1、行政执法人员远程教育培训行政执法文书行政执法文书本课学习重点：行政执法文书概述 行政执法文书的效力、功能 行政执法文书的格式 行政执法文书的语言与表达 行政执法文书的分类 行政许可、行政处罚文书的制作 其他行政执法文书的制作 行政执法文书存在的问题及完善措施文书是人们在社会实践中为了凭证、记载、公布和传递的需要，以文字方式在一定的书写材料上表达思想意图的书面记录。文书分为私人文书和公务文书。私人文书是指个人与个人之间为私事来往活动所形成和使用的书信材料；公务文书则是机关单位在公务活动中形成和使用的书信材料，是传达方针政策、法律法令、报告工作、交流情况等的一种工具。行政执法文书属于公务文书之一种
2、，但又与其他公务公文有显著不同的特性，是相对独立的公务公文文种。 行政执法文书与裁判文书、检察文书、仲裁文书等司法文书又具有共同的特质，都是为法律实施而制作与使用。行政执法文书是行政机关依法办理各类行政案件的载体，也是考量行政执法行为是否合法、合理的重要证据。本课对行政执法文书的概念、行政执法文书效力与功能、行政执法文书的分类、行政执法文书存在的主要问题进行了研究，对行政许可、行政处罚文书制作、其他具体行政行为执法文书的种类及制作要求、改进与完善措施等问题进行讲解。 第一节行政执法文书概述 行政执法文书的概念 行政执法文书的特征 行政执法文书与司法文书的区别 行政执法文书的分类 一、行政执法文
3、书的概念行政执法文书是指行政执法机关和法律、法规授权组织在从事行政执法活动中依照法律法规的规定所制定、使用与认可的具有法律效力或者法律意义的文件的总称。包括行政确认文书、行政许可文书、行政检查文书、行政强制文书、行政处罚文书、行政征收文书、行政复议文书、行政裁决文书等。 这一概念包括如下含义： 1.行政执法文书的制作、使用和认可机关是行政执法机关和法律法规授权的组织。不具有行政执法职能的部门，行政执法机关和法律法规授权的组织中承担其他职责、不具备行政执法权的部门制作、使用与认可的法律文件不能视作行政执法文书。其他机关、团体个人都无权制作行政执法文书。 2.执法文书要依法制作、使用。行政机关行政
4、执法文书的制作、使用和认可，必须严格遵循行政许可法、行政处罚法、行政复议法和国家行政机关公文处理办法等有关法律法规规定的权限、程序和要求进行，不能违反法律法规规定。 3.行政执法文书的适用范围，仅限于反映有行政执法主体资格的行政执法部门在行政确认、行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚、行政征收、行政复议、行政裁决等执法阶段的内容和过程。凡是与上述执法阶段活动无关的活动，都不是行政执法文书反映的内容。 4.行政执法文书是法律实施的载体。行政执法文书是由行政机关和法律法规授权的组织，具有行政执法职责的部门代表国家行政管理权而制作的一种法律文书，是国家法律法规在行政执法活动中的具体实施，具有一定的
5、法律效力和法律意义。 5.行政执法文书是法律内容的体现。行政执法文书同其他法律文书一样，是代表国家意志，忠实体现中国特色社会主义法律，忠实于人民的利益，忠实于事实真相的。它是为维护国家政权和社会主义制度、维护社会管理秩序、惩治各类违法、保护公民合法权利服务的。 上述内容构成了行政执法文书的完整概念。正确理解行政执法文书的概念和正确制作与使用行政执法义书，对于加强和指导行政机关行政执法人员增强法治观念、提高依法行政意识；对于促使行政程序完善，规范行政执法行为，依法教育行政管理相对人，减少行政管理纠纷；对于严格执行国家法律，提高执法质量，不论是在理论上还是实践上都具有重要的指导意义。 二、行政执法
6、文书的特征1.制作主体的特定性与合法性。行政执法文书只能由法定行政执法主体制作，且行政执法主体只能在自己的职权范围内制定相应的执法文书。 2.内容的客观性与指导性。行政执法的内容关涉案件事实的认定和案件处理的结果，其制作必须以案件的客观事实为立论和适用法律的根据。行政执法文书的每一项重要事实都必须有相关证据的佐证。行政执法文书所表述的事实要具有法律的意义，认定事实要符合法律判断的逻辑推理，处理结论要有法律依据。 3.形式的要式性与规范性。行政执法文书大多数由国务院部门依法规定形式、制作范本。且要求执法文书格式统一，书写标准统一，制作和使用符合程序规定。 4.从属性与排他性。行政执法文书必须从属
7、于法律，依据法律的规定拟写，以法律规定的程序发布与送达，其效力和后果依法律的规定而产生。行政执法文书不能由其他文书替代，非经法定程序不得变更和撤销。 5.效力的特定性和强制性。行政执法文书针对特定的人和事作出，不具有普遍约束力，不能重复使用，不溯及既往，也不针对未来，执法文书有以国家强制力为保障的法律效力，只要是生效的执法文书，当事人必须遵守和履行文书所设定的相应义务。 三、行政执法文书与司法文书的区别1.制作主体不同。行政执法文书的制作主体包括行政机关、法律法规授权的组织。司法文书的制作主体包括公安机关、检察院、法院、监狱以及公证机关、仲裁机关等。 2.适用的法律依据的范围不同。制作行政执法
8、文书的法律依据的范围主要是行政许可法、行政处罚法、行政复议法、国家赔偿法等有关行政管理的实体与程序的法律法规。制作司法文书的法律依据的范围则相对较多，包括民事、刑事、行政管理、经济管理、环境保护、社会保障等多方面的实体与程序法律法规。 3.功能不同。制作行政执法文书的目的在于贯彻执行国家法律法规规定，维护行政管理秩序，维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所需要的秩序，同时也具有维护人们的权利和自由的目的。司法文书制作的根本目的在于解决社会纠纷、维护当事人的合法权益和社会公正。 四、行政执法文书的分类1.从制作主体的角度，将行政执法文书分为税务机关的行政执法文书、公安机关的行政执法
9、文书、工商机关的行政执法文书、海关的行政执法文书等。 2.从制作的法律依据的角度，将行政执法文书分为行政许可文书、行政处罚文书、行政复议文书、行政诉讼文书、行政赔偿文书等。 3.从制作方法的角度，将行政执法文书分为填写式文书和叙述式文书等。 4.从用途的角度将行政执法文书分为申请类文书、强制类文书、处罚类文书、救济类文书、决定类文书、证据类文书等。 5.从制作的难易程度角度，将行政执法文书分为表格类文书，填写类文书、笔录类文书、决定类文书、报告类文书等。 6.从具体行政行为与执法文书相对应的角度，将行政执法文书分为行政确认类文书、行政许可类文书、行政检查类文书、行政强制类文书、行政处罚类文书、
10、行政征收类文书、行政裁决类文书、行政复议类文书、行政赔偿类文书等。 第二节行政执法文书的效力、功能 行政执法文书的效力 行政执法文书的功能 一、行政执法文书的效力1.确定力。确定力是指行政执法文书一经作出和送达，非依法定原因和法定程序不得随意改变或者撤销的效力。行政执法文书的确定力，对于行政主体和行政相对人都有制约作用。相对人不得否认或者随意理解执法文书，也不得擅自改变执法文书。行政执法文书的确定力是一种相对确定力，如果执法文书的内容确有违法和不当，行政相对人可以通过法律规定的途径主张权利，由有权机关对违法和不当的执法文书予以改变或者撤销。 2.拘束力。拘束力是指行政执法文书一经作出和送达，行
11、政主体和行政相对人对其内容有遵守与服从的义务。一方面，行政主体负有服从或者遵守执法文书的义务，也负有保障相对人权利实现或者义务履行的职责。上一级行政机关固然有权改变或者撤销下级行政机关的不适当的执法文书，但这种改变或者撤销必须遵循法定程序。另一方面，相对人对执法文书设定的义务有遵守和服从的义务。 3.执行力。执行力是指执法文书的内容得以全部实现的效力。执法文书一经作出和送达，行政相对人必须遵守并履行执法文书确定的义务，如果行政相对人无正当理由而拒绝履行义务，行政主体可以依法采取必要措施强制其履行。执法文书的强制执行包括执法主体自力强制执行和申请人民法院强制执行两种。如果法律并未规定执法主体具有
12、自力强制执行力，则行政主体在相对人无正当理由而不履行确定义务时，只能向人民法院申请强制执行。 目前，我国法律规定，在执法文书确定的内容没有实现之前，执法文书的执行力一般是不停止的，除非相应执法文书经法定程序被确认为无效或者予以撤销。执法文书在行政复议或者行政诉讼期间也不停止执行，只有在法律法规规定的特定情况下才可以暂时停止执行。 4.公定力。公定力是指执法文书一经作出和送达，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。执法文书的公定力是公共权力的特性所决定的。公共权力是社会中至高无上的、公认的和法定的权力。由于行政权力的公认和法定，而执法文书又是行政权力运用的载体，故执法文书具有公
13、定力是十分自然的。执法文书的公定力并不意味着执法文书一经作出和送达就真正合法、有效，并不等于不能对其提出怀疑和异议。 当执法文书的合法与有效受到怀疑时，相对人可以通过法定途径寻求救济，使执法文书的公定力得到否定。否定了执法文书的公定力，其实也就是否定了执法文书的确定力、拘束力和执行力。执法文书不具有法律效力，相对人的权利义务自然不受影响。从行政权力的约束控制看，执法文书公定力的存在，一方面使合法、合理的执法文书的执行变得顺利，另一方面也使对违法、不当的执法文书的约束成为可能。因为归根结底，执法文书的公定力是一种被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，这就为有权机关对行政执法文书予以审查提供了时
14、间和空间。 二、行政执法文书的功能1.承载功能。承载功能是指行政执法文书具有以文字忠实记录和表现行政相对人法律行为、行政执法过程、行政处理行为结果的功能。行政执法文书的这种记载和表现是最原始的、最常见的方式。同时，这种记载还具有法制宣传方面的作用，为法制宣传提供文字材料和真实案例。 2.规范功能。规范功能是指行政执法文书具有进一步规范执法行为，引导执法人员严格依法行政的功能。执法文书不仅是执法活动及其处理结果的文字载体，而且也是执法程序的重要组成部分。执法主体是否按照执法文书的格式要求填写或者制作执法文书，是衡量执法行为程序合法与否的重要尺度。如果执法文书的制作不符合要求、不规范，则不仅直接影
15、响执法文书的效力，而且还表明了执法程序本身的瑕疵。 3.证据功能。证据功能是指行政执法文书具有反映行政执法活动与处理结果的文字凭证的作用和功能。按照相关法律的规定，行政执法活动的每一阶段，每一环节都要以文字形式反映在相应的执法文书中。每份执法文书是对某一执法活动的实时记录，是进行下一执法活动的文字依据和前提条件，同时也是行政行为的证据。 4.监督与评价功能。监督与评价功能是指执法文书具有监督和评价执法文书制作质量和执法人员执法水平的作用与功能。执法文书以文书记录执法活动的过程及其结果，使人们能清晰了解执法文书的制作质量、执法人员的执法情况、执法人员的业务能力等，便于有关部门有针对性地对执法人员
16、进行执法监督和业务考察，并作出客观评价。 5.告知功能。告知功能是指行政执法文书具有帮助行政执法主体履行行政执法告知义务的作用和效能。行政执法告知义务是行政执法主体在履行行政执法职责的过程中通过一定方式告诉行政相对人或其他相关单位和个人享有哪些权利和承担哪些义务，如何行使权利和履行义务以及其他事项的义务和职责。行政执法告知是行政公开原则在行政执法过程中的重要体现和内在要求。 在现代行政执法工作中，行政执法主体履行执法告知义务的重要方式就是向行政相对人送达写有相关告知事项的行政执法文书。行政执法文书一旦送达到行政相对人手中，行政执法主体的告知义务就履行完毕。因此，在行政执法主体履行行政告知义务的
17、行为中，行政执法文书的作用是无法取代而又行之有效的。 6.示范功能。示范功能是指行政执法文书对于执法文书本身所具有的观摩、比照、学习和参考功能。其目的是取长补短，吸取经验教训。如，一些执法部门正在推行的“说理式行政执法文书”，观摩样本，学习和借鉴写作经验是快速提高执法文书写作水平的重要方法。在执法文书的借鉴中，不仅要关注优质样本，从中汲取经验，而且要关注劣质样本，从中吸取教训。 第三节行政执法文书的格式 行政执法文书格式的规范性 行政执法文书格式使用的要求 一、行政执法文书格式的规范性 （一）格式统一，结构固定 填空类、表格类文书必须严格按照文书格式、要求填写。对于笔录类文书，行文结构一般分首
18、部、正文和尾部。首部包括标题，当事人基本情况、时间、地点等；正文是文书主要内容，一般包括事实、理由、证据和结论等；尾部包括署名、日期和签字等。这样制作出来的文书眉目清楚，一目了然，便于执行。 （二）特定用语规范化 要求使用统一规范性用语。如在行政处罚决定书中，告知当事人的法律救济权利，使用的文书用语“如对本决定不服，可于接到本决定书之日起六十日内向质量技术监督局或人民政府申请行政复议，也可以于六个月内向人民法院提起行政诉讼”。这几句话就是统一规定的。 （三）事项特定化 行政执法文书中包含的事项是固定的，不能随意更改或增删。对行政执法文书中记载的事项应该根据具体的执法事实和情况进行填写，不能任意
19、忽略，而且事项的填写应该对应事项的要求，不能随意乱填。 二、行政执法文书格式使用的要求一是行政执法文书格式的规范化，二是行政执法文书所使用的语言文字的规范化。语言文字的规范化，对于行政执法文书就显得尤其重要。有时一个错别字、一个标点符号、一个歧义句都有可能产生严重的不良后果。行政执法文书格式使用要求分为“一般要求”和“具体要求”两类。 对“一般要求”，归纳起来，主要有以下几类： （一）文书的印刷规格 现场使用的文书应当按照规定的格式印制后填写。两联以上的文书应当使用无碳复写纸印制。文书也可以按照规范的格式打印。执法过程中需要利用手持移动执法设备现场打印文书的，在文书格式和内容不变的情况下，文书
20、规格大小可以适当调整。 （二）文书的填写要求 应当用黑色或者蓝黑色的水笔或者签字笔填写，保证字迹清楚、文字规范、文面清洁。 因书写错误需要对文书进行修改的，应当用杠线划去修改处，在其上方或者接下处写上正确内容。对外使用的文书作出修改的，应当在改动处加盖校对章，或者由对方当事人签名或者盖章。 （三）文书中的印章 依法不具有独立行政执法主体资格的行政机关业务部门，应当以其所属机关的名义使用行政执法文书，并应当印制其所属机关的名称。 （四）文书中的附页 现场检查笔录、调查笔录、行政案件听证笔录等文书首页内容不够记录时，可以续页记录，但首页及续页均应当有当事人签名并注明日期。 （五）文书中的记录内容
21、记录的内容应当具体详细，涉及案件关键事实和重要线索的，应当尽量记录原话。记录中应当避免使用推测性词句或者语言，防止发生词句歧义。描述方位、状态的记录，应当依次有序、准确清楚。 预先设定的文书栏目，应当逐项填写。摘要填写的，应当简明、完整、准确。签名和注明日期必须清楚无误。 当场制作的现场笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、听证笔录等文书，应当在记录完成后注明“以下空白”，当场交由有关当事人审阅或者向当事人宣读，并由当事人签字确认。当事人认为记录有遗漏或者有差错的，应当提出补充和修改，在改动处签字或者用指纹、印鉴覆盖。 当事人认为笔录所记录的内容真实无误的，应当在笔录上注明“以上笔录属实”并签名。当
22、事人拒不签名的，应当注明情况。采取行政强制措施时，当事人不到场的，应当邀请见证人到场在现场笔录上签名或者盖章。 （六）常用栏目的填写 文书中所称“工作单位”，是指机关、企业、事业等单位的名称，填写时应当写全称。 调查笔录内容的记录以问答的形式进行。记录时，每段应当以“问”、“答”为句首开始，回答的内容以第一人称“我”记录。 “数量”栏填写每种物品的数量，应用大 写。“规格”栏填写物品的品牌和型号。“特征”栏填写物品的颜色、新旧、质地等特点。 文书本身设有“当事人”项目的，按照以下要求填写：是法人或者其他组织的，应当填写单位的全称、地址、联系电话，法定代表人（负责人）的姓名、性别、民族、职务等内
23、容；是个人的，应当填写姓名、性别、身份证号、民族、住址、联系电话等内容。 案由统一写法为当事人名称（姓名）具体违法行为案。如有多个违法行为，以主要的违法行为作为案由。文书本身设有“当事人”项目的，在填写案由时可以省略有关当事人的内容。 法律依据的填写应当写明法律、法规和规章的全称并具体到条、款、项。 条、款、项的正确引用：一般来讲，一部法律由章、节、条、款、项、目组成，在适用法律时只需引用到条、款、项、目即可，无需指出该条所在的章、节。 1.“条”。 法律规范的“条”，又称“法条”，是组成法律规范的基本单位。一部法律，都是由若干法条组成的。 法律规范条文的适用，一个法条只有一款的，应当直接适用
24、该法条，不应称作该条第一款；一个法条有两款或者两款以上的，应当适用到款。 2.“款”。 “款”是“条”的组成部分。在一般情况下，每一款都是一个独立的内容或是对其前一款内容的补充表述。 “款”的表现形式为条中的自然段。每个自然段为一款。款前均无数字。有数字排列的不称为款。 3.“项”。 一般来讲，“项”是以列举的形式对前段文字的说明。含有项的法条，其前段文字中一般都有“下列”二字或相应的文字表述。 “项”前冠以数字以对列举的内容进行排 列。各项前都冠以(一)、(二)、(三)等数字， 而且这些数字只能以中文数字加括号的形式出现。 “项”的适用。对含有项的法条，适用时应当适用到项。 4.“目”。 “
25、目”隶属于项，是法律规范中最小的单位。如修订前的行政诉讼法第五十四条第(二)项规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。这五种情形，就是该项的五个目。 第四节行政执法文书的语言与表达 行政执法文书的语言规范 行政执法文书的表达方式 行政执法文书的规范用语 一、行政执法文书的语言行政执法文书的语言特点是以实用为基本出发点和最高准则。 主要有四个方面的规范要求： （一）庄重性 语言要严肃、慎重、不随意，做到庄严凝重。 从以下几个方面入手： 1.语言要
26、体现行政机关的权威性、坚定性和强制性。如在一份责令改正（更正）通知书中有这么一段：“根据中华人民共和国产品质量法第54条的规定，本局责令你单位于2004年7月15日前，将7月5日生产的全部火腿肠标签上的生产日期由7月12日更正为7月5日”。 2.要使用规范的书面语言。所使用的词、句应该具有确切的含义，即一个词只能表达一个概念，一个句子只能表达一个判断。 3.要恰当使用专用语和具有行政执法文书语体风格的语言。 语言简要、精练、庄重，被人们普遍接受，基本上定性化、规范化，具有特定涵义。如“责令”、“并处”、“本局”等。 （二）确切性 1.熟悉并正确使用行政执法专业术语。如“抽样取证”、“行政处罚决
27、定”等这些专业术语，一方面具有确定的内涵和外延，另一方面也可以大大地增强行政执法文书的法律性和严肃性。 2.注意行政执法专业术语的区别。有些专业术语，一字之差，内涵和外延就完全不同。如“终止”和“中止”就属于这种情况。 3.注意准确使用有关数字和概念，避免语义的不确定性。 如封存时间为“三个月”不能写成“90 天”、向人民法院起诉期为“60天”不能写成“两个月”。 4.行政执法文书的语言不允许出现歧义。 （三）专用性 专用性主要体现在两个方面： 一是体现在行政执法文书内容上的合法性； 二是体现在行政执法文书语言的简练。 此外不能滥用简称，注意符合规范化要求。 （四）朴实性 它要求一是一，二是二
28、，是非分明，不夸大，不缩小。 一是选用含义确定、让人明白的词语； 二是选用通俗易懂的词语。 二、行政执法文书的表达方式 （一）记叙 在行政执法文书中常用记叙的方式来记写案件的事实。记叙时应注意以下几点： 1.根据案情，选用适当的叙事方法。行政执法文书中叙事方法主要以时间为序。 2.写明必备的要素。记叙违法事实，应当写明违法的时间、地点、行为过程、危害结果、当事人事后的态度、认定事实的证据等要素。 3.人称要得体。行政执法文书在记叙事实时一般用第三人称。 （二）说理 1.以事实为根据； 2.以法律为准绳； 3.说理应当有针对性。 用无可辩驳的事实说明理由。 （三）说明 1.说明当事人的情况； 2
29、.说明现场检查情况； 3.说明有关规定。 三、行政执法文书的规范用语在文书中第一人称用“我”而不用“本人”，第二人称用“你”而不用“对方”，第三人称用“该”而不用“他”等。 主要有以下几种情况： 在调查询问结束时，调查笔录应当交由被调查人核对，并要求其在笔录的末尾写明对笔录的意见，即“以上笔录我看过，与我说的相符”，并签名或者捺指印。被调查人没有阅读能力的，应当向其宣读，由案件承办人员代为书写“以上笔录向我宣读过，与我说的相符”，由其本人签名或者捺指印。 在现场检查活动结束时，现场检查笔录应当交由被检查人核对，并要求其在笔录的末尾写明对笔录的意见，即“检查情况属实”，并签名或者捺指印。 在当事
30、人提供书证复印件时，应当核对复印件与原件一致，要求其在复印件上注明“经核对与原件无误”，并签名或者捺指印。 通知当事人行使听证权利时，应当告知当事人： “如委托他人前来，请携带授权委托书。授权委托书应写明委托事项和委托权限”。“请你（单位）届时凭本通知准时参加，若无故缺席，视为放弃听证。” 第五节行政许可、行政处罚文书制作行政许可、行政处罚两项具体行政行为约占总的具体行政行为的90%左右。依照行政许可、行政处罚的程序规定，执法文书的形式较多，掌握行政许可、行政处罚文书制作，对于制作其他具体行政行为法律文书有借鉴意义。 一、行政许可文书制作 （一）行政许可文书的概念 行政许可文书是指行政机关依照
31、我国行政许可法等法律法规规定，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查作出的准予或者不准予其从事特定活动的执法文书。 （二）行政许可文书的种类及制作要求 1.受理。主要执法文书有：行政许可申请书、行政许可申请材料清单、行政许可材料补正告知书、行政许可受理通知书、行政许可不予受理决定书等。 以行政许可申请书为例，看一下受理阶段的行政许可文书的制作： 行政许可申请书。首先填写行政许可申请人基本情况：应写明单位名称（或者个人姓名、身份证号码）、法定代表人、工作单位、电话、住址、邮编等；有委托代理人的，应写明委托代理人的基本情况。其次是申请行政许可事项：行政许可事项应当按照国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定和省级政府或国务院部门依法保留的行政许可项目的规范名称填写；应写明申请是否为首次申请、变更、延续等。第三是申请行政许可事实和理由：应写明申请行政许可具备的条件和理由；第四是行政许可申请人、委托代理人签名或盖章及日期。 行政许可申请书 申请人姓名：_身份证号
