对公共文化决策的参与程度（定性指标）很高、高、一般、低、很低年人均文化娱乐消费（定量指标）可由“年人均文化娱乐消费支出额”、“年人均文化娱乐消费支出占个人消费支出的比重”等三级指标组成年人均借阅公共图书馆藏书次数（定量指标）次/人/年年人均观看文艺演出场次（定量指标）次/人/年年人均观看视觉艺术展览场次（定量指标）次/人/年公众满意度公共文化服务的公益性（定性指标）是否符合纯公共文化产品或混合型公共文化产品要求：非排他性
32、、一定的消费竞争性和良好的社会效益（外部收益性）公共文化服务的公平（公正）性（定性指标）公平合理、一视同仁、公正无私公共文化服务的丰富（多样）性（定性指标）门类齐全、品种丰富公共文化服务的便利性（定性指标）便民措施、服务到位获奖情况（定性指标）获国家级、省级、市级等不同奖项可加分投诉情况（逆指标）（定量与定性指标相结合）可由“投诉成立次数”、“成立投诉整改程度”等三级指标组成进一步分析上述通用预选指标，有两点必须指出：一是公共文化服务绩效评估必须分类完成。从以上通用预选指标可见，公共文化服务绩效评估涉及大量性质不同的指标，这是因为公共文化服务体系组成复杂，既有政府文化行政主管部门，又有大量的国办文化事业单位，还将有越来越多的社会办非营利文化组织、团体甚或营利性文化企业参与到公共文化服务体系的行列中来。因此，
