1、煤炭企业闲置土地开发利用的探索与实践管理成果定稿煤炭企业闲置土地开发利用探索与实践四川省煤炭产业集团攀枝花煤业（集团）有限责任公司（以下简称攀煤公司），是上世纪六十年代国家在“大三线”建设中,为攀枝花钢铁基地配套建设的国有大型煤炭企业，原属煤炭部直接管理的中央企业，1998年下放地方政府管理，2000年改制为有限责任公司，2005年8月起隶属川煤集团管理。公司现有总资产90亿元,在册员工13690人（其中，在岗员工11349人），离退休员工19337人，矿区员工家属11万人，公司原煤核定生产能力567万吨/年，采煤机械化程度达到95%以上。公司先后实施了矿井安全机械化改造、宝鼎矿区深部资源勘探
2、、走出去异地资源整合等重大工程，建成了2135千瓦煤矸石发电、8000吨工业硅、100万吨焦化等重大项目，实施了沉陷区治理和棚户区改造等民生工程，经过50余年的艰苦创业与改革发展，已建设成为以煤为主，相关多元为支撑的煤电冶、煤建材、煤化工、煤机制等多业并举、配套发展的现代综合能化企业。一、攀煤公司闲置土地开发利用的背景（一）满足国家经济发展的需要随着我国经济的快速发展，城市建设用地与耕地保护、土地资源集约利用的矛盾越来越突出。加之土地资源作为煤炭企业重要的生产要素，在煤炭资源的不断开采过程中，不可避免、不同程度出现众多地块闲置或低效率利用等现象。（二）提升企业经济效益的需要合理开发利用闲置土地
3、资源，它既可以解决攀煤公司土地资源的闲置和浪费，又可以为攀煤公司辅业发展、增收创效、分流安置富余人员探索新的路径和方式，更可以为攀煤公司争取利用国家产业扶持政策，发展循环经济奠定坚实基础。（三）助推企业转型发展的需要攀煤公司作为典型的资源开发型国有老企业，虽然煤炭开采为公司带来了经济效益，但相关辅业发展不平衡，发展效果不佳，长期依附煤炭主业生存，加之煤炭开采受资源、环境、国家化解过剩产能等因素的制约越来越大，如不加快经济结构调整，实施企业转型升级，必然走不出从资源开发到繁荣兴盛到枯竭衰败的宿命。二、攀煤公司闲置土地分布及成因攀煤公司共有土地约18000亩，其中荒山、闲置土地60宗，面积4076
4、770.82 平方米，约6115亩，其中，四矿、精煤公司17宗，面积1455758.32平方米；公司机关、供应处、机制公司等31宗，面积703883.43平方米；焦化、九鼎、恒威公司12宗，面积232195.59平方米。形成的原因主要有以下四个：（一）发展预留所致攀煤公司在发展进程中，因一些客观原因，需要为未来的发展壮大预留一些土地资源，随着时间的推移，这些土地因为企业发展方向和国家政策发生变化，无法得到有效开发利用，成了“闲而不用”的闲置土地。（二）规划发生变化攀煤公司在“先生产、后生活”特定的历史背景下，导致矿区范围内出现大量棚户房或者干打垒，实行沉陷区治理和棚户区改造后，这部分土地成了闲
5、置资源。加之企业发展规划发生变化，实行产业结构调整，无法顾及原来使用的过多的土地资源，造成土地被闲置，或者低效率运营。（三）产业项目关闭退出攀煤公司在50余年的发展过程中，由于产业结构调整和国家政策原因，一些产业项目实施关闭退出，形成闲置土地。（四）土地管理不善攀煤公司由于长期以来体制机制上的弊端、疏于管理和财力不足等诸多原因，使得部分可开发利用的闲置土地，自己不开发利用或者无能力开发利用，导致土地闲置。三、攀煤公司闲置土地开发利用的基本内涵和方式（一）基本内涵攀煤公司以提高企业土地资源利用率为目标，积极争取和利用国家产业扶持政策，坚持“生态优先、环境友好、综合开发、多元利用、因地制宜”的择时
6、择机开发原则，形成 “农业与光伏相结合、种植与养殖循环结合、水土保持、生态修复与农业发展并重、农业与工业项目互补”四位一体的产业发展格局。（二）利用方式攀煤公司采取项目开发、农业发展、租赁合作、土地使用税费减免和工矿废弃地复垦等五种有效方式，积极探索闲置土地开发利用的有效途径，优先利用矿区空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，实现资源利用最大化和效益最大化，最终达到非煤产业的转型发展与土地开发利用的有机结合。四、攀煤公司闲置土地开发利用的主要做法（一）搞好调查研究，摸清确切底数要想搞好企业闲置土地的开发利用，就必须先摸清家底，搞清楚有多少闲置土地，哪些土地可以开发利用，宜于开发什么项目，哪些土地宜
7、于近期开发，哪些土地宜于中长期开发，哪些土地吻合国家哪些政策，适于开发什么项目。为此，攀煤公司首先成立了农林公司，对矿区红线范围内的闲置土地进行了调查摸底，性质分析，并予以分类统计，登记建档；其次依托公司成立不久的政策研究委员会，积极研究国家化解过剩产能和开发利用闲置土地的相关政策，做到了闲置土地心中有数、政策争取心中有数，“两个心中有数”为攀煤公司制定闲置土地开发利用实施规划方案和争取国家产业扶持政策提供了科学依据。（二）突出农光互补，推进转型升级闲置土地的开发利用要因地制宜，根据闲置土地的不同特点，结合国家、当地的有关政策，适时适地予以开发利用，使国有资产得到保值增值，最大限度盘活存量资产
8、，竭尽所能增加企业效益。1.择优确定开发项目。攀煤公司结合实际，确定了统筹规划、突出重点的项目开发实施方案。考虑到国家对农业项目有特殊政策支持，同时攀枝花有优质的阳光资源，年日照时间2700小时，适于挖掘阳光资源，推动企业转型发展，加之攀枝花年平均气温20，海拔高度1000多米，无霜期达300天以上，适宜发展农牧产业，政策支持和阳光资源形成了优势互补，攀煤公司根据闲置土地位置、地貌现状、海拔高度、面积等实际情况，从发展方向、资源配置、社会效益、远近期经济收益等方面综合权衡，从众多开发利用方案中择优选择了农光互补项目，该项目包括30兆瓦光伏发电项目及配套的光伏农业开发利用项目。2.择优确定开发方
9、式。由于光伏发电开发项目确定之时，攀煤公司正处在“主力矿井赋存条件变化异常、煤炭价格断崖下行、资金链条几近断裂” 的极度困难时期，资金筹措能力不强，独立开发光伏发电项目缺乏足够的财力支持以及技术支持，但借助国家政策，申请项目立项，并获得优先配置指标却具备先天优势，为使公司有限的资源与资金得到合理有效利用，让所开发的项目既具备先天的起步优势，又具有后天的发展后劲，“合作开发、共同受益”成为总揽全局的主基调，攀煤公司选择了在大宝顶煤矿烂泥箐约1100亩采空沉陷区复垦土地上，合作开发建设一期30兆瓦光伏发电项目，建设方案在妥善解决项目立项、指标争取、土地设计变更和分块验收、项目环评、规划选址、水土保
10、持、林勘等问题的基础上，选择了专业知识强、业务能力精、具有开发经营能力的中国水电建设（集团）新能源开发有限公司（以下简称中国电建）、四川电力设计咨询有限公司参与合作，并共同出资注册成立了项目公司“攀枝花宝顶新能源有限公司”。与此同时，攀煤公司在重点实施光伏发电项目的基础上，2017年2月，与上述两家公司共同出资注册成立了“攀枝花宝顶农业开发有限公司”，坚持以大宝顶烂泥箐地块为依托，共同推动发展光伏农业开发利用项目，公司作为大股东，持股51%。 3.项目实现既定目标。光伏发电项目于2016 年6 月启动，合作三方克服了时间紧、任务重、施工难度大等困难，相继完成光伏发电站升压站、光伏场区主体工程和
11、送出线路工程三大板块工程建设， 2017 年6 月25 日成功并网发电，截止10月底，已发电1600万度，实现收入1400万元，按照目前产生的效益、日照时间和公司持股比例推算，攀煤公司每年可创造包括发电收益、土地租金、税金减免、农业开发等诸多经济效益和社会效益，增加收入1300 余万元、减免费用300 余万元，安置煤矿富余人员30余人，该项目对于高效利用采煤沉陷区、提高采煤沉陷区生态环境质量、推动生态农业综合发展、促进公司经济结构调整，形成以煤为基、多元发展产业格局具有较强的示范引领作用。目前二期20兆瓦光伏优选配置指标，正在抓紧争取，预计年底可争取成功。攀煤公司控股开发的配套光伏农业利用项目
12、于2017年5月启动，主要利用光伏板下及周边的空地，进行生态种养殖循环利用，由于项目建设区地处金沙江干热河谷生态脆弱区，该区域干旱缺水，原生植被以稀树草坡为主，生态环境极其脆弱，加之为煤矿采空区，存在地表变形、表土稳定性差等不良地质问题，保持和修复生态系统与农业开发利用相结合成了重中之重，因此，攀煤公司确定了农业生态保护与建设“在发展中保护、在保护中发展，促进农业资源永续利用，农业生态系统自我修复能力持续提升”的开发利用思路，以保护生态环境为重点、以光伏协调发展为核心，兼顾经济效益和社会效益，按照“种养结合、以养定种、种养循环”原则，因地制宜、适时适地实施新木豆、猪屎豆、何首乌边坡治理，紫花苜
13、蓿、紫背天葵、皇竹草、蒲公英等牧草蔬菜种植，光伏大棚、灵芝、姬菇光伏食用菌种植，圈舍存栏肉牛100头、年育肥出栏200头的肉牛养殖等四个发展项目，目前，四个项目推进顺利，已经种植了70000株紫背天葵、5000株何首乌、210亩牧草，光伏食用菌农业大棚、200头肉牛养殖基地也已开工建设，预计今年年底完成所有基础设施建设，2018年上半年正式投入养殖生产。农业项目实施成功后，每年新增收入350余万元，安置公司富余人员10余人，增加社会用工10余个，实现利润60万元。（三）开发农业项目，实现资源互补为盘活矿区闲置土地资源，降低企业土地使用税负，攀煤公司坚持以中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例为依
14、据，按照“宜农则农、宜林则林、宜养则养”的原则，对矿区红线范围内闲置土地进行“农、林、牧”业综合开发利用。主要采取两种方式：1.公司集体开发模式(占比约30%)。由攀煤公司下属分公司农林开发公司组织人员进行“农、林、牧”业生产经营，全部收益归公司所有。2017年年初公司投资建设的机关苗圃养鸡场于2月份投入正式运行，以健康、绿色为主旨养殖的1700余只粮食鸡在8月份就已基本售完，实现销售收入17万余元。供应处贮木场养猪场项目目前正在抓紧进行初步施工设计和立项工作，预计2018年一季度建成投入运营。2.公司住户开发模式（占比约70%）。由攀煤农林开发分公司负责为地块周边居住的职工家属提供部分种苗和
15、技术指导，地块周边住户负责日常生产管理，土地种养殖收益归住户所有，为公司科学合理减免土地资源税创造条件，实现住户收入增加和公司税金减免的双赢局面。（四）推动租赁合作，盘活闲置土地厂房攀煤公司充分发挥主观能动性，采取“自行盘活”、“嫁接改造”、“腾笼换鸟”、土地置换等四种有效方式，切实盘活存量闲置土地厂房特别是停产企业厂房，以此促进产业转型升级，利用存量吸引增量，加快培育新的经济增长点。一方面实施自行盘活，对一些经营风险小、投资少、见效快的项目，公司自行盘活；一方面实施“嫁接改造”，对一些经营风险小、见效快，但缺乏技术优势和财力支持的项目，公司以闲置厂房为依托，采取合作经营，招商引资等方式，拓展
16、融资和再发展空间；一方面实施“腾笼换鸟”，对一些公司无能力盘活的闲置厂房，采取租赁方式，将其租赁给其他有需求有能力的企业，腾笼换鸟，使闲置厂房得到有效利用。一方面实施土地置换，对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的土地，公司通过与政府沟通协调，置换了其他价值相当、用途相同、地段不同的建设用地进行开发建设，顺利推进了采煤沉陷区治理和棚户区改造。（五）加强协调对接，争取税费减免攀煤公司把减轻企业土地税负作为重点工作来抓。在对矿区红线范围内土地进行充分调查摸底的基础上，积极与攀枝花市地税局、西区国土局等部门对接协调，对矿区荒山闲置土地开发利用进行分类规划开发，通过种养殖用地、公共
17、绿化用地、煤炭企业特殊用地、安全防护用地等渠道，20152017年共计减少矿区荒山闲置土地5805亩（387万），少缴荒山闲置土地使用税费2260万元。其中：2015年减少矿区荒山闲置土地面积2295亩（153万），少缴荒山闲置土地使用税费900万元；2016年减少矿区荒山闲置土地面积1830亩（122万），少缴荒山闲置土地使用税费686万元；2017年减少矿区荒山闲置土地面积1680亩（112万），少缴荒山闲置土地使用税费674万元。（六）复垦工矿废弃土地，发挥资源作用攀煤公司积极配合攀枝花市政府土地开发利用工作，获得市政府支持，将矿区12宗、1843亩工矿废弃地纳入攀枝花市“十三五期间可复
18、垦工矿废弃地”统一规划，采取地质灾害环境恢复治理、矿山地质环境恢复治理、土地整治、工矿废弃地复垦、种植果树等方式，加强矿区环境恢复治理，发挥土地资源的积极作用，增加公司经济总量和效益。五、攀煤公司闲置土地开发利用取得的效果（一）土地集约利用水平得到提升。攀煤公司闲置土地在未得到有效开发利用前，共有6115亩，合理开发利用后，共计减少矿区闲置土地5805亩，土地开发利用率达到95%，矿区闲置土地真正实现了有效盘活，土地集约利用水平得到提升。（二）经济和社会效益明显攀煤公司充分利用闲置土地，通过项目开发、农业发展、租赁合作等运营方式，每年公司可增加收入2000余万元，减免税金2200余万元，实现利
19、润200余万元；公司可新增就业岗位50个，既安置分流了公司富余人员，又为社会提供了业岗位。（三）产业格局得到调整攀煤公司闲置土地被有效盘活，对于高效利用采煤沉陷区、提高采煤沉陷区生态环境质量、推动生态农业综合发展、促进公司经济结构调整具有示范引领作用，同时攀煤公司在以往形成以煤为主，相关多元为支撑的煤电冶、煤建材、煤化工、煤机制综合配套产业格局的基础上，又新增了农业与光伏互补的产业发展链条，改变了以往一煤独大、一股独大的产业发展格局。（四）生态环境得到保护攀煤公司闲置土地由于处于金沙江干热河谷生态脆弱区，公司农光互补项目和农业项目的顺利实施，推进了植被修复，增加了植被覆盖，减少了地表蒸发，增加了水源涵养，保持了水土，矿区生态系统修复能力得到提升，生态系统得以保护，对于推进攀煤矿区生态建设、生态安全、生态文明及社会经济的可持续发展具有重要的现实意义。
