1、上海市安全生产重点课题研究报告汇编4上海市安全生产应急救援体系现状分析与对策研究二期上海市安全生产应急救援体系现状分析与对策研究（二期）一、安全生产应急管理法规标准的建立与完善1.1应急管理法规标准的概念应急管理法规标准，是与应急管理相关的各项法律、法规、规章、标准、预案和相关规范性文件的总称。1.2 应急管理法规标准的地位和作用应急管理法规标准在应急管理工作中处于核心地位，安全生产应急管理的各项工作都是围绕这个核心展开的。应急管理法规标准对于安全生产应急管理的重要作用主要体现在三个方面：一是应急管理法规标准是依法行政的需要；二是应急管理法规标准是应急管理工作机制建立与运作的前提；三是应急管理
2、法规标准是确定应急管理工作权力范围的红线。1.3应急管理法规标准的主要内容应急管理法规标准建设是一个宏大的社会系统工程，其主要内容主要包括：（1）完善的应急法律规范和应急预案；（2）依法设定的应急机构及其应急权力与职责；（3）紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间关系的法律调整机制；（4）紧急情况下行政授权、委托的特殊要求。（5）紧急情况下的行政程序和司法程序。（6）对紧急情况下违法、犯罪行为的法律约束和制裁机制。（7）与危机管理相关的各种纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制。（8）各管理领域的特殊规定，如人、财务资源的动员、征用和管制，对市场活动、社团活动、通信自由、新闻舆论及其其他社
3、会生活的限制与管制，紧急情况下的信息公开方式和责任，公民依法参与应急救援过程等。1.4 国外应急管理法规标准建设情况世界上主要发达国家对应急管理法规标准建设高度重视，其基本情况可以表述为四点：一是主要发达国家高度重视应急管理法规标准建设；二是国外应急管理法规标准建设历史悠久；三是国外应急管理法规标准体系渐臻完善；四是国外应急管理法规标准有许多值得我们借鉴的特征。1.5 国内应急管理法规标准建设现状党和国家历来高度重视应急管理工作，特别是近年来，应急管理法规标准建设，取得了较为显著的成绩。到目前为止，我国已经颁布了一系列涉及应急管理的法律、行政法规和部门规章，包括35件法律、36件行政法规和55
4、件部门规章（数据来源：国务院法制办），其中对安全生产应急管理作出比较详细规定的，主要有生产安全事故报告与调查处理条例、核电厂事故应急管理条例、铁路行车事故救援规则等法规。另外，我国安全生产应急管理标准建设已经有一定的基础，如消防、核工业、民航等领域都有很多的应急管理标准，而且这些标准也在进一步完善之中。我国应急预案建设也取得长足进步，目前已形成国家突发公共事件总体应急预案、国家突发公共事件专项应急预案、国家突发公共事件部门应急预案、突发公共事件地方应急预案、企事业单位应急预案和大型活动应急预案六个层次，其中，国家突发公共事件总体应急预案1件，国家突发公共事件专项应急预案25件，国家突发公共事件
5、部门应急预案80件。尽管我国安全生产应急管理法规标准体系建设取得了一定的成果，但是在实际安全生产应急管理工作过程中也暴露出不少问题，主要体现为十一方面：（l）重处理轻管理；（2）重政府，轻社会；（3）重动员，轻法治；（4）重分工，轻协调；（5）重个性，轻共性；（6）重粗，轻细；（7）重制定，轻修订；（8）缺乏配套法规；（9）缺乏应急标准；（10）缺乏法律效力；（11）缺乏经费保障。1.6 上海市应急管理法规标准现状目前，上海市已制定了一些地方性法规，如上海市化学事故应急救援办法、上海市安全生产条例等都对安全生产应急管理做了相关规定。我局也先后制定了关于安全生产事故应急处置实施方案、切实做好安全
6、生产应急预案管理工作的通知、关于推进区（县）安全生产应急管理机构建设的通知、上海市应急救援队管理办法、关于印发上海市生产安全事故应急预案管理实施方案的通知和上海市安全生产救援指挥部及其办公室和组成单位职责等一系列规章制度。在应急预案方面，目前，上海市已有市突发公共事件总体应急预案1件、市事故灾难类专项应急预案3件、市事故灾难类部门应急预案19件。但是从国家层面而言，突发事件应对法发布后，迄今为止，没有与之配套的相关法规，安全生产应急管理条例也还在立法过程中，因此，国内应急管理法规标准存在的十一个方面的问题在我市也不同程度地存在。由于这些问题的存在不可避免地导致安全生产应急管理法规资源分散，难以
7、做到有效的整合，从而导致协调成本大，有可能导致应急反应迟缓，为此，加快上海市安全生产应急管理法规标准建设进程，已是当务之急。1.7上海市应急管理法规标准建设的构想1.7.1应急管理法规标准建设主线和重点当前，应针对应急管理工作的薄弱环节和重化工业集中的现状，应该将适用于各领域带有综合性应急管理法规标准作为中心主线，并且将立法的重点向危化领域的应急管理法规标准倾斜，构建应急管理法规、应急政府规章、应急标准和企业应急管理规章制度四个层次的上海市应急管理法规标准，以确保特大型城市的本质安全。1.7.2 应急管理法规标准建立与完善的建议1修订完善已有应急管理规章制度。一是做好上海市安全生产应急救援队管
8、理办法（以下简称办法）的修订工作。办法虽实施两年，但救援队伍的情况有了新的变化，应对办法进行修改、补充和完善。可对资质的认定条件等内容进一步细化。二是对上海市工业园区安全生产管理暂行办法要修订完善关于应急管理的条款内容，为工业园区的应急管理提供法律保障。2起草制定一批应急管理规章制度。一是制定上海市安全生产应急预案管理办法，按照生产安全事故应急预案管理办法的要求，结合上海的实际情况，对应急预案的编制、评审、备案、实施和奖励与处罚等方面的规定进行细化，重点对危险化学品等高危行业应急预案的审查和备案予以详细规定。二是争取出台上海市区（县）安全生产应急救援指挥机构建设导则，指导区（县）应急救援机构建
9、设，努力实现机构、编制、职责、人员、经费“五落实”，完成总局2010年的机构建设要求。 3做好相关应急管理规章制度的探讨与调研。为有效保证上海市安全生产救援队的正常运行，当前，要做好专职救援队伍面向社会服务和参加社会救援的补偿政策、资金投入政策、工伤保险政策等政策措施调研与探索，为政策的最终出台提供经验和依据。4做好相关法律的宣贯工作。要在各级各类安全生产应急管理培训班中增加突发事件应对法、安全生产应急预案管理办法等安全生产应急管理方面的法律法规标准的内容。结合安全生产应急管理实际，大力加强宣传普及，充分利用广播、电视、报刊、网络等多种媒体，大力进行宣传教育，以增强各级各类人员的法制观念，做到
10、知法、懂法、守法和认真执法。二、应急指挥系统的建立与运行2.1应急指挥在应急管理中的作用和地位应急指挥系统在预防和处置紧急情况和突发事件的应急管理体系中居于核心的地位。生产安全事故或突发事件发生后，应急启动和应急响应工作的实施等，都必须在应急指挥的统一领导下有序展开，应急指挥是整个应急救援和应急管理工作的第一道环节,并且贯穿于应急管理工作的全过程，决定着应急救援工作的成败。同时，应急救援工作是一项公益事业也是政府的职责，突发事件发生之时，往往也是民众聚焦政府的时刻，应急指挥决定应急行动，应急行动映照政府形象，应急指挥体现着政府职责和执政能力。2.2应急指挥机制在突发事件或紧急情况下，政府需要调
11、动一切可以调动的人力、物力和财力，挽救人员的生命安全和财产安全，为了达此目的，应急指挥就必须根据需要调动、遣派、支配不同的部门、组织、人员，调集、征用社会资源、应急物资、应急装备，短时间封闭、限制甚至剥夺有关组织、人员的有关权限等等，这些与应急救援密切相关的林林总总的动作，都必须有应急指挥机制作保证。应急指挥机制的根本保证来自于一个国家的宪法、法律和相关的制度，一个健全的应急管理法制体系包含应急指挥权限的约定。以美国为例，美国于1969年成立的美国紧急事务管理局和2002年成立的国土安全部，都是直属美国总统领导的机构，这两个机构都被赋予了至高无上的权力，并从法律上对此权利予以了保证。在紧急事态
12、下，他们有权调动除战争机器以外的所有的部门和资源。2.3 上海市安全生产应急指挥系统的建设与构想2.3.1组织体系1.领导机构（1）上海市突发公共事件总体应急预案明确，本市突发公共事件应急管理工作由市委、市政府统一领导；市政府是本市突发公共事件应急管理工作的领导机构；市应急委决定和部署本市突发公共事件应急管理工作，其日常事务由市应急办负责。（2）2008年9月，市政府办公厅印发通知（沪府办200847号），建立上海市安全生产应急救援指挥部（以下简称市应急救援指挥部），统一组织指挥本市安全生产事故灾难的应急处置工作。市应急救援指挥部指挥长由分管副市长担任，常务副指挥长由市政府分管副秘书长担任，副
13、指挥长由市安全监管局局长、市公安局副局长担任，成员由相关单位领导组成，其开设位置视应急处置需要确定。市安全生产应急救援指挥部职责：负责研究部署、指挥协调全市安全生产应急管理和应急救援工作；研究制定全市安全生产应急管理工作的重大政策措施；定期分析全市安全生产应急管理工作形势，研究解决安全生产应急管理和应急救援工作的重大问题；完成市政府、市应急委交办的其他安全生产应急管理工作；完成国家安全生产应急救援指挥中心下达的专项工作。由于市应急救援指挥部职责刚确定，工作机制的磨合还需要一个过程。建议在工作中不断完善上海市安全生产应急救援指挥部及其办公室和各成员单位主要职责，明确各相关部门安全生产应急管理职责
14、、权限、分工和要求，建立“政府主导、部门参与、指挥统一、反应迅速、协调有力”的安全生产应急救援联动协调机制。进行应急预案演练和突发事件模拟演习，协调和磨合各成员单位间的联动协同机制，以确保协同作战时的高效运转。2.应急联动机构市应急联动中心，是由市委、市政府统一领导，市公安局负责管理，集中受理、统一指挥，处置全市各类突发事件的职能机构和指挥平台。市应急联动中心履行应急联动处置一般和较大突发事件、组织联动单位对重大和特别重大突发事件进行先期处置等职责。3.工作机构（1）市应急救援指挥部办公室市应急救援指挥部办公室设在市安全监管局。市安全监管局局长兼任办公室主任，市安全监管局副局长兼任办公室副主任
15、。市应急救援指挥部办公室职责：负责全市安全生产应急救援体系建设，指导协调区县及有关部门安全生产应急救援工作；组织编制和综合管理安全生产应急预案；负责全市安全生产应急救援资源综合监督管理和信息管理工作；按照市安全生产事故灾难专项应急预案的规定，指导、协调生产安全事故灾难的应急救援工作；督促检查、指导协调市安全生产应急救援指挥部决定事项的贯彻落实,负责市安全生产应急救援指挥部各组成单位的日常工作联系。（2）应急管理处2009年7月，市政府办公厅发布的上海市安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定(沪府办200986号)，在市安全监管局的主要职责中明确“负责组织协调本市安全生产应急救援工作，
16、健全和完善本市安全生产应急救援协调机制”，在内设机构监督管理二处增加应急管理职能，并加挂应急管理处牌子。（3）市应急救援指挥部成员单位市应急救援指挥部由28个成员单位组成，各成员单位依法履行相应职责。4.现场指挥部根据安全生产事故灾难的影响范围、发展态势和应急处置需要，事发地区县政府负责成立现场指挥部，必要时，也可由市应急救援指挥部办公室或有关主管部门组织相关专业机构开设。现场指挥部在市应急救援指挥部的统一指挥下，具体负责现场应急处置。5.专家机构组建安全生产事故灾难专家组，主要由安全管理、建筑、质量监督、市政、水务、环保、法律等领域专家组成，并与其他专家机构建立联络机制。在安全生产事故发生后
17、，从专家组中确定相关专家，对安全生产事故应急处置提供决策咨询建议和技术支持。2.3.2应急响应1.分级响应本市安全生产事故应急响应等级分为四级：级、级、级和级，分别应对特别重大、重大、较大和一般安全生产事故灾难。（1）级应急响应。发生特别重大安全生产事故灾难，启动级响应，在国务院安委办或国务院有关部门的领导和指导下，市政府组织市应急救援指挥部，由市应急救援指挥部或其他有关应急指挥机构组织、指挥、协调、调度全市应急力量和资源，统一实施应急处置，各有关部门和单位密切配合，协同处置。市应急救援指挥部办公室或市有关主管部门及时向国务院有关部门报告应急处置进展情况。（2）级应急响应。发生重大安全生产事故
18、灾难，启动级响应，由市应急救援指挥部或其他有关应急指挥机构组织、指挥、协调、调度本市有关应急力量和资源，统一实施应急处置，各有关部门和单位密切配合，协同处置。（3）、级应急响应。发生较大和一般安全生产事故，启动或级响应，由事发地区县政府、市应急联动中心、市应急救援指挥部办公室或其他有关主管部门组织相关应急力量和资源实施应急处置，各有关部门和单位全力以赴，共同实施处置。各有关部门和单位应及时将处置情况报市政府或上级机构，超出其应急处置能力时，及时上报请求救援。2.响应的升级与降级一旦安全生产事故扩展，且有蔓延扩大的趋势、情况复杂难以控制时，应逐级上报，及时提升预警和响应级别。安全生产事故危害已经
19、减缓和消除，不会进一步扩散，应逐级报告上级政府，相应降低或解除预警和响应级别。3.市有关部门的响应 发生特别重大、重大安全生产事故时，市有关部门启动并实施本部门相关应急预案，组织应急救援，并及时向市政府及市应急救援指挥部办公室报告应急处置进展情况。根据所发生的安全生产事故灾难类别，市有关部门按照其职责和预案，分别进行响应。4.市应急救援指挥部办公室的响应 发生安全生产事故时，市应急救援指挥部办公室根据所发生的安全生产事故灾难类别，按照其职责和预案启动应急响应。2.3.3应急指挥与协调1.发生重大或特别重大安全生产事故，由市应急救援指挥部办公室根据事故灾难的情况，协调市有关部门及其应急机构、区县
20、政府、专业救援队伍等开展应急救援行动。相关部门和单位按照各自应急预案，提供应急增援或保障。有关应急队伍在现场指挥部统一指挥下，密切配合，共同实施应急处置。2.市应急指挥部成员单位负责组织指挥协调本系统应急力量和资源实施应急救援行动。主要包括：（1）启动本部门相应应急处置规程，组织实施应急救援。（2）掌握现场信息，提出现场应急处置行动决策建议。（3） 组织有关部门负责人、专家和人员赶赴现场指导应急救援。（4）及时向市应急救援指挥部报告应急处置进展情况，同时通报市应急救援指挥部办公室。3.现场指挥部负责现场应急救援的组织指挥。现场指挥部成立前，事发单位和先期到达的应急救援队伍必须迅速、有效地实施先
21、期处置。事发地区县政府负责组织协调，全力控制事故灾难发展态势，果断控制或切断事故灾害链，防止次生、衍生和耦合事故（件）发生。2.3.4应急结束1.安全生产事故应急处置结束或相关危险因素消除后，由市应急救援指挥部组织有关专家进行分析论证，经现场检测评估确无危害和风险后，宣布转入常态管理，进入事故调查处理阶段。2.现场处置完成后，现场指挥部宣布现场应急处置结束，组织应急救援队伍撤离现场，与事故调查组交接，总结现场处置情况并上报。2.3.5应急救援平台1.平台概况应急救援平台可以为应急救援提供科学、专业的技术保障，提高对应急救援事件的响应程度，是应急指挥系统的重要组成部分。作为在建的上海市安全生产综
22、合管理信息系统一期项目的组成部分，应急救援平台包括了应急指挥子系统、救援管理子系统、视频调度子系统和地理信息子系统四个部分。应急指挥子系统包括应急值守、应急救援决策支持、应急资源管理和调度等模块。在发生事故时，应急指挥系统应该迅速发挥作用，协调指挥车辆、人力，完成协调指挥过程中对应急资源、应急预案、智能方案系统查询或调用，完成对事故救援协调指挥过程的全程监测跟踪管理和信息发布，依靠建立的通信系统、大屏幕显示、视频会议、图像传输控制、电子地图GIS管理等，建立包括调度指挥管理、执行监控管理的应急协调调度指挥系统。救援管理子系统包括应急预案管理、应急救援培训与演练、应急救援统计与分析、应急救援队伍
23、资质评估等模块。视频调度子系统主要包括视频传输、应急指挥显示系统、专家会商几个部分。地理信息子系统作为整个上海市安全生产综合管理信息系统一期项目的底层业务支撑，对于安监局应急救援、隐患管理、危险源分布等重要信息的管理将发挥重要作用。2.建设目标建成应急救援平台，实现2小时内将音频视频信息上报国家安监总局及市政府有关部门，为应急救援提供科学、专业的技术保障，提高对应急救援事件的响应程度，加强与本市相关联动单位的协同指挥，尽可能减少应急事件带来的生命财产损失。 3.应急救援平台的功能实现应急救援平台将依托市安监局现有通信资源、上海市电子政务专网和无线政务公网，建设能覆盖区县政府、市级应急救援队伍和
24、相关部门单位的网络环境；建设市安全生产应急救援指挥中心，实现安全生产各环节的专家会商、信息报送、信息查询、预案管理和应急指挥等功能；开发建成安全生产应急救援应用管理系统，实现应急值守管理、应急救援决策支持、预案管理、资源调度、培训演练、统计分析等功能；实现与市政府应急平台、市应急联动中心和国家安全生产应急救援指挥中心的有效互联，实现信息共享和应急救援协调指挥。平台建成后，将大大提高市安监局的综合业务管理水平和应对安全生产突发事件的应急处置能力，完善安全生产应急救援过程中的决策支持和指挥协调功能，为更好的实现全市联动处置重大安全生产事件提供科学、专业的基础保障。4.对应急救援平台建设的建议（1）
25、扩大应急救援平台覆盖范围。可以考虑首先在18个区县安监部门、17支市应急救援队、28个市应急救援指挥部成员单位设置应急救援网络终端和通讯设备，逐步扩大覆盖范围，最终实现全市安全生产应急救援平台的可靠、高效运作。（2）完善应急救援平台的数据库建设。数据库建设是应急救援平台高效运作的基础，完整的数据库体系将为应急指挥的快速决策提供基础支撑与保障。要做好应急救援数据信息的采集工作，包括应急管理机构与人员、应急队伍与专家、应急预案、应急物资等基础信息，不断充实数据库，并做好维护与更新工作。三、监测预警系统的建设3.1 监测预警的相关概念安全生产管理中的监测预警是指通过对系统各种危险参数的检测和监视，动
26、态掌握系统的运行状况，检测结果为系统的调控和安全防范措施的启动提供参数和信息。预警是事故发生前或事故临界状态时，发出事故可能发生警报的过程。预警状态是系统可能发生事故，也有可能不发生事故的临界状态。系统发出预警时，如果及时排除导致事故的条件，系统就可以重新恢复到正常状态，否则，事故就可能发生。预警不仅提供了使系统恢复正常的可能性，同时也为事故的应急救援准备提供了时间。事故灾难是具有灾难后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。安全生产中的监测预警有其特殊性，在常态中，生产过
27、程中的设备、物料的状态都处于人为可控状态。除了气候、地震等不可抗拒的自然灾害外，只有生产经营单位能够第一时间掌握生产经营过程中的各类具有预警作用的参数，并以此为依据，第一时间进行干预，避免事故或者减小事故的损失。因此，生产经营单位是生产安全预警监测中的首要关卡。3.2 监测预警系统在应急管理中的重要性监测预警是应急管理工作中的重要环节。按照现代应急管理理论，应急管理工作主要涉及三大环节，分别是应急救援工作的事前、事中、事后，或者叫事故预防、事故应急、事故恢复。监测预警就是处于“事前”的事故预防环节。避免安全生产事故的主要途径是预防，而不是事故发生后的救援。因此，我国的安全生产管理坚持“安全第一
28、，预防为主”的方针，消防工作坚持“预防为主，防消结合”的方针。只有采取积极的预防措施才能从根本上改善安全生产状况，提高企业和整个城市的安全水平。3.3我市目前重点行业企业生产装置的监测预警的现状09年，从监管二处对我市两家直管企业华谊集团和中石化高桥分公司开展的调研情况来看，目前我市高危行业的一线生产装置通过DCS管理，基本在中央控制室实现了基本的预警功能。从目前我市危化品企业的生产特点来看，生产装置实现预警功能主要由以下两条途径：1.装置设计的火灾报警系统、有毒有害报警系统、以及装置各种关键参数的监控。2.装置操作人员、管理人员的巡检。目前情况这两种预警方式都有需要进一步完善的地方：1.装置
29、操作人员对火灾报警系统、有毒有害报警系统比较重视，出现任何情况能够做到及时上报并进行应急处理。但是装置操作人员对工艺参数的报警（DCS显示）重视不够，存在处理不及时或者干脆不处理的情况。原因可能是参数设置不合理或者依据习惯（不处理也没有发生事故）。但是这种情况可能导致重大事故的发生，比如BP火灾爆炸事故。2.操作人员应急处理意识和能力不强，可能导致不能及时发现问题或者发现问题无法正确处理。完善企业生产装置监测预警的对策：1.要求企业加强员工的教育，认真对待各类工艺参数的报警，采取工艺指标超标零容忍制度。2.要求企业加强各类报警系统的维护、保养，保证100有效。3.要求企业加强员工教育与培训，提
30、高风险控制的意识与技能。4.要求企业加强巡检制度的执行，严格巡检制度，提高巡检质量。5.要求企业表彰发现、处理紧急情况的先进个人，弘扬及时发现问题、正确处理问题的良好作风。3.4本市安全生产监测预警系统的总体构想1生产经营单位对提高监测预警能力具有主体责任。生产经营单位是安全生产的主体责任单位，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。中华人民共和国安全生产法第十七条第四项明确指出生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患职责。因此各级政府的安全生产监管部门在对生产经营单位的日常监管中，应当从生产经营单位的预警监测设备
31、、预警监测的巡检制度等方面着手，切实提高生产经营单位的监测预警能力。2生产装置的监测预警是提高生产安全监测预警能力的技术保证。从今年对华谊集团和高桥石化的调研情况来看，要切实提高生产装置的本质安全度，对装置的监测预警系统的重视是不可或缺的。华谊集团和高桥石化对生产装置的监测预警功能都高度重视，在项目新建改建过程中，不断淘汰不具备监测预警功能的生产装置，强化对生产过程中的关键参数的监测，从技术上遏制安全生产事故发生的苗子。3建立隐患排查、设备巡检制度是提高安全生产预警监测能力的制度保证。切实提高安全生产监测预警能力，不仅仅需要技术上的有效性、及时性和可靠性，也需要制度上保证监测预警的有效、实时和
32、可靠。从今年的调研情况来看，华谊集团和高桥石化对隐患排查和设备巡检都有着严格的管理制度。这两家企业除了日常的隐患排查、设备巡检之外，并结合“安全生产月”、“百日安全督查”等专项行动，确保有关监测预警方面的管理制度得到落实。这也正是这两家企业在市行业系统考评中连续获得好评的关键。 3.5建设上海市安全生产监测预警系统的建议为有效推进上海市安全生产监测预警系统的建设，提高特大型城市的本质安全，特提出以下建议：1安全生产事故是对其他同行业企业的最好预警。按照“四不放过”的原则，要做好事故调查工作，政府须使事故单位、相关行业单位的领导和员工受教育，各项整改措施得到落实。负有安全生产监督管理的政府部门采用多种手段，落实在同行业、同园区的事故通报制度，促进相同行业企业间对事故的交流，开拓创新的开展企业间的相互督查工作。而作为负有安全生产监督管理职责
