1、中国农村法治论坛中国农村金融法制2010年中国农村法治论坛中国农村金融法制创新论坛综述（西南政法大学 经济法研究中心，重庆 400031）为了应对农村金融发展法制保障不足的现状，实现中国农村金融法制的健康发展，由中国法学会银行法学研究会和西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心联合主办、西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心具体承办的“2010年中国农村法治论坛中国农村金融法制创新论坛”于2010年6月26日在重庆君豪大饭店隆重召开。来自中国证券业监督管理委员会、重庆市发展与改革委员会、中国人民银行金融监督管理机构、中国农业银行股份有限公司法律事务部、重庆市政府、重庆市农业银行等实务部门，中
2、国法学会银行法学研究会等研究机构，中国人民大学、武汉大学、中国政法大学、中南大学、中央财经大学、同济大学、山东大学、重庆大学、西南政法大学、湖南大学、华中农业大学、辽宁大学、西南大学、台湾清云科技大学、辽宁中医药大学、南昌航空大学等高校以及21世纪经济报道等二十余家单位的60余名代表参加了本次论坛。各方代表以农村金融法制创新的必要性和迫切性、农村金融法制创新的理论基础、农村金融法制创新的现实依据以及我国农村金融法制创新的具体制度创新等为主题，进行了广泛深入的讨论和交流。现将主要观点综述如下：一、农村金融法制创新的意义十分重大首先，来自实务部门的专家对于农村金融法制创新的意义提出了自己的观点。重
3、庆市发展与改革委员会主任杨庆育指出，在统筹城乡发展和建设社会主义新农村的背景下，建立现代农村金融制度，必须加快推进农村金融体制的改革和创新，加大对农村金融政策支持力度，尽快构建资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。中国农业银行股份有限公司法律事务部总经理王醒春提出，农村金融的发展和改革都是在政策的推动下进行的，而法律制度方面的创新则比较缺乏，因此本次论坛的主题也相当有意义。在新农村建设过程中，怎样从法律制度层面去促进农村金融的发展意义重大，当然除了法制创新之外，农村金融发展还需要其他方面的创新，但是法制创新是其中最重要的方面，理论部门和实务部门要紧密结合参与到这个问题的研究中来
4、。目前，专门针对农村金融的立法还是空白，相关规则层次比较低，即使像信用社、农发行这样重要主体的设立也是停留在规范性文件的层次，而政策推动相对于法律推动来说最大的弊端就是不确定性比较大，信用社和农发行的沿革也说明了这一点，因此，农村金融法制创新的任务十分紧迫。重庆市发展与改革委员会巡视员周林军博士提出，对于拥有3.5万个乡镇，230余万个自然村的农村地区而言， 除了少数商业性金融机构和以前设立的合作性金融机构外，2007年至2009年仅新增148村镇银行、8家小额贷款公司和16家农村的资金互助社，远远难以满足农村、农民的发展对于农村金融的需求。与农村改革的发展需要相比，农村金融服务的差距突出表现
5、在：农村金融体制的不完善、机构网点覆盖不够广、产品和服务的创新能力不强、风险控制能力和可持续发展能力不足、城乡金融发展的差距仍然在扩大。可见，中国农村金融的现状堪忧，进行农村金融法制创新，打破束缚农村金融发展的枷锁势在必行。另外，来自高校的研究人员也提出了自己的看法。辽宁大学法学院院长杨松教授提出，农村金融法制问题，一直是金融法中的软肋，根据经济学上的短板效应，在未来几年，农村金融法制没有很好的发展，那么对我国金融法制问题整个的发展都将产生影响，这也是大家公认的一个问题。农村金融法制的创新与改革，是一个非常紧迫同时也非常复杂的问题。西南政法大学王怀勇副教授提出，经过三十余年农村金融体制的深化与
6、改革，中国已经初步形成了以中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社为主体的农村金融体系，然而非银行的商业性金融机构在农村的业务还基本处于一个空白的状态，从严格意义上讲，完整的中国农村金融体系尚未发育成熟。对此，其认为需要通过农村金融法制创新来完善中国的农村金融体系。二、农村金融法制的理论创新中国政法大学民商经济法学院院长王卫国教授就城乡一体化战略与农村金融的关系进行了深入的探讨。第一，从工业化、城市化到城乡一体化，是我国经济社会发展战略的重要转折；第二，从单一的实体经济到金融经济、实务经济、知识经济三位一体的格局，是现代市场经济法模型的历史性转变。金融和农业的关系其实就是金融经济和实务经济的
7、关系。一方面，在农业经济走向市场化的背景下，农业经济的深层发展需要依赖于金融，金融对农村的支持不只是对农业经济的支持，更是对农村各方面的全面的支持；另一方面，农村金融也有赖于农村经济的发展。金融看似是虚拟的经济，但实际上它是需要现有的财富来支撑的；第三，从补充性服务到引领性服务是我国农村金融在农村发展进程中的角色转变。现在农业要想走向市场化和规模化，没有资金是万万不能的，尤其需要金融的支持。过去我们是从农村吸收资金供应城市，未来我们应该是从城市吸收资金来供应农村，这也是金融最大的角色转变点，这也客观上需要大量的金融创新。关于农村金融组织主体，中国人民大学法学院朱大旗教授、中国人民银行货币政策司
8、经济师邱潮斌提出，目前我国农村金融组织法律制度方面存在的问题较多，归结起来，主要有两个方面：一是农村金融组织主体及其治理机制有待完善。其中，治理机制的健全与完善是农村合作金融机构制度创新的关键，准入门槛的拓展与降低是新型农村金融机构制度创新的前提，农业保险与存款保险制度的构建是农村金融体系创新的保障。二是农村金融组织主体定位问题。主要涵盖两层含义，首先是信贷投向应以“三农”为主，其次是应立足当地提供金融服务。此外，未来我国农村金融组织立法应更注重贴近实际，采取自下而上的立法方式，结合实践需求的发展变动，将金融实践中出现的合理做法及时规范并予以推广。西南政法大学经济法学院院长岳彩申教授、中国人民
9、银行西安分行干部张晓东博士提出了关于民间金融合作化农村金融法律制度改革的新思路，他们认为，农村金融改革的核心是产权制度改革，以股份制为方向的农村信用合作社改革并没有解决“三农”对金融服务的需求。商业银行股改后从农村撤离分支机构，新型农村金融机构无心务农，农信社资金外流、离乡进城等现象表明股份制与“三农”缺乏有力的契合点，股改后金融机构商业化运作对经营利润最大化的冲动与服务“三农”需求形成了制度悖论。我国民间资金较为宽裕，鼓励民间资本进入金融行业，合作化应是一个恰当的选择。合作金融的基本原则和精神与我国政治制度、民族传统、乡土社会、农业经济等具有天然默契，合作制本身不应是“被改革”的对象，相反应
10、借鉴全球合作金融制度的发展法制经验，充分利用民间本土资源，制定专门合作金融法规，确立合作金融机构非企业法人身份，审慎界定合作金融监管边界，重构我国真正意义上的农村合作金融体系。重庆市发展与改革委员会巡视员周林军博士提出对中国农村金融问题产生的基本原因进行了深入分析。其认为，当前对农村金融问题产生的原因进行的分析，一般多从农村金融制度的本身的角度进行论述，这种认识脱离了农村金融体系所驻足的社会、经济制度大环境，难免会陷入“头疼医头，脚疼医脚”的狭隘视野。综合分析，中国金融制度的深层原因有以下方面：第一个方面就是农村经济的弱智性，其是中国农业最突出的产业特征，具体就包括农业产业的高风险、长期以来被
11、动依靠自然环境而产生的缺乏稳定性以及相对较差的营利性等；第二个方面就是涉农金融机构的商业性，涉农金融机构的商业性目标与农村金融普惠服务需求之间存在难以调和的矛盾，加上农村经济的弱智性，金融机构对其的扶持越多，则坏账和不良资产也就越多，例如农信社和农行的不良资产比例远远高于其他金融机构；第三个方面就是农地作为公共物品的尴尬境地，国家将粮食生产以及与其紧密相连的农地保护上升到国家安全、国计民生的高度本身并没有什么错误，但是没有按照公共产品的生产、定价以及消费原则由政府或者社会对相关利益群体，也就是农民退出市场交易的损失进行弥补，没有使这种事关全局成本成为公众分摊的社会成本，而只是由农民自己承担，以
12、至于金融机构无法依托农业生产资料的潜在资产价值来化解信贷风险，只能选择农业生产中极不稳定的微薄收益为依据来进行信贷决策，这种条件下金融机构的服务数量和质量就可想而知 。第四个方面是农业金融服务中的过高的单位服务成本和寻租的现象，与城市经济和金融服务相比，农业金融服务通常具有数量小、分散化、地域化、具体化的特点，这些特点决定了其单位交易成本比较高。关于发展权视野下的农民金融权利保护研究，南昌航空大学文法学院副院长钟志勇教授认为，改革开放三十年后，农民生存问题已基本解决，面临的最大问题是发展问题，所以应从发展权视角来研究农民金融权利保护问题。第一，从金融与财政关系来看，农村最大的基础设施问题与农民
13、最大的社会保障问题均是财政的职能而非金融的责任；第二，现阶段城乡统筹提法尚未到位，因为统筹难以改变城市中心倾向，而金融支农提法亦不太恰当，至少商业性金融与农民应合作共赢，否则不利于农民金融意识的培养；第三，既然粮食市场难以完全市场化，应考虑允许农民设立农会、实行垄断并设立信用部、保险部，以便开展金融合作；第四，农村金融改革应转向以保护农民金融权利为中心，依靠农民及农民组织解决其融资难问题，因此应从政府强制性制度变迁转向主要依靠民间诱致性制度变迁；第五，金融自由是根本、金融秩序应理解为借款还本付息的秩序而非国家金融管理秩序、金融效率应符合成本效益原则而金融公正是为了实现正义，因此应兼顾公平与效率
14、；第六，应赋予农民这个弱势群体自由融资权、公平融资权、金融合作权与农业风险保障权，并从立法、执法与司法三个方面保障农民金融权利的实现。关于了农村产权抵押融资制度的改革，西南政法大学邓纲教授表达了自己的担忧：第一，农村产权抵押融资的全面放开需要以社会保障制度统筹为基础，而我国目前农村的社会保障缺乏是个不争的事实；第二，农村产权抵押融资并未改变土地集体所有制的内在缺陷；第三，政府担保的负面作用不可忽视。政府分担农村产权抵押的风险，固然可以起到推进改革的作用，但也可能使农户和金融机构有关农村产权抵押的收益和风险决策的关注点，不在市场而在政府，对政府的过分依赖一旦形成习惯，将很难再消除；第四，抵押合同
15、的法律效力问题依然没有得到根本解决。在对农村产权抵押融资的法律禁令依然有效的情况下，抵押合同纠纷一旦诉至法院，法官面对法律政策的冲突，将陷入左右为难的境地。西南政法大学王煜宇教授提出，建国60年以来农村金融法律制度的演进历程与逻辑规律表明，我国农村金融发展滞后的根本原因在于制度抑制的长期积累。新农村建设与城乡统筹发展背景下农村金融改革应当遵循“需求分析功能定位制度设计法律规范”的思路，向法律制度建设层面深化。而推进农村金融法律制度改革与创新，一要做到视角微观化，加快农村金融内部控制与治理结构的法律法规建设；二要做到正规与非正规金融法律制度并重，引导民间金融的规范化成长；三要做到自上而下与自下而
16、上的有效结合，建立与市场需求有效对接的创新激励机制。惟其如此，我国农村金融发展的制度瓶颈才能得到最终根除。关于农村小额信贷，天津财经大学法学院副院长李晓龙副教授、天津财经大学法学院硕士研究生陈皓提出，农村小额信贷是以低收入人群为服务对象的特殊金融产品，作为一种行之有效的扶贫手段，20世纪90年代初被引进到我国。近年来，小额信贷发展迅速，但许多问题也随之产生，尤其是小额信贷的发展与现行法律规制的矛盾已经十分显著。小额信贷的广泛开展，一方面需要法律予以扶持引导，确立其法律地位，进行规范；另一方面又需要解除目前法律制度中存在的束缚，使业务能顺利开展。在法律层面，既要充分利用现存的法律框架，又要通过立
17、法弥补现存体系的不足，使小额信贷能够健康稳定发展。西南政法大学陈志副教授、西南政法大学2008级硕士研究生李丽对农业发展银行改革创新的法律路径进行了分析，其认为农业发展银行作为我国唯一一家农业政策性银行，在新农村建设的时代背景下扮演着重要的角色。同时，在其发展过程中也遭遇了资金来源不稳定、内部管理机制不科学、业务范围界限模糊等诸多困境，困境的产生与其发展运行缺乏法制框架有着密不可分的联系。从法律的视角探索农业发展银行改革创新的路径，对其法律地位、管理体制和业务经营制度等做出相应法律规定，将是农发行在实现自身的可持续发展的基础上加大对新农村建设支持力度的必由之路。西南政法大学胡元聪副教授、西南政
18、法大学2008级硕士研究生杨秀清以经济法的视野对农村金融正外部性进行了探析，其认为，农村金融具有较强的正外部性。该正外部性是农村金融对社会发展的一种支持和促进，反映了农村金融与社会其他主体之间一种利益配置的非均衡状态，是权利义务配置不合理的外显。经济法在解决农村金融正外部性的过程中以实现农村金融实质公平、经济效益和可持续发展为价值目标，遵循效率与竞争优先、区分不同金融性质、需要国家适度干预的基本原则，主要从健全农村金融法律制度及健全农村金融配套法律制度两方面解决农村金融正外部性，从而促进农村金融的健康发展。就健全农村金融法律制度而言，包括：健全农村金融市场准入法律制度、健全农村金融市场秩序法律
19、制度、健全农村金融宏观调控法律制度、健全农村金融市场退出法律制度等。西南政法大学李玉虎副教授提出，农村民间金融在我国农村经济发展中扮演着重角色，其在满足农村资金需求的同时，也存在着潜在的风险。改革开放以来，农村民间金融经历了放松管制到金融压制，再到逐步纳入正规金融秩序的发展格局。随着正规金融法治化水平的逐步提高，农村民间金融的正规化、法治化程度也在不断提高。但是，农村民间金融的法治化进程，受到国内外金融环境及其自身特点的影响较大。实践证明，协调好农村民间金融的自治性与法治化的关系，在规范其运作的同时，适当放宽农村民间金融的自我发展，使之形成比较完善的自我约束机制，是引导其发挥积极作用的有效措施
20、。西南政法大学陈治副教授从财政与农村金融的互动视角谈及其对农村金融法制创新的认识，其提出，财政与金融在支农惠农时都面临着一定的困境，金融支农的困境主要表现在：商业性金融不愿意主动涉足农村，而政策性金融和农村信用社不愿增加贷款，金融不但没起到支持农村经济发展的作用，反而通过吸收农村地区存款以外流城市，充当了农村资金的抽水机的角色。金融作为一种市场化的资金配置手段，即使是政策性金融和合作性金融，也不能排除它对于效益的追求，单纯以市场手段引导金融支农有一定的局限，因此，金融支农有一定的困境；而财政直接支农也存在困境，主要表现在财政支农的资金的使用效率低下，实践中容易出现财政支出规模逐年增加，而惠及农
21、户的仍然很少的巨大反差；也有可能出现虽然资金虽然投向了农村，非但没有起到最初的初衷，相反起到了一个反向激励的作用。鉴于两种资金配置方式均无法满足农村融资的需求，因此，我们必须正视财政与金融所具有的不同经济功能、遵循的不同运行规律以及各自存在一定的行为边界与功能限度，并在此基础上整合两种资源配置方式的优势，最终诉诸于法制的手段，建立财政与农村金融之间稳固而有效的互动机制，实现农村资金的最优供给。上海海事大学法学院讲师王慧博士选择气候变化、农业风险与金融机制创新这一全新的视角进行了论述，其提出，从金融机制在环境保护领域中的实践来看，有效的环境保护需要依赖于不断创新的金融机制。为了减缓气候变化问题已
22、出现了碳金融市场，为了适应气候变化问题已出现了气候金融市场。碳金融市场通过借助市场机制以最低的社会成本实现温室气体的控制，气候金融市场通过创新的金融机制将气候变化带来的潜在损失最小化。随着我国将市场机制作为解决环境问题的重要策略，金融机制在我国减缓和适应气候变化的过程中无疑将扮演举足轻重的角色。西南政法大学叶世清博士提出，涉农项目是政府公共财政支出的重要组成部分，农民专业合作社参与涉农项目，不仅有利于实现公共财政资源的公平分配，而且可以增强合作社组织的竞争力和吸引力，提高公共财政支出的经济效益和社会效益，使涉农项目更好地满足项目受益人的实际需要。涉农项目规划时就要考虑到合作社的参与便利问题；在
23、项目申报条件上，应当适当降低准入门槛并规范项目申报流程；在项目实施过程中，可以采用承包、委托、安排、分包等多种方式引导和扶持农民专业合作社参与；此外，政府有关部门应努力提高项目管理的水平。关于我国农村信用合作组织的历史定位及其形态变迁，西南政法大学谭贵华博士生提出，我国农村信用合作组织历经信用互助组、信用合作社、供销合作社（人民公社）信用（分）部、信用合作社（改革开放时期）等不同形态，除了在人民公社时期作为国家统一调配全国流动资金的基层机构，基本丧失合作性外，在其他时期则总体体现出合作性或者至少是向合作性发展。不过，21世纪以来农村信用社向农村合作银行和农村商业银行两个方向的改革，信用合作组织
24、似乎将逐步退出历史舞台，对此值得思考的是，我国是否还需要农村信用合作组织？需要何种形态的信用合作组织？其改制后所留下的“真空地带”如何填补？西南政法大学2008级硕士研究生杨青贵对石柱土家族自治县石岭社区互助资金协会的农村资金互助社进行了调查，并针对调研中发现的产业资本引入与风险控制、贷款限制与会员资金需求、工商企业变相借贷与农村资金互助社服务宗旨等方面的突出问题，提出了完善建议：首先，完善相关法律规范，健全内部治理结构；其次，加强风险控制能力，确保农村资金互助社安全；再次，拓宽资金来源渠道，满足会员资金需求；最后，加强法律制度创新，解决贷款与还贷难的问题。三、农村金融法制创新的具体制度创新中
25、国政法大学李东方教授、最高人民法院民事审判庭刘牧晗硕士提出，我国农村金融尚无针对性的监管体制发挥效能，整齐划一地将所有农村金融机构纳入现行的监管框架内是不符合现有的农村金融机构基于其自身特殊性所对应的监管需求的，因此，以外国农村金融监管的相关制度为借鉴，结合农村金融特性和我国农村金融的现实状况，我国农村金融监管制度需要从以下方面进行完善：第一，完善农村金融监管立法，构建农村金融监管法律体系；第二，在监管理念上注重对农村金融内生力量的培育，首先，必须设置合理的农村金融监管目标；其次，采用适合农村金融特质的监管方式；再次，构建完备的农村金融机构内控机制；第三，明确合理的监管对象，彰显政策性、合作性
26、金融的主体地位；第四，设置多元监管主体，建立顺畅的农业政策表达、实现机制。一方面，要强化政策性农村金融的调控职能；另一方面，重视农业部的领导作用和政策导向性。中国农业银行股份有限公司法律事务部总经理王醒春提出，从农村金融的主体方面来说，农村金融活动主要由正规金融和非正规金融两部分组成，相关制度主要针对正规金融，非正规金融即民间金融是农村金融体系的重要组成部门，但是一直处于非法的地位，现实中民间金融活动还是比较活跃的，因此也需要法律的规范；从农村金融交易制度方面来说，贷款难是我们最关注的农村金融问题，主要由担保品的缺乏和贷款条件的严格引起，当今金融机构普遍按照城市地区的标准来要求农村地区的担保，
27、而农村财务制度的不完善使其很难满足金融机构的担保条件，从而造成了贷款难的问题，要解决这一问题，一方面需要金融机构在贷款条件的设定上考虑农村的特殊情况，另一方面则要实现农村金融担保制度的创新，从担保的形式创新着手，开发新的担保形式，如农机具以及大型农用设备抵押担保、存货质押、船舶抵押、商铺经营权质押、专门的三农业务担保公司担保、农地使用权抵押等形式；从监管制度方面来说，要创新农村金融的监管标准，而不能以城市金融的标准去监管农村金融，否则可能起到拔苗助长的效果，不是促进而是抑制了它的发展；另外，要实现农村金融市场环境的法律制度的创新，创新的出发点在于对农村金融业的支持和保护，有必要制定农村金融促进
28、法，并使其相对稳定，把对农村金融的调整上升到法律的层面，真正解决农村发展资金短缺问题。关于农村金融风险防范机制的问题，重庆市发展与改革委员会主任杨庆育认为应从以下方面进行完善：第一，设立农村产权风险补偿基金，对银行业金融机构和新型农村金融组织发放的土地抵押贷款给予必要的风险补偿，同时为农村信贷担保机构和农业再保险机构给予一定的资金支持；第二，成立国有农村土地资产管理公司，打造金融风险防火墙；第三，完善农村征信系统，减少信息不对称风险。在农村金融试点乡镇应深入开展信用镇、信用村、信用农户的创建活动，建立农户信用档案，全方位推动农村信用环境建设。通过金融机构间信息共享、有序合作，加快个人征信系统的
29、农村信用信息采集工作。建立健全信用激励和失信惩戒制度，为农村信用体系建设提供制度保障。重庆市发展与改革委员会巡视员周林军博士认为，中国农村金融改革的第一个措施要加大政策资源的投入，改善农业经济的弱智性。除了农民的自身投入外，政府要强化对农业、农民在生产性支出和生活性支出方面的政策和物质资源的投入；第二个措施即要以国家信用为补充，来弥补农业信用的不足。国家对于进行粮食生产和处于基本农田的地区的农民个体、农业企业等主体申请生产性和生活性农村金融服务时可以实行特殊的以国家信用为保障的信用补充，进而缓解金融机构的金融风险；第三个措施是减少农业金融服务的交易成本，提高农业信贷的政策灵活性。国家应该对农业
30、小额贷款实行专项的财务补贴，使金融机构的单笔小额贷款的收益不低于甚至高于单笔大额贷款的收益，同时允许涉农机构在发放小额贷款时根据具体情况采取灵活利率。关于县域金融服务体系建设的问题，同济大学发展研究院副院长朱国华教授以其在浙江省长兴县的调研情况为依据，提出了诸多建议。他指出，在当前经济形势下，要使金融更好地服务和支持经济发展，就必须建立政府、银行和企业互动机制，使金融服务和支持经济发展的作用得到充分发挥。借鉴长兴县金融法治经验，可以从以下方面构建和完善县域金融服务体系：第一，营造良好的县域金融发展环境，具体包括：建立健全社会信用体系、建立健全社会化中介服务体系、构建对民营金融机构的服务体系等；
31、第二，增强农村金融活力。对于商业性金融机构，建议国有商业银行资源重组，由撤退转向整合。强制性要求国有商业银行降低资金上存比率，限制县域资金通过上存渠道流出县域；对于合作性金融机构，要加快农村信用社改革和创新步伐，消化其历史包袱，压缩和清收不良贷款，改善财务状况，增强资金和资本实力，提升对县域经济发展的金融服务水平；对于政策性农业金融机构，要把农发行办成综合性的执行政府意图的支农金融机构，集中支持国家粮棉等农产品储备体系建设、农业和农村基础设施建设、农业产业结构调整、区域扶贫开发和发展中间业务等方面，通过政府扶持项目强力拉动民间资本、商业性金融、合作金融及其他金融组织逐步从事符合政府意图的贷款和
32、投资；对于民间金融，要规范和发展民间金融，建立适度竞争的农村金融市场；对于地方性中小金融机构，可由国家出台政策，利用现有人员和财物组建地方性股份制中小银行，也可由地方直接发起组建村镇银行；对于县域保险，要建立农业保险和再保险制度、鼓励商业性保险公司开办涉农保险业务，降低农业贷款风险；第三，加强县域金融机构的监管，防范农村金融风险。一方面通过相关法律赋予监管机构实施监管的权利和承担的义务，明确监管机构工作目标；另一方面要规范农村金融机构高管人员任职标准和农村金融机构经营行为。南京财经大学法学院院长陶广峰教授、南京大学法学院谭正航博士提出，针对我国农村金融法律体系存在问题，只有对农村金融法律制度进
33、行必要的完善与创新，才能发挥法律应有的功能。农村金融市场规制制度的创新，应以形成多元化农村金融组织和促进农村金融市场合理竞争为基本目标。农村金融组织法律制度的创新应该从以下方面着手：首先，创新政府农村金融组织干预价值目标，我国政府对农村金融组织的干预上坚持“安全之上，国家利益优先”基本价值目标；其次，创新农村金融组织准入制度，可以根据我国农村经济发展情况适当降低金融组织的最低资本制度；再次，提高农村金融组织立法层次，完善农村金融组织立法。在中国人民银行法、商业银行法基础上根据农村金融发展的特殊性制定农村金融组织基本法，并在此基础上分别制定农村政策性银行法、农村合作制银行法、农村非银行金融组织法、农村民间金融管理法、农村保
