1、财政支出的绩效评价与项目预算管理财政支出的绩效评价与项目预算管理1、什么叫财政支出绩效评价？ 财政支出绩效评价是财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果所进行的客观、公正的评价。 财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。 预算部门是指与财政部门有预算缴款、拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体。 所有的由财政性资金安排的支出项目都适用本办法。 2、绩效评价应当遵循的基本原则 科学规范原则 绩效评价应当注重财政支出的效率，严格执行规定的程序，采用定量与定性分析相结合的方法。 公正公开原则 绩效评价应当客观、
2、公正，标准统一、资料可靠，依法公开并接受监督。 3、绩效评价的主要依据：国家相关法律、法规和规章制度；各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；相关行业政策、行业标准及专业技术规范；部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料； 部门（单位）年度决算报告； 审计部门对预算执行情况的年度审计报告； 其他相关资料。 4、绩效评价的对象 绩效评价的对象包括部门（单位）预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。部门预算支出绩效评价包括基本支
3、出绩效评价和项目支出绩效评价。部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。 有条件的地方可以对部门整体支出进行评价。上级政府对下级政府的一般性转移支付支出，原则上应当重点对享受资金较多的地区进行绩效评价；专项转移支付支出，原则上应当以对社会、经济发展有重大影响的支出为重点进行绩效评价。 5、绩效评价的基本内容： 财政资金使用情况、财务管理状况和资产配置、使用、处置及其收益管理情况； 为加强管理所制定的相关制度、采取的措施等； 绩效目标的实现程度，包括是否达到预定产出和效果等； 需要评价的其他内容。6、绩效评价的时间跨度
4、 绩效评价一般以预算年度为周期； 对跨年度的重大（重点）项目可根据项目或支出完成情况实施阶段性评价。7、关于绩效目标的设定 绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。 绩效目标应当根据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。绩效目标应编入部门年度预算。绩效目标应当包括以下主要内容：预期提供的公共产品和服务，包括产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标以及服务对象满意度目标；达到预期提供的公共产品和服务所必需的资源；支出的预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；衡量或评估每一项目活动的相关产出、服务水平和结果的考核指标。 绩效目标应当符
5、合以下要求：指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划，并与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关。具体细化。绩效目标应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分级分档形式表述。合理可行。制定绩效目标要经过科学预测和调查研究，目标要符合客观实际。 8、关于绩效评价指标的设定 绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。 绩效评价指标由财政部门和部门（单位）分别或共同制定。 绩效评价指标分为共性指标和个性指标： 共性指标是适用于所有部门的指标，主要包括预算执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管
6、理情况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。 个性指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的指标。绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：相关性原则 绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够正确反映目标的实现程度。重要性原则 应当优先使用最具部门（单位）或行业代表性、最能反映评价要求的核心指标。系统性原则 绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。经济性原则 绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。 9、关于绩效评价标准的设定 绩效评价标准是指衡量财政支出
7、绩效目标完成程度的尺度。 绩效评价标准具体包括：计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。其他标准。10、关于绩效评价方法的选择 绩效评价方法的选用应当坚持定量优先、简便有效的原则。 绩效评价方法主要采用： 成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。成本效益分析法 是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析以评价绩效目标实现程度。 适用于成本、效益都能准确计量的项目绩效评价。 比较法 是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地
8、区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。 因素分析法 是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。最低成本法 是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。 适用于公共管理与服务、社会保障、文化、教育等领域支出的绩效评价。 公众评判法 是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。 其他评价方法11、关于绩效评价的组织管理 财政部门负责制定绩效评价规章制度，指导、检查各部门（单位）的绩效评价工作。部门（单位）负责组织实施本部门（单位）的绩效评价工作。根据需要，绩效评价可聘请专家或中介机构
9、进行。 财政部门根据需要对部门（单位）支出绩效实施评价和再评价。 12、绩效评价的工作程序 财政部门或部门（单位）实施绩效评价的工作程序：设定绩效目标。部门（单位）编制支出预算时，应当设定绩效目标。确定被评价的部门（单位）或项目。撰写绩效报告。预算年度终了或跨年度重大项目实施一定阶段时，部门（单位）应当分析绩效目标完成情况，撰写绩效报告。完成绩效评价。评价部门根据被评价部门（单位）的绩效报告，对其绩效目标的完成情况进行绩效评价，撰写绩效评价报告，并报送财政部门备案。绩效评价结果反馈和应用。 财政部门可以对部门（单位）实施的财政支出绩效评价结果实施再评价。 再评价的工作程序是：确定被评价的部门（
10、单位）及项目；确定再评价的指标、标准和方法；具体组织或委托中介机构进行再评价，撰写再评价报告；绩效评价结果反馈及应用。13、关于绩效报告的撰写 绩效报告的具体格式由财政部门统一制定。 绩效报告和绩效评价报告应当依据充分、内容完整、数据准确、分析透彻、逻辑清晰。绩效报告应当包括以下主要内容：基本概况，包括部门（单位）职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；绩效目标及其设立依据和调整情况；对预算年度内目标完成情况进行总结；对照绩效目标，对所取得的业绩进行评价；分析说明未完成项目目标及其原因；下一步改进工作的意见及建议。14、关于绩效评价报告的撰写 绩效评价报告的具体格式由财政部门统一制定。
11、 绩效评价报告应当包括以下主要内容：绩效评价指标体系和评价标准；为实现绩效目标所采取的主要措施；绩效目标的实现程度；存在问题及原因分析；评价结论及建议。15、关于绩效评价结果的具体体现形式及其用途 绩效评价结果应当采取评分与评级相结合的形式，具体分值和等级可根据不同评价内容设定。 财政部门应当及时整理、归纳、分析绩效评价结果，将评价结果及时反馈被评价部门（单位），作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。 评价结果较好的，可采取适当方式在一定范围内予以表扬，评价结果未达到规定标准的，可在一定范围内予以通报并责令其限期整改，也可相应减少其以后年度预算。 绩效评价结果应当按照政府信息公开有关规
12、定在一定范围内公开。二、财政支出绩效评价的国际经验1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公
13、共财政管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉
14、及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。 20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围
15、内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。 评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。 许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。 其中，公共支出绩效评价
16、的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。2、美国财政支出绩效评价实践 从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。 这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。 1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体
17、系。 纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。 1927年，Ridley出版了市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书； 1938年，Ridley和Simon合作出版了市政活动的评价； 1947年，Simon出版了管理行为管理组织决策过程的研究。 这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。 所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度; 所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系; 所谓“效果性”考虑
18、的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。在这一时期，美国国防部实行了计划项目预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。 20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划项目预算系统所要求的评价数据。 由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity ）”指标，发展为“4E”。 另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以
19、量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。 1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。 1979年，美国国家管理和预算办公室制定了关于行政部门管理改革和绩效评价工作。 该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活
20、动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。1、财政支出绩效评价的产生、发展历程 有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程： 一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。 由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。 具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。 财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共
21、财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。 同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。 20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种
22、被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。 评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。 许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。 其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国
23、家主要有美国、英国、澳大利亚等国。2、美国财政支出绩效评价实践 从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。 这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。 1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。 纽约市政绩效评价的实践开创
24、了公共部门绩效评价的先河。 1927年，Ridley出版了市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书； 1938年，Ridley和Simon合作出版了市政活动的评价； 1947年，Simon出版了管理行为管理组织决策过程的研究。 这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。 所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度; 所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系; 所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务
25、在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。在这一时期，美国国防部实行了计划项目预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。 20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划项目预算系统所要求的评价数据。 由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity ）”指标，发展为“4E”。 另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面
26、性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。 1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。 1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。 1979年，美国国家管理和预算办公室制定了关于行政部门管理改革和绩效评价工作。 该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，
27、目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。20世纪80年代，里根政府执政期间，在自由经济思想的影响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。 20世纪80年代，美国俄勒冈州(Orengon)成立俄勒冈进步委员会。该组织积极推广实施政府财政支出绩效的“标杆管理法”。标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优
28、策略的程序与方法。 与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在： （1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。 与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在： （1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管
29、理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。（2）标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆。这样，比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计,缺乏标杆的引导和激励作用。 该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点: (1)与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。 (2)广泛
30、征求社会各界人士的意见，在此基础上对政府绩效评价指标进行筛选与提炼。 (3)重点关注社会亟待解决的问题。 这样，所形成的指标体系大致由三个层次组成: (1)描述指标体系的所属领域; (2）选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分; (3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。1993年，美国联邦政府成立了“国家绩效评估委员会（）”。 同年，美国国会颁布政府绩效与成果法案（又被称为GPRA）。 该法案的主要目的是要求各政府职能部门应设定公共活动的绩效目标，并在活动完成后对绩效目标和实际的实施结果进行年度评价。 同时该法案还要求各公共部
31、门每年应向国会提交年度部门公共活动绩效报告，目的在于提高公共部门的工作效率和责任心，提高公共决策的有效性。1992年，哈佛商学院教授罗伯特s卡普兰和大卫P诺顿开发出了一种新型的绩效评估方法：平衡记分卡法。 该方法从四个角度来评估管理组织的绩效：顾客、财务、内部业务和内部创新与学习，并要求彼此之间保持适度的平衡。 在评估的四个纬度中，顾客和财务的角度注重组织的现状，而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展，后两个纬度是保证组织未来的顾客满意和财务优化的内在动力。美国德克萨斯州(texas)政府以运输部门为样板，将平衡计分卡法用于政府绩效的评估。构建了包括外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化4个层面以及与之相应的1
