1、中国城投行业发展分析报告2018年中国城投行业发展分析报告一 2017年城投行业形势分析（一）国际形势分析（二）国内形势分析（三）国企改革形势分析（四）城投行业形势分析二 2017年城投行业发展状况（一）政策监管加码，关系逐渐厘清（二）政企信用脱钩，融资环境趋紧（三）债务甄别不清，存量亟须化解（四）多地违规举债，问责力度加大（五）加速退出平台，重组转型发展三 城投行业存在的主要问题分析（一）功能定位不清晰，法人治理结构形同虚设（二）项目建设压力大，融资渠道面临监管制约（三）传统业务占比高，经营性业务有待开发（四）运营类人才缺乏，市场核心竞争力不足（五）区县级城投公司资产质量较差，转型发展压力较
2、大四 城投行业发展建议（一）明晰功能定位，完善治理结构（二）依法合规融资，创新融资渠道（三）坚持双轮驱动，拓展经营业务（四）建设人才队伍，创新引才机制（五）加速整合重组，做强做优资产五 城投行业未来发展趋势预测（一）三次浪潮倒逼转型，城投差距逐渐拉大（二）融资难度逐渐加大，规模下降成本升高（三）偿债压力持续增加，违约时代或将来临（四）国企改革深入推进，整合重组步伐加快（五）海外发债审批收紧，城投公司热情不减（六）面向市场积极造血，多元发展达成共识（七）融资模式持续创新，担保基金成为新宠（八）退出平台依旧持续，实质转型任务艰巨表1 20092017年城投行业融资环境变化表2 地方政府性债务余额偿
3、债情况表3 20182021年城投存量债务按区域排名情况表4 2017年地方政府违规举债问责事件汇总图1 2017年地方政府违规举债方式分类图2 20102017年退出地方融资平台数量情况图3 2017年部分城投公司主营业务板块分布情况图4 公共服务板块具体业务分布情况摘 要： 在控制金融系统风险和地方政府债务风险，守住不发生区域性系统风险底线的大背景下，年财政部联合相关部委先后出台了号文、号文等一系列针对地方政府和城投公司举债融资行为的规范性文件，其管控力度达到空前的严厉。同时，行业政策的强监管也加速了城投公司市场化转型的步伐。因此年对于城投公司来说是挑战与机遇并存的一年，厘清政企关系、规范
4、举债融资、实现市场化转型成为城投行业这一年发展的关键词。本文在行业监管趋严的背景下，采取定性分析和定量分析相结合的方法，首先总结了年城投行业的发展形势和发展现状，包括政策监管趋严、融资环境收紧、债务亟待化解、违规问责加大、退出平台加速等；然后，对年城投行业主要突出问题进行了分析，并在此基础上对城投行业的发展提出完善法人治理结构、创新企业融资渠道、拓展市场化经营业务、加强人才队伍建设、加速整合重组步伐等建议；最后针对年城投行业发展现状，对城投行业未来发展趋势进行了预判。一 2017年城投行业形势分析（一）国际形势分析年，全球经济结束了近年来持续下降的走势，呈现全面复苏的态势。其中，美国、欧元区、
5、日本等全球主要经济体的增速普遍提升，新兴市场和发展中经济体整体增速止跌回升。年，得益于全球主要经济体的经济复苏，全球货物贸易和服务贸易均实现较快增长，表现出了量价齐升的特点。分地区来看，亚洲地区和北美地区对外贸易的增长速度较快，特别是中国对全球贸易增长贡献巨大。此外，其他地区的增长幅度较小，甚至有部分地区出现微弱的负增长。当然，在全球经济取得喜人成绩的同时，我们也清晰地看到年存在的诸多风险，诸如不断升温的贸易保护主义、持续高位的全球债务水平、地缘政治及自然灾害造成的区域发展不稳定因素等。自年特朗普政府上台以来推行减税、加息等政策，尤其是年月美国发起“调查”，到不断对中国产品加收关税，中美贸易摩
6、擦持续升温，给全球贸易和中国经济发展带来了很大影响。随着欧元区经济发展停滞不前，欧盟成员国对经济全球化存在质疑，欧元区内部也开始逐渐分化，“脱欧”声音不断。年，全球债务水平仍处于高位，发达经济体政府总债务占比重从年的.略降至.，尤其是日本政府债务状况持续恶化，负债率高达.。新兴市场与发展中经济体总债务占比重从年的.上升至年的.，并有继续上升的态势。可以说，年全球经济是在诸多不稳定因素的夹缝中艰难前行。这当中，作为世界最大的发展中国家中国，持续、稳定的国内经济增长和出口额给全球经济复苏做出了突出贡献。虽然在中美贸易关系上存在一定的不确定性，但中国积极利用外交手段避免贸易摩擦扩大化，并大力推广“一
7、带一路”战略，积极与全球相关国家合作、共赢，参与到全球化的经济发展浪潮中去，无疑对全球经济的未来持续向好起到关键的作用。（二）国内形势分析年，中国经济延续回稳向好态势，同比增长.，超出了预期，也是自年以来的首次回升。随着供给侧结构性改革的深入推进，在全球经济复苏的大背景下，中国经济稳定增长的态势将更加巩固，并呈现结构优化、动能转换、质量效益提升的多重特征，经济增长方式逐步由追求速度迈向高质量发展的新阶段。总体来看，年中国经济运行保持在合理区间。党的十八大以来，党中央准确把握了当今世界和当代中国的形势和趋势，准确研判中国经济所处的历史新阶段，做出了经济发展进入新常态的重要判断，确立了“创新、协调
8、、绿色、开放、共享”的新发展理念。在新发展理念的倡导下，我国加快产业结构调整，去产能、去库存、降杠杆、补短板，不断积聚经济增长新动能，居民收入稳定增长，财政收入增长较快，投资拉动依然强劲，防范金融风险初见成效。年，党的十九大成功召开，开创性地提出了新时代中国特色社会主义思想，指出新时代我国社会的主要矛盾的转变和增长方式的转变，描绘出未来我国经济发展的新阶段、新思路，这一里程碑式的会议将指引未来很长一段时间我国的经济发展。诚然，年我们取得了一系列“来之不易”的新成绩，但我们也要充分认识到我国经济发展过程中存在的问题，特别是发展不平衡的问题尚未解。在我国经济快速增长过程中，增长内生动力不够、创新能
9、力不强、质量效益还有待进一步提高。为此，党中央、国务院多次强调未来一段时间工作的重心将围绕防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战展开。（三）国企改革形势分析众所周知，国有企业和国有经济在国民经济中占据十分重要的位置。年以来，国有企业和国有经济实现了稳定的发展，对我国经济的持续、稳定增长做出了重要贡献。自中发号文颁布以来，国企改革“”顶层设计日臻完善。年，国企改革进入“施工期”，公司制改革、混合所有制改革、央企整合重组等工作全面推进，国企改革工作取得实质性进展。整个年，供给侧结构性改革是国企改革的主线条。为此，处理僵尸企业、助推转型升级、实现优化布局是年国企改革的关键工作。此间，央企实现
10、了多轮的整合重组，进一步提升了央企的综合竞争力。从地方国企改革来看，基于不同地区国企规模、产业结构、发展阶段、资源禀赋等差异，各地在改革的路径上有着个性化的探索和有所侧重，有的侧重战略性重组，有的侧重处理僵尸企业，有的侧重混改，有的则是侧重国资监管体制完善等，各地纷纷走出了属于自己特征的国企改革路线图。党的十九大报告提出要高质量发展，年政府工作报告提出“国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列”。党中央、国务院一系列政策、方针给国企改革提出了新的要求。在新时期，国企改革工作仍将是全面深化改革的重点工作之一，国企改革工作也将由中央深入到地方，并在国资监管体制、国有资本授权经营体制、混合所有制、
11、员工持股、职业经理人、加强党建等方面全面展开，国企改革的工作将全面提速。（四）城投行业形势分析年可谓是城投行业史上监管最严厉的一年。这一年，党中央、国务院等多次强调加强地方债务管理，严禁地方政府违法违规举债融资，防范化解重大风险。年年中金融工作会议强调要倒查责任，终身问责。党的十九大报告及年中央经济工作会议更是将防范化解重大风险，尤其是债务风险，列为三大攻坚战之首。为此，财政部、发改委、银监会、保监会等多个部委密集发文，从政策角度规范和约束地方政府举债融资，比较典型的就是财预号文、号文的出台，号文和号文在违规担保、违规承诺、违规保底收益、违规注资、违规购买服务等多个方面对地方政府和城投公司加以
12、约束。此外，为了确保政策的行之有效，年查处了多起地方政府和融资平台违法违规举债案例，并对相应责任人予以不同程度的惩处，堪称力度之大前所未有。从整个年来看，城投公司自身颇感压力之大，一方面是来自政策形势变化的压力，另一方面则是来自地方政府融资建设和自身还本付息的压力。为了在夹缝中求得生存，融资平台公司纷纷宣布退出平台，进行市场化转型。同时，依托企业自身的信用开展市场化的融资，比如加大发行企业债券、境外债、股权融资等。然而，在防范化解系统性金融风险和流动性收紧的大环境下，年城投公司融资工作也是越发艰难，不少城投公司在观望中彷徨前行。为了积极响应贯彻党中央、国务院的大政方针，各个地方在积极推进本地的
13、政府融资平台转型和债务管理工作。同时，国家通过推出多个专项债券品种，也为地方政府举债融资留了前门。所以说，年既是城投行业举步维艰的一年，又是城投行业转型发展至关重要的一年。二 2017年城投行业发展状况年我国经济运行稳中向好，增速为.，城镇化率提高到.。基础设施投资增长.，对全部投资增长的贡献率为.，拉动投资增长.个百分点。在我国经济进入中高速发展阶段之后，基础设施投资仍是“稳增长”的重要动力。城投公司作为城市基建设施投资的中坚力量，却在这一年迎来了政策的强监管。为了有效控制地方政府债务，防止城投公司依靠政府信用无序举债融资，财预号文及号文接连出台。一方面，中央政府从购买服务、违规担保、信用分
14、离等角度严控地方政府债务，切断地方政府违规向平台“输血”的路径，倒逼平台转型。另一方面，银监机构在去杠杆的政策要求下加大了对平台公司融资的监管。在此背景下，城投公司纷纷自谋转型发展。在充分盘活自身存量资产，不断拓宽企业经营性业务的同时，城投公司积极与地方政府协商解决历史遗留的项目、债务等问题，争取得到地方政府的转型支持。作为地方特殊的国有企业，在国资国企改革的持续深入推进下，城投公司与地方政府之间的关系正逐渐厘清，公司市场化法人治理结构逐渐完善。年既是城投行业史上最严监管年，亦是城投行业的转型发展年。厘清政企关系、规范举债融资、市场化转型成为城投行业这一年发展的关键词。（一）政策监管加码，关系
15、逐渐厘清年，是城投行业监管最为严厉的一年。财预号文、号文、号文等的密集出台，进一步削弱了地方政府对城投公司的支持力度，弱化了城投公司融资能力，同时进一步明确了地方政府债务与城投公司债务的界限。关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预号）明确提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”。并明确“自年月日起，平台新增债务依法不属于地方政府债务”。关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预号）再次强调地方政府不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。关于银行业风险防控工
16、作的指导意见（银监发号）从银行业金融机构风险防范的角度对地方政府债务及平台融资风险进行管控。文中提出，金融机构不得违规新增地方政府债务，平台举债不得接受政府信用担保，政府购买服务及模式不得异化形成地方债。随着“开前门、堵后门”的地方政府债务闭环管理系统的建立，政府性债务将被全口径纳入预算体系，地方政府投融资体制日渐完善。城投公司背靠政府信用融资的时代将一去不复返，政策严控下的城投公司面临着与政府信用脱钩后的市场化融资与转型发展的考验，融资行为的规范化、市场化、透明化将成为未来城投行业发展的主旋律。在国资国企改革“”的政策体系下，厘清政企关系，成为城投公司市场化转型发展的前提。国资监管机构作为城
17、投公司的授权出资人将逐渐形成以“管资本”为主的监管方式。在城投企业逐渐完善法人治理结构的基础上，实现所有权与经营权的分离。城投公司作为地方国企不应成为地方政府错位、越位管理的“职能部门”。只有建立现代企业管理制度，实现业务契约化管理，地方政府充分放权，才能真正实现关系厘清和市场化转型。（二）政企信用脱钩，融资环境趋紧从年的国发号文开始，平台公司即被要求剥离代政府融资职能，政企信用需逐渐脱钩。为了切断地方政府违规向平台“输血”的路径，中央以健全地方政府债务管理体系为切入口，在有效遏制地方政府违规举债的同时，倒逼平台公司市场化转型发展。同时，为了保证平台公司平稳过渡转型以及缓解在建项目后续融资问题
18、，城投行业一直在“宽松”与“严控”的交替政策下蹒跚前行（详见表）。表年城投行业融资环境变化时间融资环境主要政策及内容年宽松四万亿投资刺激计划出台，央行、银监会支持地方成立融资平台，城投公司兴起，城投债大幅扩张、银行贷款暴增年趋紧国发号文，银监会建立融资平台监管名单，对融资平台进行清理规范，出台贷款风险指导意见，限制平台公司新增贷款年至年上半年宽松城投债发行主体政府行政级别限制放开，发行审批和注册节奏加快，发改委放宽用于棚户区改造类企业债券发行条件年下半年至年上半年趋紧号文、新预算法发布，划清城投公司与地方政府债务界限，中证登收紧质押回购政策年下半年至年宽松证监会放松公司债发行条件，发改委放松企
19、业债发行条件。项目收益债、四大专项债、绿色金融债、产业基金等盛行年底至年趋紧号文、号文、号文、号文等，强调城投公司与政府信用脱钩，进一步规范地方政府和城投公司举债融资，倒逼城投市场化转型资料来源：联合信用评级。脱离政府信用背书后的城投公司将以独立的市场主体身份参与项目建设融资，在自身存量债务到期偿还与金融市场“去杠杆”要求的双重压力下，年的城投行业融资环境不容乐观。就城投债发行规模而言，根据数据显示，年新发城投债规模达到.亿元。而年共计发行城投债只，发行规模为.亿元，发行规模减小将近。发行利率方面，受行业监管政策及政府信用脱钩的影响，年城投债的发行利率较年普遍提高。这也从侧面反映出城投行业融资
20、环境的趋紧。在发行期限及品种方面，多以中长期和中期票据为主。因为中期票据是在银行间债券市场发行，相比企业债、公司债而言，对公司资质要求较低。发行期限以中长期为主，是因为存量城投债务集中在年到期，城投公司需要以时间换空间，缓解存量债务偿还压力。长期来看，城投企业与政府信用的完全剥离还需要一个过渡的过程，以减小对地方经济发展造成的冲击。一方面，融资环境的松紧程度与经济发展周期密切相关。另一方面，在城投市场化转型发展过程中，各个企业的信用、资质将会出现分化，拥有较强“造血”功能的企业将更具市场竞争力。（三）债务甄别不清，存量亟须化解地方政府隐性债务多源于平台债务，早在年国发号文即提出进行债务甄别，对
21、政府存量债务进行归属划分。对纳入预算的债务通过债券置换的形式化解，未纳入的依法不属于地方政府性债务，这部分债务需要平台公司自行解决。然而，在债务审计过程中，由于瞒报、统计口径或归属划分不清等因素影响，城投公司仍存在大量的存量债务亟须化解。年审计署发布的全国政府性债务审计结果显示，地方政府负有偿还责任的债务共计.万亿元，其中，融资平台债务为.万亿元，占比为.；地方政府或有债务共计.万亿元（详见表）。审计署统计了全国家地方政府融资平台公司，其中，仅有.万亿元的债务被纳入地方政府债务。而根据数据统计的家发债平台显示，仅年末的有息债务就超过万亿元。所以，根据审计署的统计口径，大部分平台债务并不属于地方
22、政府债务范围。表地方政府性债务余额偿债情况单位：亿元偿债年度政府负有偿还责任的债务政府或有债务金额比重（）政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务年月.年.年.年.年.年及以后.合计.资料来源：审计署全国政府性债务审计结果。除了政府隐性存量债务的处置问题，城投公司还存在大量以城投债形式存在的债务。从表可以发现，城投债将在年集中到期，表年城投存量债务按区域排名情况单位：亿元年年年年区域存量债务区域存量债务区域存量债务区域存量债务江苏.江苏.江苏.江苏.天津.重庆.天津.重庆.广东.天津.浙江.浙江.北京.山东.重庆.湖南.四川.浙江.湖南.天津.重庆.河南.北京.北京.浙江.湖南.福
23、建.山东.湖南.四川.广东.四川.陕西.云南.四川.安徽.云南.陕西.山东.江西.资料来源：资讯，联合信用评级。年将迎来偿付高峰。从区域分布来看，江苏省的城投债存量规模远大于其他省份。据统计数据显示，截至年月底，存量城投债券规模约为.亿元。届时在融资环境不容乐观的情况下，如何有效化解城投背负的巨额存量债务将直接决定其是否能成功“甩掉包袱、轻装上阵”，进行市场化转型发展。而这巨额存量债务不仅需要城投公司从自身业务转型发展的角度进行化解，还需要地方政府给予高度重视与大力支持。（四）多地违规举债，问责力度加大年以来，中央、各部委及各地市都出台了一系列政策文件，加强地方政府债务的管理。同时，财政部和审
24、计署加大了对地方政府违法违规举债的曝光、问责和处罚力度，包括河南、重庆、四川、山东、黑龙江、浙江等在内的个省市被问责，被处罚的各级官员达百余人（见表）。自国发号文开始，中央即加强了对地方政府性债务的管理，严禁地方违法违规举债融资。年底修订的新预算法更是将地方债务纳入预算管理。但从年被处置问责的违规事件可看出，国发号文及新预算法并未被各地方政府重视，政策并未得到有效的贯彻落实。所以，年的财预号文及号文再一次重申国发号文的内容，严格规范地方政府举债融资行为，释放出中央下决心整治地方政府债务的信号。从图可以看出，地方政府违规举债方式最多的是政府出函等违规担保，占比高达.。地方财政部门通过出函形式承诺
25、保本保息，或将债务还款来源直接纳入政府预算。河南、重庆、四川、贵州、海南、湖南、甘肃和江西等省市都出现了这种违规方式。这类违规事件发生的时间集中在年，为遏制这一违规行为，年财政部接连发布财预号文、号文等一系列文件，要求地方政府及其所属部门不得以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。在此影响下，部分省市陆续宣布作废政府部门出具的所有担保函、承诺函。此次问责力度的加大直指地方政府融资平台利用政府信用违规举债融资。中央通过对地方政府举债行为的规范，倒逼地方融资平台市场化转型。表年地方政府违规举债问责事件汇总时间问责省份具体单位违规类型发生时间涉及金额（亿元）文件名称年月内蒙古自治区交通运输厅政府
26、购买服务举债不详.财政部关于请核实处理个别违法违规问题的函（财预函号）河南驻马店市人民政府政府出函等违规担保年月.重庆黔江区人民政府政府出函等违规担保年月.黔江区教委政府出函等违规担保年月.山东邹城市人民政府向企事业单位举债年四川巴中市人民政府政府出函等违规担保年.新都区人民政府政府出函等违规担保年.年月湖北武汉城乡建设委员会伪年月.关于请核查武汉市轨道交通号线一期项目不规范操作问题的函年月黑龙江齐齐哈尔市财政局债务数据作假年.年第四季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果北京通州区国资委承诺回购股权年月.年月江苏个县（市、区）政府出函等违规担保年不详财政部关于请依法问责部分市县政府违法违规举债担保问题的函年月浙江安吉经济开发区管委会政府购买服务举债不详不详年月湖北黄石经济技术开发区财政局政府直接借款年月.湖北省依法依规问责处理个别地区违法举债问题防范区域性财政风险续表时间问责省份具体单位违规类型发生时间涉及金额（亿元）文件名称年月
