1、当前食品安全形势与食品安全体制法制问题,当前食品安全形势与立法背景我国食品安全体制演变与走向我国食品安全法律制度的特点上海实施食品安全法律制度的实践,一、当前食品安全形势与立法背景,透视食品安全重大事件,近年来两起与奶制品有关的食品安全重大事件2004年4月，安徽阜阳“毒奶粉”事件（大头娃娃）营养不良婴儿299例，13人并发症死亡；2008年9月，“三聚氰胺”奶粉事件（结石宝宝）违法添加三聚氰胺。截至08年12月底，全国累计免费筛查2240.1万人，累计报告肾结石患儿29.6万人，住院治疗52898人，治愈出院52582人，死亡？。,透视食品安全重大事件,大头娃娃,透视食品安全重大事件,结石宝
2、宝,透视食品安全重大事件,这两起与乳制品有关的食品安全重大事件推出了食品安全法2004年7月（阜阳奶粉事件后）起，国务院成立食品卫生法修改领导小组；2009年2月（三鹿奶粉事件后）食品安全法出台。2009年6月1日起施行。,透视食品安全重大事件,2003年，金华敌敌畏火腿事件：为增加产能，用敌敌畏泡火腿,透视食品安全重大事件,2003年，太仓肉松事件：用死猪肉做肉松。,透视食品安全重大事件,2004年，龙口粉丝事件：为降低成本，改换原料并违法添加化学增白剂。,透视食品安全重大事件,多起甲醇勾兑白酒事件,透视食品安全重大事件,2006年9月13日，上海瘦肉精事件：食用猪内脏和猪肉导致409人中毒
3、。,透视食品安全重大事件,2009年2月18日，广州市“瘦肉精”中毒事件放倒70人，不少人闻“瘦肉精”色变。,透视食品安全重大事件,多宝鱼事件：药物残留超标。,透视食品安全重大事件,瘦肉精事件：双汇集团，2011.3.15盐酸克仑特罗和莱克多巴胺等7种瘦肉精,透视食品安全重大事件,上海染色馒头事件：2011年04月，央视消费主张报道，上海华联等超市被曝多年销售染色馒头,透视食品安全重大事件,“砷超标”事件：雀巢、喜宝2011.4.12砷，铅，镉,透视食品安全重大事件,台湾“塑化剂”事件：台湾昱伸香料有限公司2011.5.24，：邻苯二甲酸酯类物质（DEHP）,透视食品安全重大事件,“地沟油”事
4、件：2011.6，记者艰难追踪，揭开了京津冀“地沟油”黑色产业链，实地探访的几家窝点，其日加工能力合计已近百吨,透视食品安全重大事件,2011.9，公安机关对位于山东的济南格林生物能源有限公司展开围捕行动，抓获以柳某某为首的犯罪嫌疑人32名，同时扣押食用地沟油100余吨，证实脏油流向餐桌,透视食品安全重大事件,“血燕”事件：2011.8.16，血燕是燕窝里最为“金贵”的一种，传说它是金丝燕啼血筑成的。揭示中国市场上的血燕基本都是假的，还含有大量的有毒物质亚硝酸盐。,透视食品安全重大事件,老酸奶果冻事件，4月9日，赵普发微博称：“来自调查记者短信：不要吃老酸奶（固体形态）和果冻，内幕很可怕”，而
5、且打了一个通俗的比喻：“哪天你扔了一双破皮鞋，转眼就进你的肚子了。”药品铬超标胶囊事件,透视食品安全重大事件,公众对食品质量的信赖度极度低迷，我国正处于食品安全事件是高发期！,链接：药品安全重大事件,2007年，美国肝素纳事件，疑似死亡149人。,透视食品安全重大事件,食品安全事件具有的共性特征：发生在商业竞争剧烈的生产经营领域经营者为追逐经济利益降低经营成本企业质量体系失控管理环节严重混乱政府体制不顺监管机制失灵官员失职消费者身心健康受侵害企业信誉受损,食品安全事件的大背景和共性规律,社会经济发展阶段与食品安全事件高发具有关联性 工业化规模生产增加公众消费风险 工业化促使居民消费方式发生变化
6、 工业化推动社会人均GDP的提升 中国经济转型期的特殊社会环境,食品安全事件共性规律和原因分析,社会发展阶段与食品安全事件具有关联性人均GDP1000美元，消费结构为生存型，食品安全事件较少；人均GDP10003000美元，消费结构从生存型转向享受发展型，食品安全事件高发；人均GDP3000美元，消费结构趋于稳定，体制机制趋于完善，食品安全事件趋缓,食品安全事件共性规律和原因分析,中国人均GDP：2000年1000美元；2007年2500美元；2008年3000美元。世界银行对各国人均GDP的分类：低收入国家755美元；中下等收入国家7562995美元；中上等收入国家29969265美元；高收
7、入国家9265美元以上。,食品安全事件共性规律和原因分析,上海的人均GDP：2007年8594美元；2008年13698美元。中国社会具有的特殊性转型期、发展速度、分配差距、道德规范、社会秩序、管理滞后中国社会发展过程中的“成长痛”！,中国转型社会引发食品安全事件的某些因素,传统价值观颠覆，道德底线失守社会利益结构重组社会不同阶层的冲突加剧社会心理的焦虑、浮躁和迷惘市场恶性竞争，失范行为普遍高技术造假和犯罪体制、机制与法制的明显滞后,美国学者 赛缪尔.P.亨廷顿(Huntington,s.p）现代化动乱理论,亨廷顿在20世纪60年代提出 现代化水平与稳定之间存在U形曲线关系：纯正的传统社会虽然
8、愚昧、贫穷，但稳定；当传统的社会开始启动现代化，并取得一定成就后，不稳定和内乱加剧；而当现代化发展到一定高度时，社会再度呈现稳定状态。结论：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”,当前中国食品生产经营行业的特点,食品生产经营特点环节多，产业链长，“从田头到餐桌”；食品行业发展特点规模大（4万亿产值），主体多（全国生产企业共44万家，小作坊占了约80%），管理水平参差不齐；食品监管体制特点卫生、农业、质监、工商、食药监等，多部门参与，监管存在盲点；食品法律制度特点相对滞后，缺乏理论思考，对相关制度的研究明显缺位。,我国食品安全法律制度的演变,上世纪50年代卫生部单项规章和标准；1964
9、年国务院食品卫生管理试行条例；1982年，食品卫生法（试行）；1995年，食品卫生法；2004年7月（阜阳奶粉事件后）起，国务院成立食品卫生法修改领导小组；2009年2月（三鹿奶粉事件后）食品安全法。2009年6月1日起施行。,二、我国食品安全体制演变与走向,我国食品安全体制的演变,1982年食品卫生法：卫生部门一家监管体制；2004年7月，国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（23号文）：从卫生一家监管体制变为多部门实施的分段监管的体制；,食品安全法的体制特点,一、强化地方责任：明确县级以上政府在食品安全监管中的职责：1）统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监管合作；2）制定本
10、地区食品安全年度监管计划；3）统一领导、指挥食品安全突出事件的应对；4）完善落实食品安全监管责任制，对各部门进行评议考核。,食品安全法的体制特点,二、微调部门职能：食药监部门负责餐饮业和食堂等消费环节监管，卫生部负责食品安全的综合协调和重大事件查处，等等。,食品安全法中各监管部门的职责,卫生行政部门：食品安全风险监测常规、非常规监测；食品安全风险评估日常、依申请的评估；食品安全标准制定强制性标准的唯一性（19条）；统一标准（21条），整合标准，排除行业标准（22条），地方标准（24条），企业标准的制定和备案（25条）。免费查阅；公布食品安全信息统一信息公布的四种情形制定食品检验机构资质认定规范
11、决策与执行分开牵头处理重大食品安全事故报告、处置，责任调查等。,食品安全法中各监管部门的职责,农业行政部门：与农产品质量安全法规定的职责相衔接。食品安全法第二条：供食用的源于农业的初级产品（即食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守食品安全法的有关规定。体现了制定食品安全标准和安全信息发布的统一性。,食品安全法中各监管部门的职责,质量监督部门：食品生产许可证的颁发对食品生产活动进行监管对食品添加剂的生产实施许可和监管对食品相关产品进行监管对食品进出口进行监管对食品检验机构进行资质认定,食品安全法中各监管
12、部门的职责,工商行政管理部门：颁发食品流通许可对食品流通活动进行日常管理食品药品监督管理部门：颁发餐饮服务许可对餐饮服务活动进行日常管理对食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管，由地方人大常委会立法实施管理。,上海在食品安全监管体制方面的探索,2004年，上海调整食品安全监管职能（沪府发51号）逐步实现由一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式。将卫生部门负责的食品流通环节和消费环节（包括餐饮业、食堂等）以及保健食品（包括化妆品）的生产加工、流通和消费环节的监管职责，划归食品药品监管部门；将现由卫生部门负责的除保健食品以外的其它食品生产加工环节的监管职责，划归质量技监部门。上海整合了食品
13、安全法中涉及的卫生、工商和食品药品监管三个部门的职能，同时，还调整了由商业部门监管的生猪屠宰管理的部分职能。,上海在食品安全监管体制方面的探索,食品安全法出台后，上海市政府对本市食品安全监管职能再次进行了调整食品药品监管部门继续负责食品安全综合协调等法律规定由卫生行政部门负责的职能、负责餐饮企业的监管；技术监督部门负责食品生产环节监管；工商行政管理部门负责食品流通环节监管；农业行政管理部门负责食用农产品安全监管。,食品安全监管未来的体制走向：,集中的？分段的？食药合一的？食品监管与市场监管合一？食药分开的？食品安全委员会？,三、我国食品安全法律制度的特点,（一）食品安全法与食品卫生法,食品卫生
14、 食品安全五十七条 一百零四条新增加章节和内容：食品安全风险监测和评估，食品安全标准（篇幅大增），食品生产经营，食品检验，食品进出口，食品安全事故处置,食品安全法 食品卫生法,第一章 总 则第二章 食品安全风险监测和评估第三章 食品安全标准第四章 食品生产经营第五章 食品检验第六章 食品进出口第七章 食品安全事故处置第八章 监督管理第九章 法律责任第十章 附 则,第一章 总 则第二章 食品的卫生第三章 食品添加剂的卫生 第四章 食品容器、包装材料和食品用工具、设备的卫生 第五章 食品卫生标准和管理办法的制定 第六章 食品卫生管理 第七章 食品卫生监督 第八章 法律责任第九章 附 则,（二）食品
15、安全法的特点,凸显制度框架的构建体现预防为主的理念强调安全标准的统一强化地方政府的作用突出牵头部门的作用明确食品企业的责任应对当前主要的问题加大违法的制裁力度,（三）食品安全法涉及的监管体制,用法律形式固化了分段监管模式；食品安全法第103条规定：国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。,（四）食品生产经营者的法定义务,食品生产经营要符合食品安全标准和法定要求（第27条）；禁止性规定（第28条）；生产经营许可制度（第29条），食品添加剂生产许可制度（第43条）；企业食品安全管理制度（第32条）；索票索证和进货查验记录制度：食品生产中原料、食品添加剂和相关产品采购（第36条）、食
16、品出厂（第37条）、食品经营（第39条）、食品进口和销售记录制度等；食品生产检验（第38条）：不安全食品召回制度（第53条），自主-责令；从业人员健康检查制度（第34条）；,食品安全生产经营者的法定义务,食品贮存、检查和定期清理（第40条）；散装食品的监管要求（第41条）；食品包装的法定要求（第42条）；新食品原料、食品添加剂新品种管理（第4445条）；食品添加剂法定管理要求（第46条）；食品标签、说明书（第47-49条）；食品不得添加药品（第50条），保健食品（第51条）；集中交易市场、柜台出租、展销会管理（第52条）；鼓励食品生产企业推行GMP，实施HACCP管理。,食品安全生产经营者的法
17、定义务,第四章，食品生产经营，共30条；食品生产经营是食品安全的关键环节，食品生产经营者是食品安全的主要责任人。明确监管者与经营者的法律关系和法律责任。,（五）食品风险与管理的法律制度,食品安全法第五章：食品安全风险监测与评估，共七条。风险（risk）概念：某一特定危险情况发生的可能性和后果的组合。风险的表现具有不确定性和对公众损失具有不确定性。风险管理定义：即危机管理，是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。当中包括了对风险的量度、评估和应变策略。风险管理应该是在一连串排好优先次序的过程，使当中的可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理。,对食品安全风险的分析,易于发生安
18、全风险的区域种类：食品、化妆品、保健品。环节：生产流通消费分类：显性隐性，突发潜伏，群体个体，严重一般、易被问责不易被问责显性的、突发的、群体的、严重致人于伤害的事件，是对公众和社会冲击最大的事件，最易被舆论关注的、也是最易被问责的事件,（六）食品安全法的监管措施,第七十七条：县级以上各监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者被污
19、染的工具、设备；（五）查封违法从事食品生产经营活动的场所。,食品安全法的罚则,处货值金额五倍以上十倍以下罚款；对严重违法的自然人的罚则：第92条：被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。食品生产经营者聘用不得从事食品生产经营管理工作的人员从事管理工作的，由原发证部门吊销许可证。,食品安全法的罚则,第93条：违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分。违反本法规定，受到刑事处
20、罚或者开除处分的食品检验机构人员，自刑罚执行完毕或者处分决定作出之日起十年内不得从事食品检验工作。食品检验机构聘用不得从事食品检验工作的人员的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格。,三、上海实施食品安全法律制度的实践,（一）上海实施食品安全法 地方立法情况,上海城市食品安全的特点：上海属人口导入型的特大型城市，常住人口超过2300万。上海年消费食品超过1000万吨，且近六成食品和食品原料由外埠供应，食品自给率低、对外依赖度高。上海对食品源头的控制缺乏有效手段。与其他省市一样，上海对食品安全采取分段监管体制。,加快食品安全地方立法的必要性,制订食品安全地方法规是贯彻实施食品安
21、全法，落实全国人大授权立法的要求。食品安全法第二十九条第三款，授权省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，根据本地实际情况制定对食品生产加工小作坊和食品摊贩的管理办法。地方立法机关和政府部门有必要通过制定地方性法规，实现对该领域食品生产经营活动的有序规范和有效监管。,加快食品安全地方立法的必要性,地方立法思路：落实国家授权地方立法的同时，重在解决本市食品安全突出问题。强化风险控制明确企业责任健全协调体制创新监管机制发挥后世博效应,开展实证调研，以数据支撑立法决策,根据全国人大的立法授权，食品生产加工小作坊和食品摊贩食品摊贩管理的重点，其中，食品摊贩管理是城市市容管理和食品安全监管的焦点问题。
22、2010年10月，法规起草组将上海食品摊贩状况列入我局政策研究中心一类调研项目，开展了对上海辖区宝山、青浦、徐汇、虹口等个区，11个街镇，650个食品摊贩的实证调查。,开展实证调研，以数据支撑立法决策,食品摊贩业态调查情况：本市大部分食品摊位为占道经营（76.7%）和零星设摊（72.5%）,开展实证调研，以数据支撑立法决策,食品摊贩人员构成调查情况,食品摊贩中绝大部分（5/6）为外地来沪务工人员，相关信息难以掌握，且管理难度较大。,食品摊贩设施卫生状况调查,开展实证调研，以数据支撑立法决策,摊贩原料采购调查情况,开展实证调研，以数据支撑立法决策,食品摊贩经营时段调查情况,开展实证调研，以数据支
23、撑立法决策,开展实证调研，以数据支撑立法决策,根据实证调研结果和多方论证，法规起草组提出了的立法思路：一是“疏堵结合，以块为主，条块结合”的管理模式；二是“区县综合规划、乡镇街道登记、职能部门监管”的管理架构。人民区县政府划定临时区域（点）和固定时段供食品摊贩经营。乡、镇政府和街道办事处负责食品摊贩信息登记。工商和食药监部门负责规定区域（点）和固定时段内的食品摊贩的食品安全监管工作。12月5日上海市食品摊贩经营暂行管理办法已上网向社会广泛征求意见。,开展实证调研，以数据支撑立法决策,关于食品生产加工小作坊的许可管理。根据质监部门的调研，上海不存在工业化生产食品无法供应的地区。但为了保留具有当地
24、风味特色的传统食品，可以适当保留食品生产加工小作坊的业态。,截止2009年底，我市食品生产加工小作坊共77家，占本市食品生产单位总数的3.2。鼓励食品生产加工小作坊改进生产条件，进入食品加工园区从事食品生产加工活动。对食品生产加工小作坊实施准许生产和食品品种目录管理制度。,（二）上海食品安全地方立法的其他特点,（一）设立市区两级食品安全委员会，并下设办公室，明确委员会的具体职责。有利于地方政府更好的履行食品安全的监管职责，从体制上保证市、区两级人民政府对食品安全工作的统筹协调，确保全过程监管实施无缝衔接。具体职责：（1）研究部署、统筹指导食品安全工作；（2）提出食品安全监督管理的政策措施；（3
25、）督促落实食品安全监督管理责任；（4）组织开展重大食品安全事故的责任调查处理工作；（5）研究、协调、裁决有关部门监管职责问题；（6）市和区、县人民政府授予的其他职责。,上海食品安全地方立法的其他特点,（二）明确地方开展食品安全风险评估的法律地位。食品安全法及其实施条例对国家层面风险评估制度的地位和作用进行了明确，但对地方层面是否需要开展，以及其作用和地位均未涉及。鉴于地方风险评估对制定地方食品安全标准和监管政策的重要意义，以及上海市食品安全综合协调职能由食品药品监管部门承担，职责分工与国家层面不同的实际情况，有必要通过地方立法对加强风险监测和评估能力建设、制定和实施风险监测方案、组织评估责任部
26、门、评估结果的作用和地位等加以明确。,上海食品安全地方立法的其他特点,（三）针对突出问题，设立禁止性规定。使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质加工制作的食品（瘦肉精、苏丹红）以有毒有害动植物为原料的食品（河豚鱼、毒蘑菇、织纹螺、罂粟壳）以废弃食用油脂加工制作的食品（地沟油）已超过保质期的食品为原料的食品（染色馒头）市人民政府为防病和控制重大食品安全风险等特殊需要明令禁止生产经营的食品。不得提供不符合有关食品安全标准和要求的餐具、饮具。明确食品摊贩不得经营生食水产品等生食类食品以及不符合法律、法规、规章或食品安全标准规定的其他食品。,上海食品安全地方立法的其他特点,（四）明确
27、餐饮从业人员的培训与考核制度。大部分食物中毒是由于食品加工者不当操作所致，因从业人员不规范行为导致的食物中毒占80%以上。食品安全法对从业人员参加食品安全培训提出明确要求，但缺乏监督考核机制,致使培训走过场。近年上海对餐饮从业人员食品安全培训进行评估考核，监管部门免费提供服务，建立了比较完善的评估考核信息系统。评估考核对象范围包括：负责人、食品安全管理人员、关键环节操作人员。,上海食品安全地方立法的其他特点,（五）完善监管机制和措施。完善进货查验制度：验明供货者的许可证和产品合格证明文件；如实记录食品关键信息；保留进货票据2年。严格食品添加剂的使用：贯彻GB2760，严格控制食品添加剂的使用；
28、建立使用记录制度；不得使用超保质期食品添加剂；行政部门加强指导和监督。明确回收食品的处理：不得虚假标注生产日期、保质期；回收食品登记；禁止作为原料用于生产或改包装；临近保质期提示，集中成列出售；染色、毁形销毁，记录保存二年（设立相应罚则）；监管部门应检查回收食品登记和处置情况。加强日常检查：加强执法队伍建设、采取多种措施、加强现场巡查；如实记录、公布结果。,上海食品安全地方立法的其他特点,（六）有效规范委托生产食品的行为。食品生产经营者委托生产食品的情况，在实践中较为常见，但食品安全法及其实施条例对此未作规定。地方立法明确要求，食品生产经营者委托生产食品的，应当委托取得食品生产许可并具有相应生
29、产条件和能力的企业。受委托企业应当在获得生产许可的产品品种范围内接受委托生产食品，并向所在地的区、县质量技术监督部门报告。为了保护消费者的知情权以及发生食品安全事故后及时溯源的需要，办法明确规定受委托企业应当在受委托生产的食品的标签中标明自己的名称、地址、联系方式和食品生产许可证编号等信息。,上海食品安全地方立法的其他特点,（七）鼓励投保食品质量安全责任险。食品生产经营者在食品安全事故后，往往面临损害赔偿，有的因无力承担，导致消费者权益难以保障。为切实保障消费者合法权益，有必要在高风险的食品行业中，先行引入保险机制。办法鼓励婴幼儿食品、生食水产品等食品生产经营者，大型餐饮、集体用餐配送单位，以
30、及承担国内外重大活动食品供应的单位，投保食品质量安全责任险。,上海食品安全地方立法的其他特点,（八）完善对食物中毒肇事者的法律责任追究。实践中约80%的食物中毒事故无法确定造成事故的具体食品，只能按照食品安全国家标准或者技术规范，以卫生学调查和流行病学调查方式确认，系生熟容器交叉污染引起的或者其他生产经营过程不符合规定引起。而食品安全法未对此种情形设定法律责任，致使肇事者逍遥法外。办法第二十二条设定了义务性条款,要求食品生产经营者应当措施、消除隐患，防止食物中毒等食品安全事故的发生，并在第五十三条明确了相应的法律责任。,（三）上海食品安全监管机制手段创新的若干实践,食品市场准入黑名单监控制度食品违法行为公告制度食品安全统一受理窗口机制度对举报严重违法活动人员的重奖制度食品现场快速检验食品监管溯源系统食品安全信息化监管系统,谢谢大家！,
