1、民主制度与中国乡土社会转型期中国农村政治结构变迁的实证性评价民主制度与中国乡土社会转型期中国农村政治结构变迁的实证性评价内容提要：本文认为，转型期中国农村政治结构的变迁过程，是在现代化背景下国家主导乡村社会的制度变迁过程，其显着特征和标志是，城市政治社会对农村社会的侵入即国家行政权力的下沉；但是，国家对乡村社会的这种主导作用是有限度的，要受到乡村利益结构及国家能力、乡村传统、现代化及民主化等多种因素的制约。在这种有限主导的政治模式中，乡村政治发展的基本逻辑是，随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，乡村
2、社会将最终完成从身份到契约的过渡，并实现从传统专制的家族社会向现代民主的个体社会转型。关键词：政治结构；乡村传统；国家能力；有限主导一、需要回答的问题目前，中国农村村民自治受到了学术界乃至国际社会的普遍关注并形成了两种完全相左的观点。支持者认为，村民自治是中国政治体制改革最深入的一个领域，它作为基层直接民主的有效形式，从根本上改变了中国社会普遍存在的自上而下的授权方式，将一种自下而上的农村社会公共权力产生的方式用制度确定下来，体现了法治和民主精神，是现阶段我国民主政治建设的起点和突破口。特别是，由于中国80%左右的人口在农村，农村的稳定发展，是整个经济发展和社会稳定的基础，村民自治这一制度化的
3、农村社会政治秩序具有特别的历史使命，将影响中国社会现代化的历史进程。 反对者则指出，尽管在乡村社会的结构转型时期有对民主政治的需求，但由于乡村政治应该是全社会民主政治的有机组成部分，特别是乡村改革应是全社会政治变革的最后一个环节，乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量，因此，村民自治不是民主政治的起点，而只是一场发展后果尚难以预料的乡村政治动员令。 为加强村一级组织调控作用，从目前乡村变化了的生活方式看，应以现代国家行政分权思想替代自治理念。其政策性主张就是将社会体制的下线伸入到村， 实行“乡治、村政、社有”。可以说，这两种完全对立的学术观点，表面上是围绕村民自治这一制度安排展开的，争论的焦
4、点却是，在现代化背景下，中国需要什么样的乡村治理模式？而更深层次的问题则是，民主制度在中国乡土社会是否具有生成的资源。为回答这些问题，1999年5月至2001年2月，我怀着对革命先辈的崇敬之情，沿着毛泽东当年进行湖南农民运动考察之路，进行了为期一年多的农村社会调查 。本文是在对湖南的湘潭、湘乡、衡山、醴陵、长沙五县近代以来乡村治理方式演变和权力结构的变迁进行考察和研究的基础上，试图从政治社会学和政治人类学的角度，来理解转型期中国农村政治发展的过程和特征。二、清末：县政乡治和乡村控制清末，五县在县境内均分设官治与自治两大体制。官治体制以知县为核心，各县按清制都设有知县衙门，为最基层的政权组织。知
5、县衙门的首脑为知县，总揽全县行政权和司法权。五县均设县丞1名，主管粮草、税赋；主簿1名，主管户籍、缉捕；教谕1名，主持县学。湘乡还设有驻防把总。这些官吏均由朝廷任命。在知县公署大都设吏、户、礼、兵、刑、工、仓、库、课程、户税、承发等主管具体的事务。五县在县以下建立的正式制度是保甲制，但在具体的区划设置和名称上多有不同。衡山县在康熙43年将原6乡16都1坊改17个字号，字下共设4 3 7个区，每个字号设团总1人，每区设保正1人。长沙县在道光24年设10都、4坊、1厢。坊厢下设甲。湘潭县在光绪12年划为21都，都设都总，主管行政；都团总，管军事、治安。都下设10保，保有保正；保下设甲，甲设团正，甲
6、下分境区，全县共计607境，境有境长。 醴陵县康熙21年设东南西北4乡，乡下设30都，都下设108境。湘乡在康熙三十五年将全县划成12个乡，乡以下划分为44个都和3个坊，都以下分区，区以下分牌。尽管各县在县以下体制的名称和设置上区别较大，但相对皇权来说，这种保甲体制是用“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定，本地方公共之意志，处理一地方公共之事务” ，具有地方自治性质。也就是说，1840年至1911年，在中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，五县县政作为清王朝最基层政权却保持着相对稳定状态，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清
7、晰，且基本上没有发生什么变化。这一历史现象与国家激变形成了十分鲜明的对比。那么，为什么在传统社会皇权政治没有渗透到乡村社会呢？对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有皇权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的皇权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。 但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社
8、会的管理。社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年中英战争之后，中国在国家主权方面受到的严重挑战，改变了中国作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。据统计，在清代后期，占衡山县人口总数7%的地主，占土地总面积%,加上他们控制的族田、学田，约为59%；占人口总数的4%的富农，占土地总面积的%。湘乡此类情况更为突出。自咸丰以后，许多湘军将领回乡置田建庄。引起湘乡农村土地
9、占有相对集中。土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。第二，清朝实行了低农业税制，原体制能解决国家对农村经济需求的索取。传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩序。征收赋税是国家政治统治乡村社会的主要体现。由于晚清在农业赋税限额很低且很严格，所以县政乡治体制能够保证国家政权对赋税的索取。清康熙年间，衡山县11438丁，每丁征银两，合征丁银两。雍正元年，固定丁银，平均摊入地赋，至乾隆中年，实存6315丁，丁银减至两。乾隆
10、28年，衡山县实有成熟田地塘万亩，共征秋粮官米石，条银18100两。咸丰11年，衡山漕粮石，合计征银两。光绪二年，县丁漕总额白银 53万两，宣统三年丁漕为5. 64万两，其中地丁征银33942两，漕粮征银22482两。从中可以看出，在清末，直接有关农业的丁漕并没有较大的增加。从1876年至1911年，25年间仅增加了万两，增加了%。而在此期间，衡山县新增厘金、房捐、车捐、船捐、戏园捐、筵席捐和烟酒税等。仅厘金一项，光绪三十四年，雷溪市厘金局即征收制钱折白银 658万两，比光绪初年全县年征丁漕总额还多24. 2。而且，清代为鼓动生育，规定“孳生人口，永不加赋”，并“摊丁入地”，丁漕实际上主要为田
11、赋，这样，王朝收缴农业赋税直接面对的主要对象就是少数约为11%的人口而占有约70%土地的地主和富农。当然，对晚清这种低农业税的政策造成的社会后果，有不同的看法。有研究者认为，清代诸帝都对税收制度予以很大的关注，但由于限定和严格坚持低税率，反倒把自己的目的给搞混了。国家从这种低税率中寻求道德信誉，皇帝经常向臣民们自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好。同时，国家让大部分地方财富保留在当地而不是送往国库，这些措施可能从士大夫集团那儿赢得一部分好感。可是，这些理想被现实严重地扭曲了。低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，而税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上。一部分
12、变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。 “晚清时代中国的土地税在政府筹措的资金中所占比重呈下降趋势，而这时又正值国家处于财政开销大幅度提高，从而对附加财政收入的需求也大大增加之际。如果土地税能像明治时代的日本那样在晚清时代的中国财政制度中起到关键作用，那么现代中国不仅资金条件，而且政治发展也会截然不同。”第三，封建宗法制度为封建国家的统治提供了坚实的基础，帝制下的乡村自治是宗法制度和保甲制度的有机结合。中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。 事实上，在治理古代乡村社会的权力体系中，除一开始就包含有自上而下的行政因素之外，还具有乡
13、村社会成员自我管理内部事务、寓于社会之中的自治权因素。古代乡村权力体系从来就是具有行政权与自治权并存的二元性特征。也就是说，在传统中国，国家与基层乡村社会是相隔离的。自上而下的国家权力没有也不可能全面介入以小农经济为基础的分散性日常社会生活。具有自组织功能的家族社会也只能在一个较有限的地域社区里形成自治共同体。而国家和社会从来都不会也不可能绝然分离开。基层社区需要国家解决社区自身难以解决的冲突和问题，特别是将众多分散的小农组织起来兴修水利公共工程，抵御外敌；国家更需要通过统治各个基层乡村社区，获得其生存基础。然而，如果将帝制下的乡村自治等同于民主制度显然又是错误的。因为，保甲制度的最基本的单元
14、是家庭，村民个人在这里并没有法律地位。这种以家庭为核心的自治制度不是以分权为基础的，是皇权之下的地方自治。这种帝制下的乡村自治，是皇权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，要求个人“统于其家，其家统于其族，其族统于其宗。” 具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制度结合在一起时，就能对农村社会施行教化、征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安，以确保皇权统治在乡村社会的有效性，但这种乡村自治并不呈现出一般设想的乡村级政府应具有的某些特征。特别需要指出的是，所谓中国传统乡村社会的政治特征是一个以保甲制度为基础的、以绅权和族权为纽带的自治政
15、治，主要是从他的形式和功能而言的，并没有追究其阶级本质。如果进一步分析，我们还可以看到，虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。也就是说，事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治。” 对此，从衡山县乡村权力者构成可以得到证明。在同治年间，衡山县17个字的团总，占有土地500亩以上的3人，占有
16、土地200500亩者有2人，占有土地100亩以上的9人。437个区的保正，有53%的是地主。也就是说，乡里和保甲是封建国家在政治上的神经末梢，这种与土地制度和超经济强制分不开的基层政权，总是掌握在当地的“乡贤”和“望族”手里。第四，由于实行了严格的回避制和科举制，一方面抑制了地方势力对县政的控制，另一方面又能满足以绅士为主体的地方精英参与政治的愿望。清代沿袭了东汉时期以来各朝各代有关任用官员的许多规定。康熙四十二年在规定凡出任地方官员，必须“回避本省”的基础上，进一步规定“定外任官在籍五百里内者，都得回避。”教职也得回避本府、州、县。府一级主要官员的本族官员，可在本省内调补，但须离开本府。而应
17、该回避而隐瞒或借回避之名而挑选官缺的，都要处理。所以，衡山县道光20年至光绪5年29任知县，均非本省籍人士，且更换频繁，平均约年更换一任知县，同治年间更是每年一换。湘潭县从道光20年至宣统3年，共有58任知县，全部系湖南省外人士，任期平均为年。长沙等县情况也大都如此。从县级政治体制来看，回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均属外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，特别是衡山县民间多讲地方方言，属湘语长益片，且又有前山话和后山话之分，语音与北方话相去甚远，而所任知县多为北方之人，其
18、交流起来就会很成问题。这些因素都加深了县行政工作的困难。这种情况其它地方也如衡山。事实上，“整个清代知县的任期都相当短暂，到19世纪任期更是大为缩短。平均任期从年短到年。这使任何一个地方官都难以熟悉本县，也减少了他对任何计划的兴趣，因为，他在任期内看不到结果。”因此，在知县频繁更换时期，为完成国家的任务和自己获利，知县需要依赖以绅士为主体的地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。“实事求是地讲，封建国家的代表知县，只有将许多行政职能转交给有办事经验的个人或集团，他才能统治约有30万之众的县。” 这样，以绅士为主体的地方精英实际上控制了县政的具体运作权力。在当时的国家资源相对不足的情
19、况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，科举制和回避制是传统社会“县政乡治”体制这一超稳定结构形成和延续的重要原因。 但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。“科举制度曾经是联系中国传统的社会动力和政治动力的纽带，是维持儒家学说在中的正统地位的有效手段，是攫取特权和向上爬的阶梯，它构成了中国社会思想的模式，由于它被废除，整个社会丧失了它特有的制度体系。” 这时，农村士绅们通向上层特权的途径被切断
20、，失去了晋升的希望和政治的屏障；新式教育的流行，城市新兴精英集团的崛起，使他们原来的社会名望朝不保夕，整上士绅阶层在20世纪初急剧衰落。他们为了寻求新的出路，只能流入城市，接受西化教育。他们一旦在城市里接受了新的知识和价值观念，跻身于城市上流社会，就不再愿意回到农村，甚至与农村在感情上、观念上格格不入。久而久之，农村精英的大规模流失造成中国乡村土绅质量的蜕化，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心，原先多少存在的宗法互助关系荡然无存，乡村社会关系恶化，阶级冲突加剧。 因此，随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式的政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝
21、廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化。 三、民国：政权下沉和乡村掠夺民国期间，无论是军阀统治、还是农会组织以及军政时期，总的特征是以强权为基础，国家权力强制性地进入农村社会，强人和
22、暴力是农村社会秩序的主导性力量。在此期间，地方政制发生重大变化，其中最显着的就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从自治单位成为了国家最基层的行政组织，乡镇之下实行的保甲制也与清末保甲制有明显的区别。民国初年，五县均推行地方自治。湘潭县以下置自治区，行政机关叫区自治局，后改称区自治公所，无定员。民国4年，改区自治公所为区务委员会，设委员若干。区下设保，保有保董。保下设甲，甲有甲长。区委员和保董、甲长均选举本地人士担任。 民国 18年，湖南省推行地方自治，19年湘乡等地召开了地方自治代表大会，21年奉湖南省政府民政厅令，湘乡共设10个区，各区设区务公所，都以下的区改称团。 同年，衡山县17个字改建
23、为8个区；413个区改为乡，旋又合并为213个乡、9个镇。乡、镇下设闾，每闾25户；闾下为邻，每邻5户。区、乡、闾长均由民众大会选举产生。同时选举产生区、乡监察委员会，监察财政收支和乡官工作。不称职的乡官，民众有罢免权。民国 24年1月，衡山县实施保甲规程，废乡，县下设区，区下设保，保下设甲，甲下设户，户设户长，十户为甲设甲长，十甲为保设保长。如一区有三个保以上者，则设联合办事处，称“联保”，由县指定一保长为联保主任。同年12月，湖南省政府委员会第14次常委会通过湖南省各县调整乡镇组织法，提出调整乡镇区域办法，扩并乡镇，减少单位。民国 2 5年7月，衡山县按实验要求，废区，采取县、乡两级自治制
24、。全县设55个乡、2个镇。民国26年5月，衡山县划为26个乡、2个镇。乡、镇置乡、镇长1人，总务、教育干事各1人，公丁2人。从此，乡、镇成为县的基层政权。 湘乡、湘潭、醴陵、长沙在民国27年均先后废区并乡，行政机关称乡公所，由县政府委派正副乡镇长和队附，乡以下的保甲长也改由委派制。公所下设民政、警卫、经济、文化4股。 这样，乡镇长最终纳入国家科层体制，实现官僚化。而乡镇以下的保甲制也与清末时期的保甲制发生了很大的变化。保甲长虽然还是本地人，但大都由乡镇长和县长采取任命方式产生，其职权和权威来源于县长和官僚化乡镇统治者。由于保甲长的激励机制是国家权力对其剩余权的承认，因此，他们在乡村社会已不是清
25、末的“寻租”问题，而是以国家认可的方式和手段进行掠夺。民国时期，国家行政权力为何要下沉又为何能够下沉到乡镇呢？其一，从乡村掠夺更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。民国元年，湖南制订田赋新章，将丁漕改征田赋。民国 3年，湖南省政府因财政绌支，把地方附加控作正税，全部缴入省库，增加缴省田赋三分之一。为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。从此，地方利用田赋附加筹集各种经费，农民负担日益沉重。民国18年，衡山县田赋附加高达万元，其中常年附加万元，临时附加万元。民国20年，国民政府财政部颁布整理地方田赋附加办法，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额
26、不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入万元，支出预算万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国28年，湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国35年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国37年，衡山县每亩田赋市斗，为民国30年的倍。这一情况，衡山并非特例，湘潭等县也是如此。从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋万元
27、，占年财政总支出万元的%，其中公安费达万元，占行政费总开支的%。1935年至1942年，行政管理费总支出万元，占同期财政总支出的%，其中党务费支出万元，占 %；行政费支出 万元，占 %；地方自治费支出万元，占%；公安费支出万元，占%；财务费支出 ，占%。第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。1911年的推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，
28、至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。 这就造成了两种后果，地主和富农势力明显下降。根据19501951年调查统计，占衡山县人口总数6?8的地主，占土地总面积，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50；而占总人口的贫农，仅占土地总面积 ；占总人口 的雇农，仅占土地总面积。按人口平均，地主每人亩，富农每人亩，贫农每人亩，雇农每人亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化
29、过程中的国家代理人。这些士豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。随着地主势力的减弱，土绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英的地位再也不满足过去那种乡绅的地位了。直接参与地方政治，成为地方主流力量成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省
30、内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每年就换一次知县，民国六年一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国26年后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。这类情况，湘潭等地还更为突出。从民国元年至民国38年共有62任知县或县长，任期平均年。其中从民国9年以后的46任知县或县长中，只有3位是湖南省外人士，其他大多是湘潭本地或邻近如湘乡、衡山、醴陵、长沙等地人士。自1938年后，13位县长中，有湘潭本地人士5位。 绅士阶层进入地方行政的通道打开后，就为国家行政力量延伸到乡村社会提供了更大的可能性。第四，人口
31、的增加，需要变更行政。乾隆三十八年，衡山全县 254583人。到民国6年，全县735444人。此后经过长年战动和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速的增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国26年衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。湘潭等大县就更为突出。光绪13年，湘潭全县人口就达到817608人，到民国2年全县人口为974800人，到民国17年为1073765人，民国29年全县人口达到1234811人。 显然，国家对一个超过100万且基本上为农村人口的大县的管理，如果要确实有效，就必须建立相应的行政系统，将
32、政权下延到乡镇一级就成为一种现实的选择。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国24年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。民国25年，衡山县被国民政府定为“乡村建设”实验县，实验期4年，其目的是改善县政机构，推行地方建设。“中华平民教育促进会”推举彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到任后，裁局改科，撤区并乡，建立示范小学乡村师范学校和卫生院，举办农事实验场推广农业新技术。但是，二十世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。 一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其乡村代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制， 国家又
